行政处罚法讲义

1、中华人民共和国行政处罚法处罚法于1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，同年10月1日起实行。该法的通过和实行，是中国法治史上的一个里程碑。其条文背后包含了人民主权、有限政府、维护公民合法权益、法律至上等现代法治的基本理念。其中，人民主权是制度前提，有限政府是制度体现，维护公民合法权益是根本目的，法律至上是基本手段。四个方面的综合，构成实现依法行政的完整理念。一、行政处罚概述行政处罚是指享有行政权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，对违反行政法律规范依法应当给予处罚的行政管理相对人所实施的法律制裁。包括几层含义：1、实施行政处罚的主体是依法享有行政处罚权的行政主体。并非

2、所有的享有行政权的行政主体都有行政处罚权。法律法规规章授权绝大多数情况下是直接授予有关的行政机关，而不是行政机关内部的工作机构。个别情况下，存在有的法律法规规章将行政处罚权授权行政机关的内部机构或者派出机构。如中华人民共和国治安管理处罚法第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。”2、行政处罚的对象是实施了违法行为的行政相对人。公民法人，包括企业法人，也包括机关法人（含实施了违法行为的有关国家机关）非法人组织，如合伙组织。二、行政处罚的基本原则（一）处罚法定原则行政处罚法第三条1、处罚的设定法定。2、实施处罚的主体法定。3、处罚依

3、据法定。4、处罚程序法定。违反法定程序是无效的行政处罚。（二）处罚公正、公开原则行政处罚法第四条1、关于公正实体公正：过罚相当，执法实操中主要体现在正确行使自由裁量权的问题。程序公正：执法实操中主要体现一是一般程序或简易程序的选择问题，二是时间节点问题。2、关于公开处罚的所有规定必须公开，未公开的规定不能作为行政处罚的依据。实施行政处罚的程序必须公开。告知当事人作出处罚决定的事实、理由、依据、当事人权利、听取当事人的意见。（三）处罚与教育相结合的原则行政处罚法第五条（四）保障权利原则行政处罚法第六条陈述、申辩、听证、复议、行政诉讼、国家赔偿三、行政处罚的种类和设定第八条行政处罚的种类：（一）警

4、告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。四、行政处罚的适用（一）一事不再罚规则行政处罚法第二十四条：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。何谓“一事”在法条及司法解释中均未制定明确规定；只针对罚款这一处罚方式进行规定，没有完全确立该原则的全部适用范围。案例1：非法取土林业局和国土资源局分别作出处罚2009年3月，许永开始在泗城镇三王村的南北大渠及渠附近取土，以每方土24元的价格卖给泗县第三中学及其他建房户，断断续续至2009年8月20日停止取土，

5、该宗地南北长400米，东西宽20米，取土面积为8000平方米。2009年7月，因为许永在三王村南北渠取土的行为，造成林地、林木毁坏，泗县林业局依据中华人民共和国森林法实施条例第四十三条的规定，作出泗林罚书字（2009）第032号行政处罚决定书，对许永处罚30000元。同年7月27日，许永已缴纳20000元的罚款。2009年8月20日，泗县国土资源局对许永同一取土行为又进行了立案查处，认为许永的行为属于非法占用耕地的行为，违反了中华人民共和国土地管理法第三十六条第二款的规定，同年10月27日遂作出泗国土资监字2009001号行政处罚决定，对许永处罚如下：一、责令许永缴纳土地复垦费77346元；二

6、、对许永处以罚款146098元；三、没收许永非法所得60000元。泗县人民法院审查认为：被申请人许永的非法取土行为发生在2009年3月至8月期间，在2009年7月已被泗县林业局以占用毁坏林业用地为由，作出罚款30000元的行政处罚，并已执行。同年10月申请人泗县国土资源局对被申请人许永的行为又以构成非法占用耕地为由，对其作出了包括没收非法所得、责令缴纳复垦费和罚款在内的行政处罚。申请执行人泗县国土资源局对被申请执行人许永的罚款处罚行为违反了行政处罚法的一事不再罚原则，该原则的具体法律体现是中华人民共和国行政处罚法第二十四条的规定，“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”其目

7、的是为了防止行政机关重复处罚，体现过错与处罚相当的原则，以保护行政相对人的合法权益。也就是说行为人的行为无论是违反一个法律规范，还是数个规范，受一个行政主体的管辖还是数个主体的管辖，对其不得给予两次罚款处罚。而所谓的同一违法行为，是指违法人基于一个过错，持续实施了同一种违法行为，对于该种行为一般应当认定为同一行为。本案中被申请执行人许永在三王村连续取土行为应属于同一行为，该行为同时触犯了两个不同的行政法律规范，即中华人民共和国森林法实施条例和中华人民共和国土地管理法，对于这种情况，有处罚权的行政机关只能给予一次罚款的行政处罚，两个行政机关给予两次罚款处罚的，根据效力优先原则，最先作出的行政处罚

8、是合法的，以后作出的行政处罚应当认定为违法。因此，本案中，泗县林业局对许永作出的罚款处罚应认定为合法，泗县国土资源局对许永的行政处罚中给予罚款的处罚应属于重复处罚，为适用法律错误，其申请强制执行不符合法律规定，应不准予执行。申请执行人泗县国土资源局对于被申请执行人许永作出没收非法所得、责令缴纳复垦费的行政处罚，认定事实清楚，程序合法，应准予强制执行。依据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第九十三条、第九十五条的规定，裁定如下：一、对泗县国土资源局申请执行的泗国土资监字2009001号行政处罚决定书中的第一项、第三项准予强制执行。二、对于泗县国土资源局申请执行的泗国土资监

9、字2009001号行政处罚决定书中第二项不准予强制执行。案例2：超速被拍两次车主不服处罚2012年1月19日12时40分，李女士驾驶汽车从古亭山高速路收费站进入泉南高速公路桂柳段往桂林方向行驶 。12时55分，车辆行至该路段1240公里70米（即雒容段）时，被交警部门固定雷达测速仪记录下该车行驶速度为每小时114公里，超过了每小时100公里的规定时速 。13时57分，该车行至该路段1138公里300米（即苏桥段）时，再次被交警部门固定雷达测速仪拍照 。这次该车行驶速度为每小时121公里，也超过了每小时100公里的规定时速 。李女士在年检时发现了上述两条违法信息，即到广西交警总队高速公路管理支队

10、二大队接受处罚 。2012年2月10日，该大队针对李女士两次超速行为，按简易程序分别作出罚款200元的处罚决定 。李女士对13时57分的超速行为受到处罚表示不服，认为她只是超速了一次，而“一事不应二罚”，遂于2012年5月11日向法院提起行政诉讼，要求撤销这一处罚，并返还罚款200元 。原告李女士的代理人认为：驾驶人去桂林的单向行程中，驾驶速度随时有变化，不可能将车速控制在一个速度范围内，超速行为违反的都是同一个限速，是一个持续的违法行为，交警部门分别进行罚款，违反了“一事不再罚”的原则 。代理人还认为，交警部门没有即时告知违法人，未能即时纠正，放任了违法行为的延续，故上述超速应视为一次违法行

11、为，只应处罚一次。此外，代理人特别援用了河南省2009年出台的高速交警非现场执法规范中关于“在同一高速公路路段内对持续超速 、多次摄像的非现场执法，不能多次录入违法信息管理系统或同日给车辆同一当事人邮寄多份违法通知书”的规定，作为支持其理由的依据 。一审法院认为，虽然李女士在高速公路上驾驶是一个持续行为，但是前后两次超速行为的时间 、地点 、违法情形均不同，属于在连续时间内实施的多个违法行为，不应视为同一违法行为 。且泉南高速桂柳段共设置100公里限速标志牌7块，原告驾驶中未注意限速标志而多次超速，系其自身过失所致，法律并未要求交警部门对此类违法行为必须以当场即时告知的方式通知违法行为人，故判

12、决维持交警部门作出的处罚决定 。李女士仍然不服，提起了上诉 。        二审法院认为，上诉人的两次超速虽然是基于同一驾驶行为所产生，但行为发生在不同行政主体管辖的行政区域内，时间 、地点 、违法情节各有不同，其所违反的是不同行政主体依据法律法规授权在各自行政辖区内为实施行政管理而设定的不同的禁止性义务，两种义务之间不具有关联性，故上述两次超速行为应视为两个独立的违法行为 。二审法院还认为，河南省的高速交警非现场执法规范，鉴于其法律效力范围以及其规定与本案“违法行为发生在不同行政辖区”的事实性差异，不足以成为本案判定交警执法行为合

13、法性的依据 。而上诉人提出的交警未及时通知并纠正的问题，交通安全法第87条中的“及时纠正”是一个不确定的法律概念，其具体的方式方法依不同的执法领域而有所区别，结合本案高速公路非现场执法模式，要求交警部门对违法行为“立即通知并纠正”明显缺乏法律依据和现实可行性 。        2012年11月27日，市中级人民法院认为上诉人的上诉理由不充分，不予支持，作出了驳回上诉，维持原判的终审判决 。案例3：最高人民法院机关报人民法院报刊登的、对 “一事不再罚”原则进行解释的一起典型案例。2007年4月9日早晨6时许，刘×驾驶

14、轻型厢式货车在运输途中因载物超过定载质量，被江苏省沭阳县公安局交通巡逻警察大队处罚200元；上午10时因驾驶安全设施不全的机动车，被江苏省宝应县公安局交通巡逻警察大队处罚200元；同日下午14时许，刘×从扬州住镇江方向行驶至扬溧高速57公里处，遇镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队的执勤民警例行检查，再次因超载被罚款2000元。刘×不服，认为镇江市公安局交通巡逻警察沪宁高速公路大队的行政处罚违反了“一事不再罚”原则，遂向江苏省镇江市润州区人民法院提起行政诉讼，要求撤销镇江市公安交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队作出的对其罚款2000元的行政处罚决定。江苏省镇江市润州区

15、法院审理后认为，刘×因违法超载被沭阳县公安局交通巡逻警察大队处罚后，继续超载行驶，直至被镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队执勤民警查处，属于在不同的时间、不同的行为地实施的违法超载行为，视为其又实施了新的违法行为。镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队对其上述新的违法超载行为进行处罚，不属于对同一违法行为给予再次罚款的行政处罚。据此，一审法院判决：维持镇江市公安局交通巡逻警察支队沪宁高速公路大队对刘×作出罚款2000元的公安行政处罚决定。刘×不服一审判决，上诉至江苏省镇江市中级人民法院。二审法院审理后依法作出“驳回上诉，维持原判”的终审判决。上述案

16、件点评：“一事”是指行为人的同一违法行为或违法事实。同一个违法行为是指行为人在一个特定的时间和空间下，作出的同一违反行政法律规范的行为。它具有以下特征：（1）同一个违法行为的实施主体是同一违法行为人；（2）同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件；（3）同一个违法行为是指该违法行为的整体而非一部分；（4）同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。1、看是否已被处罚。对于处罚前处于的“连续状态”“持续状态”的多个违法行为，应当视为一个违法行为，只能处罚1次。对于处罚后继续实施同一性质违法行为的，应当视为单独的一个违法行为，可以再次处罚。举例而言，当事人驾驶摩托车未戴头盔，在该人

17、未被处罚前，只要不下车，不管骑有多远、途径几个行政区，交警部门只能处罚1次，但是，一旦已被处罚，如果该人又未戴头盔继续驾驶摩托车行驶，那么交警部门则可以再次作出处罚。2、看违法内容是否相同。对于违法内容完全一致的“连续状态”“持续状态”违法行为应当视为一个违法行为，只能处罚1次，对于违法内容相似（不太相同）的“连续状态”“持续状态”违法行为应当视为多个独立的违法行为，分别作出处罚。举例而言，当事人驾驶机动车超速，如果当事人在只有1个限速规定的同一路段超速，不管该路段有多长、不管当事人有几种违法状态（如超100%、超70%、超50%），只能视为一个违法行为按处罚最重的进行处罚（如超100%），但

18、是，如果当事人是在有2个以上限速规定的不同路段超速，由于违法地点、限速内容发生变化，违法行为之间相似而不相同，则不管路段之间相距多近，应当视为多次超速违法分别进行处罚。（又比如技术监控资料记录的当事人多次违法行为，这些行为之间时间、地点各不相同，违法内容只是“相似”，也应当视为多次违法行为分别处理，关于这一点，公安部关于对交通技术监控记录的违法行为如何进行处罚的请示的批复（公法200566号）解释得比较清楚：我们认为，交通技术监控记录的违法行为人在一段时间内多次实施的同种违法行为，属于数个相互独立的违法行为，公安机关受案查处时，不宜作为“同一个违法行为”从重处罚一次，而应当依照道路交通管理法律

19、、法规和规章的规定分别作出裁决处罚）。3、看执法机关有无责令整改。“连续状态”“持续状态”违法行被交警部门查处后，交警部门已责令整改，当事人事后又从事同一性质违法行为的，应当视为单独违法行为，可以再次处罚；交警部门没有履行责令整改义务，当事人事后又从事同一性质违法行为的，就不宜再作处罚。（二）责令停止违法行为规则。（三）从轻、减轻和免除处罚规则行政处罚法第二十七条:当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；其他依法从轻或者减轻行政处罚的。五、行政处罚的程序见附图11行政处罚流程图执行当事人1