某某单位水行政执法情况调查报告调研报告

1、好单位水行政执法情况调查报告一调研报告根据工作安排，处、局相关部门组成单位水行政执法调研组， 于2004年9月至11月先后到厅、*局进行了水行政执法专题调 查。在实地调查、走访座谈、广泛听取各方面意见的基础上，分析 水行政执法工作存在的问题，提出了有关建议，形成本报告。一、*水行政执法工作基本情况（一）水行政执法的范围枠单位的主要职责是其水行政管理的范围是（二）*单位水行政执法的法律依据1、行政许可法；2、水法；3、防洪法；4、水土保持法；5、行政处罚法6、河道管理条例；7、防汛条例；8、取水许可制度实施办法；9、水利部水行政处罚实施办法；10、水利部水政监察工作章程；11、水利部关于流域管理

2、机构决定v防洪法规定的行政处罚和行 政措施权限的通知（水政法1999231号）；12、水利部、国家计委河道管理范围内建设项目管理的有关规 定（水政1992 7号）；（三）单位水行政执法主要任务1）法制宣传教育工作。组织每年“世界水日”、“中国水周”、“12.4”全 国法制宣传日的法制宣传工作；承担有关普法工作。2）依法行使监督检查职责。对取水许可制度、水资源有偿使用制 度、河道采砂许可制度、水土保持、生态环境治理工作、河道内建 设项目报建、按批复实施等事项进行监督检查；对在河道管理范围 内从事考古、钻探、挖掘等行为以及占用水域、岸线从事开发经营 活动进行监督检查；依法履行水法、防洪法等法律法规

3、授 予的其他监督管理职责。3）依法履行监督管理职责。对河道采砂预申请、申请项目，取水许 可预申请、申请项目进行监督管理；对河道管理范围内建设项目， 确需占用河道堤防、占用农业灌溉水源、灌排工程设施的申请项目，对生态环境有重大影响的开发建设项目、水土流失防治工作等 进行监督管理。4）依法查处水事违法行为。对河道管理范围内的一切水事活动进行 监督管理，依法查处破坏、侵占水工程和开发、利用水、水域活动 中的违法行为，保护水工程安全完整，维护河道正常的管理秩序。5）行政事业性收费的征缴工作。收取河道采砂管理费、河道占用损 坏补偿费、水利闸桥维护费、水利工程水费等水利行政事业性规 费。6）水事纠纷调处工

4、作。组织建立省际水事协商制度；监督检查省际 边界地区的水事活动；调处水利部交办的或省级人民政府水行政主 管部门提请调处的省际水事纠纷，提出调处意见；负责重大省际水 事纠纷的上报；监督检查国务院有关省际水事纠纷的裁决、水利部 或流域管理机构有关省际水事纠纷的处理意见的执行情况，督促纠 纷各方落实达成的省际水事协议；组织或监督执行批准后的省际边 界河道水利规划、水量分配方案和调度计划以及旱情紧急情况下的 水量调度预案；监督检查省际边界水利工程的实施情况。（四）单位水行政执法队伍和制度建设概况队伍成立情况*单位制定了“行政执法责任制和错案责任追究制度”、“执法巡查制 度”、“水事案件立案、结案制度”

5、、“执法检查监督制度”等20多项规 章制度，明确了水行政执法人员的权力、义务和责任，规范了水行 政执法人员的执法行为，为强化水行政执法工作提供了保障。（五）水行政执法案件查处情况1、強化水行政执法，有效维护了正常的水事秩序和防洪安全 多年来，*单位认真履行管理职责，加大水行政执法力度，积极查 处水事违法案件，为保障流域防洪安全和经济发展做出了贡献。查 处违法案件主要有以下几类：1）违法取水案件。区域是水资源相对短缺的地区，依法实施取水 许可制度和水资源有偿使用制度非常必要和迫切。但是，一些单位 和个人在开发利用水资源的过程中，未按照国家法律法规规定办理 取水许可手续即开工建设；有的不征求相关利

6、害关系人的意见、未 同有关单位协商一致即兴建取水工程；有有的在临近省际边界地区 擅自兴建截水工程，造成了省际间水事矛盾；有的在取得取水许可 后，不提供生产运行中的取用水情况。这些做法严重影响了正常管 理工作，扰乱了取水许可管理秩序。2）违法采砂案件。"单位直接管理的河、“河、湖、湖内砂石 资源丰富。近年来，随着国家基础设施建设的力度不断加大，建筑 用砂需求量激增，河道采砂活动呈现较快增长态势，开采范围逐步 扩大。由于暴利驱使，一些采砂人不顾河势、工程状况，任意开 采，对航道、桥梁和其它公共设施造成破坏，打击非法采砂、规范 采砂行为，已成为林单位水行政执法工作的一项重要内容。*单位在

7、重要地段，联合地方执法部门，集中打击大规模违法采砂，取得显 著效果。为有效遏制其反弹，*单位在认真总结经验的基础上，对 河道采砂活动的申请、审批、监管、收费等方面作了明确规定，始 终把保障河道工程安全放在首要位置，并加强巡查力量，对重点河 段加强监控，发现违法采砂行为，及时予以查处，实现标本兼治。3）违法兴建涉河工程案件。按照国家有关法律法规规定，在河道管 理范围内建设各类工程必须经河道主管机关审查同意，经验收合格 后方可启用。但是，一些单位未履行相应的审批手续即开工建设； 一些项目按照水利部规定应当由流域管理机构审查，但建设单位却 向地方水行政主管部门提出审查申请；还有的在获得审查同意后，

8、不按照批复要求施工，给防洪工程安全和防汛抢险工作带来不利影 响；沿河群众为了生产、经营活动便利，随意修建房屋、码头、上 堤路等设施。这些违法活动，不但扰乱了河道管理秩序，而且严重 影响了防洪工程的安全。单位将此类案件作为执法重点之一，严 格依照水法、防洪法的有关规定，积极予以查处，切实保 障了防洪安全。4）擅自围湖养鱼、围湖造田案件。上世纪九十年代初湖区兴起了大 规模的围湖养鱼、围湖造田等违法行为，这些行为使湖区水域面积 锐减，严重影响了湖泊的调蓄功能，给防汛工作带来巨大压力。对上述较为突出和典型的违法行为，*单位水行政执法队伍都能够 克服困难，及时处理。多年来，"单位强化水行政管理

9、和执法工作，各级水政监察队伍克 服执法手段缺乏及交通、通讯保障等诸多困难，开展水行政执法， 取得较大成绩，有效地维护了正常的水事秩序和防洪安全，为确保 流域人民安全和经济社会稳定发展提供了有力保障。据统计，1990-2005年，单位共查处水事违法案件杆件，结案 件，罚没、赔偿及追回款物价值万元。二、*单位水行政执法面临的问题水法、防洪法、河道管理条例等法律法规虽然确立了 获得管理单位的法律地位，明确了其管理职责，但配套的规范性文 件和行政措施尚未出台，目前，流域水行政执法境遇尴尬，面临严 峻的考验和挑战，有许多亟待解决的问题，需要国家和水利部给予 政策支持。（一）水法律法规体系尚不完善。主要表

10、现在：配套规范、实施细则不完备；已制定的水法律法规不 够具体、针对性不强、可操作性弱；相关的法律法规之间缺乏有机 联系，有重叠、交叉现象；水行政执法监督制度的实体性规范与程 序性规范的内容与形式没有高度统一。如此，水行政执法面临四 难：一是社会水法律意识薄弱，导致调查取证难；二是违法当事人 拒不签收配合，导致法律文书送达难；三是处罚决定下达后，水行 政主管部门无强制执行权，导致决定执行难；四是流域管理机构直 接管理的部分河道、湖泊的管理范围由于地方政府的阻挠没有界 定，导致管理范围界限不明，责任不清，实施管理难。（二）地方性法规与法律、行政法规等相抵触。目前，流域管理机构作为具有行政职能的事业

11、单位，不具有立法 权，地方政府享有区域立法权，有的地区不能严格执行立法法 中“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法 规，应对其合法性进行审查”的规定，单方制定一些与现行法律、行 政法规相抵触，偏袒地方利益的地方性法规，限制流域机构的管理 权限和范围，或者成立机构强行把流域机构的管理职权划归地方。 根据国务院取水许可制度实施办法、水利部取水许可申请审 批程序规定等规定，*单位在沂沐泗直管区对取水许可实施全额 管理。但是，此外，国家行政法规的制定较地方性法规的制定缓慢，在流域管理 与地方利益发生冲突时法律效力不确定。流域管理与地方利益发生 冲突时往往上诉至地方法院进行调解、审判，

12、地方法院在审理过程 中受地方政府干扰，倾向于维护地方利益，导致流域管理机构与地 方行政区域管理部门在诸多问题上难以协调，问题就是一个典 型。这种有法不依的立法体制现状决定了流域机构履行管理与监督 职责步履艰难，极大地阻碍了水行政执法工作的健康发展与完善。（三）实现流域水资源统一管理困难诸多。水法规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合 的管理体制”，从发展的总趋势看，对水资源实现流域统一管理是国 际水管理模式，是科学的。流域水资源统一管理和调度的实践证 明，流域管理机构作为河流生态代言人对水资源进行统一管理可以 改善地区生态环境，逐步修复人与自然的和谐关系；可以限制超耗 水省区的用

13、水，促使政府在节水措施和行业结构调整上下功夫，促 使企业降低用水定额、生产节水产品，有力促进节水型社会的建 设。但是，流域水资源管理的实际进程远远落后于流域经济社会 可持续发展的需要。目前，流域水资源综合规划未见成杲，流域片 水功能区的划分难度很大，省际各用水户的初始水权难以确定，全 国的水资源战略规划尚未编制，片的可供水量年度分配及水量调 度方案等还没有制定，*流域水资源进行统一管理的相应办法还没 有出台，流域管理机构的地位以及统一组织本流域规划、开发利用 和水资源统一管理调度的职权还需在国家的相关法律中进一步确 认。所以，单位要实现对流域水资源的统一管理还应作艰苦努 力，逐步创造条件，实施

14、有效管理。（四）流域管理与行政区域管理的水行政执法事权划分不明确。 流域性是水资源存在的基本规律，水资源管理必须以流域为单元， 这是水资源管理应该遵循的一条基本原则。加強流域管理是流域管 理机构和地方水行政主管部门的共同任务，这不仅包括流域管理机 构所承担的流域统一管理，也包括地方水行政主管部门在流域规划 指导下的行政区域管理。因此应该建立起流域管理与行政区域管理 相结合的水资源管理模式。但是2002年颁布的新水法中，对 流域管理机构和地方水行政主管部门执法事权的表述过于原则，没 有明确流域管理机构和地方水行政主管部门的执法权限和划分原 则，“国家对水资源实现流域管理与行政区域管理相结合的管理

15、体 制”的结合点难以确定，使流域管理机构和地方水行政主管部门容易 造成管理越位或缺位，管理职能交叉，影响依法行政的效果。（五）取水许可制度尚需进一步完善。流域取水许可监督管理工作相对薄弱。具体表现在以下几个方面： 一是地方法规与国家授予流域管理机构的取水许可管理权限相冲 突，有的地区不认可水利部授予流域管理机构的管理权限，如在淮 河干流单位限额管理范围内，本应由*单位审查取水许可预申请、 审批取水许可申请、发放取水许可证，但是，流域部分省不依法行 政，地方取水许可证重复发放，导致流域管理机构难以对部分管辖 区域的取水许可实施有效管理。二是对有些地区不执行取水许可有 关规定的行为，流域管理机构缺

16、乏必要的强制措施和控制手段。三 是取水许可的水量和水质管理有所脱节，部分地区只注重水量管 理，忽视水质管理，引发了水污染纠纷。（六）水行政执法队伍建设仍需加强。目前，*单位水政监察执法装备不足，严重制约水行政执法工作的 正常开展。管理单位执法经费渠道不畅，不能满足执法工作的需 要；通讯、交通等装备短缺，执法巡查没有相应保障；人员编制不 足，专业、知识结构不尽合理；津贴待遇偏低，影响队伍稳定。因 此，水行政监察队伍建设仍需加强。三、思考与建议依法治水、依法管水，维护河流健康生命是流域机构义不容辞的责 任，加强流域水行政执法工作是实施流域水行政管理的重要环节。 鉴于淮河流域历史和管理现状，提出几点

17、建议：（一）用科学发展观统筹水行政执法工作，健全流域水法制体系。 加强水法制宣传教育，提高全社会的水法制意识。推进流域水法规 体系建设，加快制定流域管理配套法规。用科学发展观统筹水行政 执法工作，与地方人大和政府法制部门增加沟通，争取在地方性法 规批准施行前做好流域行政法规和地方水法规的协调工作，为流域 水行政执法提供法律保障。加快研究制定淮河流域管理法等相关法 规的前期工作，为上级部门立法提供参考。（二）建议全国人大建立地方性法规审查制度。鉴于部分地方性法规与国家的法律、法规等相冲突，建议全国人大 建立地方性法规审查制度。全国人大法工委专设“法规审查备案 室”，对地方性法规进行立法前审查，并

18、对与宪法、法律、行政法规 等相抵触的现行地方性法规，进行清理，予以修订或废止。做到“有 法必依”、“违法必究”，防止行政管理工作中中央管理与地方管理的 冲突，真正实现依法治国，依法治水。（三）进一步提高流域管理机构的地位。针对淮河流域水行政管理工作的现状，建议上级部门通过立法授权 或委托赋予流域管理机构更多的职能与权限，进一步提高流域管理 机构的法律地位和协调能力，为流域管理机构当好河流生态代言人 创造条件，在为流域经济社会可持续发展提供防洪、供水安全的同 时，维持河流健康生命，改善流域生态环境，为流域建设小康社会 提供有力支撑。（四）建立流域和区域水行政管理相结合的长效机制。淮河流域内各水系

19、大部分为跨省河流，水事关系错综复杂，省际水 事矛盾突出。水资源以流域为单元，防洪、灌溉、供水、发电、生 态等功能之间相互联系。因此，必须探索实践水法确立的流域 管理和行政区域管理相结合的水资源管理体制，才能实现以流域水 资源的可持续利用保障经济社会可持续发展的共同目标。应尽快建 立淮河流域防洪减灾协调机制、流域水资源优化配置协商机制、流 域水资源保护与水污染防治协作机制、流域水土保持生态建设协调 与监督机制等。（五）尽快明确流域管理与行政区域管理水行政执法事权划分。 流域与区域水行政执法的事权划分不明，直接影响了水行政执法工 作的正常开展。因此，*单位有关部门应对照水法、防洪 法、河道管理条例等法律法规，将单位的水行政管理职责 和职权与地方水行政主管部门