王建文养老政策法规解析及产业介入思路1530174903

1、养老产业法律政策解析及产业介入思路王建文王建文北京北京时代九和律师时代九和律师事务所事务所 高级合伙人高级合伙人律师律师中国明日之城城市发展研究院中国明日之城城市发展研究院 理事秘书长理事秘书长主讲人简介主讲人简介u北京时代九和律师事务所北京时代九和律师事务所 高级合伙人律师高级合伙人律师u北京律师协会房地产开发专业委员会北京律师协会房地产开发专业委员会 副主任副主任u北京市北京市评评标标专家专家u北京市发展和改革委员会北京市发展和改革委员会 常年法律顾问常年法律顾问u北京市规划委员会北京市规划委员会 律师顾问团成员律师顾问团成员 u中国明日之城城市发展研究院中国明日之城城市发展研究院 常务理

2、事、秘书长常务理事、秘书长u中国人民大学土地政策与制度研究中心中国人民大学土地政策与制度研究中心 研究员研究员u清华城市规划设计研究院养老产业与养老地产研究所清华城市规划设计研究院养老产业与养老地产研究所 研究员研究员u中国房地产协会养老住区专家委员会中国房地产协会养老住区专家委员会 委员委员u北京土地学会法律委员会北京土地学会法律委员会 委员委员u北京房地产学会政策法规专业委员会北京房地产学会政策法规专业委员会 委员委员 u北京信用协会北京信用协会 常务理事常务理事主讲人简介主讲人简介u2004年度，因在房地产法律领域的突出表现，被评为年度，因在房地产法律领域的突出表现，被评为“北京市优秀北

3、京市优秀律师律师”、“北京市律师协会北京市律师协会2004年度专业委员会优秀委员年度专业委员会优秀委员”，是北，是北京万名律师中，同时获得这两项奖的十位律师之一。京万名律师中，同时获得这两项奖的十位律师之一。u2005年当选年当选“北京楼市北京楼市2005年度推动力人物年度推动力人物”，是当选的，是当选的18位推动位推动力人物中唯一的律师，这也是历年来京城楼市年度人物评选中，首力人物中唯一的律师，这也是历年来京城楼市年度人物评选中，首次有律师界代表当选。次有律师界代表当选。 u2006年当选年当选“首届全国建设领域百名优秀专业律师首届全国建设领域百名优秀专业律师” 。主讲人简介主讲人简介u曾先

4、后担任曾先后担任外交部外交部，中国保监会中国保监会，总后勤部司令部、总后勤部司令部、军事交通部、油军事交通部、油料部，料部，总装备部通用装备保障部总装备部通用装备保障部，总装备部装甲兵工程学院总装备部装甲兵工程学院，海军航海军航空兵空兵兵兵部部，中国国家话剧院中国国家话剧院等诸多政府及单位的常年法律顾问或基建等诸多政府及单位的常年法律顾问或基建项目法律顾问。项目法律顾问。u长期担任北京市发改委、市规委法律顾问，曾参与长期担任北京市发改委、市规委法律顾问，曾参与国有土地上房屋国有土地上房屋征收与补偿条例征收与补偿条例、北京市城市房地产转让管理办法、北京市北京市城市房地产转让管理办法、北京市房地产

5、权属登记条例、北京市商品房预售合同示范文本等相关房地产权属登记条例、北京市商品房预售合同示范文本等相关法规、规章的制订，并代理了大量行政诉讼案件。法规、规章的制订，并代理了大量行政诉讼案件。u曾长期为中国人民大学房地产曾长期为中国人民大学房地产MBA班、班、北大房地产研究生班、诸多北大房地产研究生班、诸多知名房地产企业讲授法律课程。知名房地产企业讲授法律课程。u先后为数十家房地产企业的数百个房地产项目提供先后为数十家房地产企业的数百个房地产项目提供从项目并购、征地，从项目并购、征地，融资，设计、工程、材料设备招投标，到工程施工，销售，物业管理融资，设计、工程、材料设备招投标，到工程施工，销售，

6、物业管理等一条龙的法律服务。等一条龙的法律服务。u在诸多媒体在诸多媒体发表了上百篇、数十万字房地产方面的文章发表了上百篇、数十万字房地产方面的文章，被，被90余家余家媒媒体及体及网站多次转载。网站多次转载。前前 言言 从从20112011年到年到20152015年，全国年，全国6060岁以上老年人将由岁以上老年人将由1.781.78亿增亿增加到加到2.212.21亿，针对这一社会问题，同时结合中国养老的社亿，针对这一社会问题，同时结合中国养老的社会文化背景，中国老龄事业发展会文化背景，中国老龄事业发展“十二五十二五”规划中提规划中提出要建立出要建立“居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老居家

7、为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系服务体系”，其中居家养老将占到，其中居家养老将占到90%90%，但这就直接带来，但这就直接带来“居家养老居家养老”硬件设施、即老年住区建设的问题。从目前与硬件设施、即老年住区建设的问题。从目前与养老产业相关的法律法规、配套政策、政策落实等来看，养老产业相关的法律法规、配套政策、政策落实等来看，却明显滞后，甚至尚未形成清晰、系统的法规政策体系。却明显滞后，甚至尚未形成清晰、系统的法规政策体系。 一、一、现行养老产业相关法规政策及规范现行养老产业相关法规政策及规范1.中华人民共和国老年人权益保障法中华人民共和国老年人权益保障法(1996年年8月月29日第

8、八届全国人民代表大会日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过常务委员会第二十一次会议通过 1996年年10月月1日施行日施行)2.国民经济和社会发展十二五规划纲要国民经济和社会发展十二五规划纲要(中国共产党第十七届中央委员会第五中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议次全体会议 2011年年03月月17日日)3.中国老龄事业发展中国老龄事业发展“十一五十一五”规划规划(2006年年8月月16日日 全国老龄委发全国老龄委发20067号号)4.中国老龄事业发展中国老龄事业发展“十二五十二五”规划规划 (国务院国务院 2011年年9月月17日日 国发国发201128号号)5.民办非企业

9、单位登记管理暂行条例民办非企业单位登记管理暂行条例(国务院国务院 1998年年10月月25日日 国务院令第国务院令第251号发布号发布)6.国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知 (国务院办公厅国务院办公厅 2000年年2月月27日日 国办发国办发2000)19号，由民政部、国家计委、国家号，由民政部、国家计委、国家经贸委、教育部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、外经贸部、卫生经贸委、教育部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、外经贸部、卫生部、税务总局等部、税务总局等11部委联合发布部委联合

10、发布)(一一)与养老产业有关的全国性法律、法规、政策与养老产业有关的全国性法律、法规、政策一、一、现行养老产业相关法规政策及规范现行养老产业相关法规政策及规范7.国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知服务业意见的通知(国务院办公厅国务院办公厅 2006年年2月月9日日 国办发国办发20066号，由全国号，由全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局等、卫生部、

11、人口计生委、税务总局等10部委联合发布部委联合发布)8.国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知年）的通知(国办发国办发201160号国务院办公厅号国务院办公厅 2011年年12月月16日日)9.关于全面推进居家养老服务工作的意见关于全面推进居家养老服务工作的意见(全国老龄委办公室全国老龄委办公室 发展改革委发展改革委 教教育部育部 民政部民政部 劳动保障部劳动保障部 财政部财政部 建设部建设部 卫生部卫生部 人口计生委人口计生委 税务总局税务总局 2008年年1月月29日日)10. 社会福利机构管理暂行办法社会福

12、利机构管理暂行办法(民政部民政部 1999年年12月月30日日)11.关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知(中国保监会中国保监会 保监发保监发 201259号号 2012年年7月月16日日)12.民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见(民政部民政部 民民发发2012129号号 2012年年7月月24日日)(一一)与养老产业有关的全国性法律、法规、政策与养老产业有关的全国性法律、法规、政策一、一、现行养老产业相关法规政策及规范现行养老产业相关法规政策及规范1.城市道路和建筑物无障

13、碍设计规范城市道路和建筑物无障碍设计规范JGJ 50-2001(国家建设部、民政部、中国国家建设部、民政部、中国残联颁布残联颁布 行业标准行业标准)2.老年人居住建筑设计标准老年人居住建筑设计标准GB/T 50340-2003(建设部、质检总局颁布建设部、质检总局颁布 国标国标)3.老年人建筑设计规范老年人建筑设计规范JGJ 122-99(国家建设部、民政部、颁布国家建设部、民政部、颁布 行业标准行业标准)4.社区老年人日间照料中心建设标准社区老年人日间照料中心建设标准 建标建标143-2010(国家住建部、发改委颁布国家住建部、发改委颁布)5.老年养护院建设标准老年养护院建设标准 建标建标1

14、44-2010(国家住建部、发改委颁布国家住建部、发改委颁布)6.老年人社会福利机构基本规范老年人社会福利机构基本规范MZ008-2001(民政部民政部 2001年年3月月1日实施日实施)7.城镇老年人设施规划规范城镇老年人设施规划规范GB50437-2007(建设部颁布建设部颁布)8.养老设施建筑设计规范养老设施建筑设计规范(国家标准国家标准) (正在编制，初稿已送审正在编制，初稿已送审)9.中国老年住区建设标准及导则中国老年住区建设标准及导则 (正在编制，初稿已送审正在编制，初稿已送审)(二二)养老适老相关的建筑设计规范和标准养老适老相关的建筑设计规范和标准二二、我国法律基本体系、我国法律

15、基本体系及特征及特征2021-12-16行政法规行政法规(国务院国务院)宪法宪法(全国人大全国人大)部门规章部门规章 (国务院部委国务院部委)地方规章地方规章 (地方政府地方政府)法律法律(全国人大全国人大)地方法规地方法规 (地方人大地方人大)规范性文件规范性文件 (各级机关及部门各级机关及部门)政政 策策 (执政党执政党)司法解释司法解释 (最高法院最高法院)(最高检察院最高检察院)中国法律体系层级关系图中国法律体系层级关系图二二、我国法律基本体系、我国法律基本体系及特征及特征1、我国法律基本体系我国法律基本体系及现状及现状基本法律体系、政策、司法解释基本法律体系、政策、司法解释法律与行政

16、权力并行法律与行政权力并行司法权力、行政权利的越位与不作为司法权力、行政权利的越位与不作为显规则与潜规则并行显规则与潜规则并行2、法律的基本特征及特点、法律的基本特征及特点普遍性普遍性 (行为规范、底线性、滞后性行为规范、底线性、滞后性)强制性强制性 (公权力创制，国家强制力做保证公权力创制，国家强制力做保证)对等性对等性 (强调权利、义务对等强调权利、义务对等)可诉性可诉性 (可争诉性、可裁判性可争诉性、可裁判性)三、三、现行养老相关法规政策的问题现行养老相关法规政策的问题l 我国老龄工作的行业主管部门情况我国老龄工作的行业主管部门情况l 现实管理中现实管理中九龙治水，多头管理九龙治水，多头

17、管理l 养老产业相关的政策执行乏力或缺乏操作性养老产业相关的政策执行乏力或缺乏操作性(一一) 养老行业管理的问题养老行业管理的问题三、三、现行养老相关法规政策的问题现行养老相关法规政策的问题l 目前家庭住宅和社区养老设施的硬件建设目前家庭住宅和社区养老设施的硬件建设现实现实现状现状(二二) 养老硬件设施建设投资方面的问题养老硬件设施建设投资方面的问题1. 我国现有居住条件现状，均达不到老年人居家养老的硬件水平，几我国现有居住条件现状，均达不到老年人居家养老的硬件水平，几乎找不到真正的适老住宅。乎找不到真正的适老住宅。2. 社区养老照料设施，或没有、或挪用、或名不副实社区养老照料设施，或没有、或

18、挪用、或名不副实3. 多数新建养老设施远离成熟市区，使多数新建养老设施远离成熟市区，使“居家养老居家养老”失去了可能性失去了可能性4. 适老住宅和社区养老硬件设施的严重匮乏，导致没有硬件，软件适老住宅和社区养老硬件设施的严重匮乏，导致没有硬件，软件(养养老服务机构老服务机构)无法也无从运转；建设及改造相应养老硬件所需投入的无法也无从运转；建设及改造相应养老硬件所需投入的资源和资金，是一个巨大的资金缺口。资源和资金，是一个巨大的资金缺口。三、三、现行养老相关法规政策的问题现行养老相关法规政策的问题l 针对庞大的养老硬件缺口，现行投资体制存在诸多政策制约针对庞大的养老硬件缺口，现行投资体制存在诸多

19、政策制约(二二) 养老硬件设施建设投资方面的问题养老硬件设施建设投资方面的问题1. 现行由民政现行由民政部门部门主管的、以城乡主管的、以城乡“三无三无”老人为主的社会福利型机构老人为主的社会福利型机构养老，无法满足全社会日益增长的养老需求。养老，无法满足全社会日益增长的养老需求。2. 我国至今尚未从制度上理清养老硬件设施建设与普通房地产开发建设我国至今尚未从制度上理清养老硬件设施建设与普通房地产开发建设之间的关系，对适老住宅的建设，在土地、规划、税收等均无任何倾之间的关系，对适老住宅的建设，在土地、规划、税收等均无任何倾斜性优惠政策，使得绝大多数投资商、开发商不愿去建设这样的适老斜性优惠政策，

20、使得绝大多数投资商、开发商不愿去建设这样的适老住宅。住宅。3. 会员卡式的持有经营型养老项目，存在明显制度空白，使交易双方都会员卡式的持有经营型养老项目，存在明显制度空白，使交易双方都存在安全风险。存在安全风险。4. 现行养老制度体系滞后，事实上排斥市场属性，现行养老制度体系滞后，事实上排斥市场属性，严重严重影响了行业健康影响了行业健康发展；使得现有养老地产项目，处于发展；使得现有养老地产项目，处于“挂羊头，卖狗肉挂羊头，卖狗肉”尴尬状态。尴尬状态。三、三、现行养老相关法规政策的问题现行养老相关法规政策的问题(三三) 养老软件建设投资方面的问题养老软件建设投资方面的问题1. 现行养老机构制度体

21、系，实质上排斥市场化的运营模式现行养老机构制度体系，实质上排斥市场化的运营模式2. 养老服务机构的组建和运营，事实上需要社会多个领域的专业配养老服务机构的组建和运营，事实上需要社会多个领域的专业配合，在这方面的专业配套，我国更为匮乏。合，在这方面的专业配套，我国更为匮乏。3. 专业养老服务机构的非产业化和匮乏，反过来有影响了养老硬件专业养老服务机构的非产业化和匮乏，反过来有影响了养老硬件设施的投资建设。设施的投资建设。四、四、养老产业前景展望及分析养老产业前景展望及分析1. 未来未来10-20年，提供有差别的养老公共服务年，提供有差别的养老公共服务(即社会基本福利型养即社会基本福利型养老和市场

22、化公共服务养老老和市场化公共服务养老)，已具备足够的社会基础和市场基础。，已具备足够的社会基础和市场基础。对多数开发商和投资商而言，对多数开发商和投资商而言，从事养老事业，不是为别人，而是从事养老事业，不是为别人，而是为自己为自己。2. 未来未来10-20年，是中国养老年，是中国养老产产业正式起步和发展的最后机遇业正式起步和发展的最后机遇，如错如错过了这一阶段过了这一阶段，再真正启动社会化养老，届时的难度将比现在还再真正启动社会化养老，届时的难度将比现在还大。大。3. 在未来在未来10-20年，养老产业将是一个朝阳产业，同时也是一个年，养老产业将是一个朝阳产业，同时也是一个风险风险与机遇并存的

23、与机遇并存的产业。产业。五、五、养老产业问题的解决思路及建议养老产业问题的解决思路及建议(一一) 梳理清楚养老产业与养老地产的关系梳理清楚养老产业与养老地产的关系1. 养老产业养老产业养老地产，两者既有差别、又存在紧密的关联。养老地产，两者既有差别、又存在紧密的关联。2. 两者的差别两者的差别。房地产的核心是卖产品，养老产业的核心是卖服务。房地产的核心是卖产品，养老产业的核心是卖服务。3. 两者的联系两者的联系。(1) 中国的养老服务格局方向是中国的养老服务格局方向是9073，即，即90%居家养老、居家养老、7%社区养老、社区养老、3%机构养老，而机构养老，而97%的的“家家”和和“社区社区”

24、建设，主要是依靠开发商来完成建设，主要是依靠开发商来完成的。的。(2) 面对庞大的老龄化人群和养老、适老住宅及设施的缺失，任何社会组织面对庞大的老龄化人群和养老、适老住宅及设施的缺失，任何社会组织(包括政府包括政府)都难以靠自己的力量去投资完成这些老龄设施的建设，而开都难以靠自己的力量去投资完成这些老龄设施的建设，而开发商是最具实力的社会资源集成商。发商是最具实力的社会资源集成商。(3) 房地产开发经过十几年的市场化，其专业化、细分化程度已很高，而养房地产开发经过十几年的市场化，其专业化、细分化程度已很高，而养老硬件设施的建设，涉及到城市规划、土地规划和取得、建筑设计、建老硬件设施的建设，涉及

25、到城市规划、土地规划和取得、建筑设计、建设管理、税收、设施服务机构及管理、专业养老人员培训等等，尤其在设管理、税收、设施服务机构及管理、专业养老人员培训等等，尤其在前半程，与房地产开发的重合度很高，在养老产业真正形成与成熟前，前半程，与房地产开发的重合度很高，在养老产业真正形成与成熟前，依托房地产业，可加快养老硬件设施的建设与完善。依托房地产业，可加快养老硬件设施的建设与完善。五、五、养老产业问题的解决思路及建议养老产业问题的解决思路及建议(二二) 梳理清楚养老产业与机构养老的关系梳理清楚养老产业与机构养老的关系1. 养老产业养老产业机构养老，两者存在着包容与引导的关联。机构养老，两者存在着包

26、容与引导的关联。2. 机构养老是机构养老是“支撑支撑”、社区养老是、社区养老是“依托依托”，居家养老才是，居家养老才是“基基础础”。3. 机构养老对社会养老有专业引导作用机构养老对社会养老有专业引导作用。机构养老机构养老的主要实施者，的主要实施者，应当是政府、而非企业。应当是政府、而非企业。五、五、养老产业问题的解决思路及建议养老产业问题的解决思路及建议(三三)从土地规划和城市规划等宏观政策角度，为养老产业提供从土地规划和城市规划等宏观政策角度，为养老产业提供必要的硬件设施建设平台必要的硬件设施建设平台1. 建议尽快从土地和城市规划角度，建立老年住区设施配置标准、建议尽快从土地和城市规划角度，

27、建立老年住区设施配置标准、相关老年人住宅规划、建筑设计规范及标准，明确相关老年人住宅规划、建筑设计规范及标准，明确“养老养老”用途用途的用地属性。的用地属性。2. 针对新建项目和社区鼓励建设一定比例的适老住宅。针对新建项目和社区鼓励建设一定比例的适老住宅。3. “养老养老”用地应以是否提供用地应以是否提供“养老养老”服务功能为核心标准、而不是服务功能为核心标准、而不是以投资主体的性质、是否营利等为标准。以投资主体的性质、是否营利等为标准。4. 养老居住项目，均应必须配备养老服务机构养老居住项目，均应必须配备养老服务机构。五、五、养老产业问题的解决思路及建议养老产业问题的解决思路及建议(四四)将

28、福利性将福利性(非营利性非营利性)养老和市场化养老和市场化(营利性营利性)养老均纳入到养老均纳入到养老的管理范畴养老的管理范畴1. 尽快将非福利性养老纳入到养老管理体系中尽快将非福利性养老纳入到养老管理体系中。2. 明确划分社会福利性明确划分社会福利性(非营利性非营利性)养老和市场化养老和市场化(营利性营利性)养老，分养老，分类管理。类管理。3. 对市场化养老不能因为其盈利就否认其公共服务的属性，同样应对市场化养老不能因为其盈利就否认其公共服务的属性，同样应给予倾斜性的优惠政策。给予倾斜性的优惠政策。五、五、养老产业问题的解决思路及建议养老产业问题的解决思路及建议(五五)通过养老示范项目、试点

29、区域摸索经验，形成差别化的、通过养老示范项目、试点区域摸索经验，形成差别化的、覆盖全社会各阶层的养老产业体系。覆盖全社会各阶层的养老产业体系。1. 提倡老年住区养老模式创新。提倡老年住区养老模式创新。2. 对存量土地和建筑进行规划整合盘活。对存量土地和建筑进行规划整合盘活。3. 制定老年住区各类设施的配置标准、设计规范及引导指引，引制定老年住区各类设施的配置标准、设计规范及引导指引，引导老年住区发展导老年住区发展。4. 提倡老年项目向社会开放服务，逐渐建立和完善专业化分工的提倡老年项目向社会开放服务，逐渐建立和完善专业化分工的产业链。产业链。五、五、养老产业问题的解决思路及建议养老产业问题的解决思路及建议(六六)总体的方向思路总体的方向思路未来养老产业的方向应当是：低收入阶层的、基本福利性养老，未来养老产业的方向应当是：低收入阶层的、基本福利性养