城市规划管理与法规1

1、城市规划管理与法规城市规划管理与法规主讲人：杨祖贵主讲人：杨祖贵(注册城市规划师注册城市规划师) 前前 言言 城市是人类社会发展到一定时期的产物。 早期的人类聚居地由于规模小，很多城镇都是自发地发展。当人群聚居达到一定的规模时，城市就出现了，随着城市规模的扩大，这种自下而上的城市的发展模式就不能满足人类进步的需要，在建筑学发展的基础上，逐渐发展出一门新的学科，这就是城市规划。 城市规划是一门学科，也是一门艺术，它致力于创造和引导与城市的社会、经济而要相一致的城市物质空间的发展秩序。 城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。 城市

2、规划是对城市未来发展的概念和蓝图，要将蓝图变成现实，必须通过立法和管理来实现。 城市规划管理就是对城市规划的编制、审批和实施等管理工作的总称。 城市规划管理是一个系统工程，它是由一系列法律、法规、规章、规范等组成的体系以及一系列的执行程序构成。 因此，作为一个未来的城市规划工作者，必须对城市规划的管理体系有深刻的了解。第一章 行政法基础知识一、法律的概念1、广义的法律概念 泛指国家立法机关制定的并由国家强制力保证实施的行为规范的总称。 2、狭义的法律概念 专指国家立法机关制定的、在全国范围内具有普遍约束力的规范文件。3、法律的外部特征 （1）由国家制定或认可； （2）由国家强制力保证实施； （

3、3）是国家用来规范人们的行为的。二、行政法概述（一）行政法的概念 行政法是国家法律体系中的一个部门法。是规范国家对社会事务的行政管理规则，保障和监督国家行政机关职权的有效行使，保护公民、法人和其他组织的活法权益。（二）行政法的渊源二）行政法的渊源 行政法的渊源，又称为行政法的法源，行政法的渊源，又称为行政法的法源，是指行政法产生的依据和来源以及外部是指行政法产生的依据和来源以及外部表现形式。表现形式。 在我国只有成文法才是行政法的渊源。在我国只有成文法才是行政法的渊源。（国外有判例法）我国行政法的主要法（国外有判例法）我国行政法的主要法源有源有9 9种：种： （三）行政法律规范构成要素（三）行

4、政法律规范构成要素 行政法律规范由假设、处理、制裁三行政法律规范由假设、处理、制裁三个要素构成。个要素构成。 1 1、假设：指适应该法律规范的必要条、假设：指适应该法律规范的必要条件，即规定了适用法律的空间条件、时间件，即规定了适用法律的空间条件、时间条件和行为条件。条件和行为条件。 2 2、处理：即规定了当事人如何享有权、处理：即规定了当事人如何享有权利和履行义务。指当某种条件或场合出现利和履行义务。指当某种条件或场合出现时，行政法律关系的主体应当做什么、允时，行政法律关系的主体应当做什么、允许做什么、禁止做什么。许做什么、禁止做什么。 3 3、制裁：行政法律规范中表现为、制裁：行政法律规范

5、中表现为“罚罚则则”，当行政法律关系主体违反，当行政法律关系主体违反“假假设设”、“处理处理”的规定没有作出应当的的规定没有作出应当的行为或作出了禁止做的行为时应负的法行为或作出了禁止做的行为时应负的法律责任。律责任。（四）行政法律关系的构成要素（四）行政法律关系的构成要素 行政法律关系是国家行政机关依据行政法律关系是国家行政机关依据行政法律规范进行管理活动中与行政相行政法律规范进行管理活动中与行政相对方所发生的各种社会关系。由行政主对方所发生的各种社会关系。由行政主体、行政内容和行政客体三个要素组成：体、行政内容和行政客体三个要素组成： 1 1、行政主体：是行政法律关系中权利、行政主体：是行

6、政法律关系中权利的享有者和义务的承担者。由行政主体和行政相对方两方面当事人构成。 2、行政内容：双方主体依法享有的权利和义务。这种权利和义务是由法律规范事先规定的，既不能事先约定，也不能自由选择。这些权利和义务是由国家强制力予以保护的。与其他法律不同的是，在行政法律关系中，行政主体可以 直接运用国家强制力，对违反行政法义直接运用国家强制力，对违反行政法义务的一方采取制裁或强制执行。务的一方采取制裁或强制执行。3 3、行政客体：行政法律关系的客体是主休、行政客体：行政法律关系的客体是主休体双方的权利和义务，义务一般指向的体双方的权利和义务，义务一般指向的多是行为。多是行为。 三、行政法制原则 行

7、政法制原则是指导行政法的立法和实施的基本原则。包括下面三个方面：（一）行政合法性原则 是指行政管理对的存在、行使、授权和委托必须依据和符合法律，不得与宪法和法律相抵触。同时还要遵循行政法规、 地方法规、行政规章、自治条例和单行条例。依法行政不仅要合符实体法，还要合符程序法，否则就是行政违法。行政合法包括 （1 1） 行政职权必须依据法律的授予行政职权必须依据法律的授予才能存在；才能存在； (2) (2) 行政职权必须依据法律行使；行政职权必须依据法律行使； (3) (3) 行政授权、行政委托必须有法律行政授权、行政委托必须有法律依据、符合法律要旨。依据、符合法律要旨。 行政分为两类：一是对行政

8、相对方的行政分为两类：一是对行政相对方的权利和义务产生直接影响，如行政处罚等，权利和义务产生直接影响，如行政处罚等，称为消极行政。二是对相对方的权利和义称为消极行政。二是对相对方的权利和义务不产生直接影响，如行政咨询、行政建务不产生直接影响，如行政咨询、行政建议、行政政策等。称为积极行政。议、行政政策等。称为积极行政。 （二）行政合理性原则（二）行政合理性原则 是指行政行为的内容要客观、适度、公正、是指行政行为的内容要客观、适度、公正、合乎理性。行政合理性产生于自由裁量权的存合乎理性。行政合理性产生于自由裁量权的存在。在。 自由裁量权是指在法律规定的条件下，行自由裁量权是指在法律规定的条件下，

9、行政机关根据其合理的判断决定作为或不作为以政机关根据其合理的判断决定作为或不作为以及如何作为的权力。及如何作为的权力。 行政合理性原则要求行行政合理性原则要求行政机关在下列几种情况下，合理地行使自由裁政机关在下列几种情况下，合理地行使自由裁量权。量权。(1) (1) 在法律没有规定限制条件的情况下，行政在法律没有规定限制条件的情况下，行政机关在不违反宪法和法律的情况下所机关在不违反宪法和法律的情况下所 采取的必要措施； (2) 法律只规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式，行政机关根据实际情况和对法律的合理解释，在不违背常规的情况下所采取的具体措施； (3) 根据法律规定的范围、幅度和方

10、式，由行政机关根据具体情 况选择采用。 合法性原则适用于行政法的所有领域，而行政合理性原则适用于自由裁量权领域。一个行政行为如果触犯了合法 性原则，就不再追究其合理性问题，而性原则，就不再追究其合理性问题，而一个自由裁量行为，即使没有触犯合法一个自由裁量行为，即使没有触犯合法性原则，也可能会引起合理性问题。性原则，也可能会引起合理性问题。（三）行政应急性原则（三）行政应急性原则 指在某些特殊紧急情况下，出于国指在某些特殊紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益，经法律家安全、社会秩序或公共利益，经法律授权的特定一级政府批准，行政机关可授权的特定一级政府批准，行政机关可以采取没有法律依据或与

11、法律依据相抵以采取没有法律依据或与法律依据相抵触的措施，事后必须报法定国家机关予触的措施，事后必须报法定国家机关予以确认。以确认。 应急性原则是合法性原则的例外。应急性原则是合法性原则的例外。 但并不排斥任何法律的控制。行使行政但并不排斥任何法律的控制。行使行政应急权力应当符合到下条件：应急权力应当符合到下条件： (1) (1) 存在明确无误的紧急情况；存在明确无误的紧急情况； (2) (2) 非法定机关行使紧急权力，事后非法定机关行使紧急权力，事后应报法定国家机关予以确认；应报法定国家机关予以确认； (3) (3) 行政机关作出应急行为应受有权机行政机关作出应急行为应受有权机关的监督；关的监

12、督； (4) (4) 应急权力行使应该，将损害控制在应急权力行使应该，将损害控制在最小程度范围。最小程度范围。 应急性原则是行政法制原则的特殊的、应急性原则是行政法制原则的特殊的、重要的内容。重要的内容。四、四、 行政行为行政行为（一）行政行为概述（一）行政行为概述 行政行为是指国家行政机关和法律、行政行为是指国家行政机关和法律、法规授权组织依法行使国家行政权力，法规授权组织依法行使国家行政权力，实施实施 国家行政管理任务而产生的具有国家行政管理任务而产生的具有法律效力的行为。法律效力的行为。 行政行为必须具有五个条件：行政行为必须具有五个条件： （1 1）行为主体：履行国家行政管理职）行为主

13、体：履行国家行政管理职能的国家行政机关、法律法规授权的组能的国家行政机关、法律法规授权的组织和工作人员。织和工作人员。 （2 2）行为客体：行政管理的对象，即行政行为）行为客体：行政管理的对象，即行政行为所指的相对方。所指的相对方。 （3 3）行为内容：法律、法规、规章规定要求实）行为内容：法律、法规、规章规定要求实现的管理任务。现的管理任务。 （4 4）行为形式：行政行为的实施必须以法定）行为形式：行政行为的实施必须以法定的形式表现出来。的形式表现出来。 （5 5）行为结果：行政行为的实施必定引起）行为结果：行政行为的实施必定引起一定法律关系的产生、变更和消灭。一定法律关系的产生、变更和消灭

14、。 行政行为分为抽象行政行为和具体行政行行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。为。 抽象行政行为：不针对特定人或事，具抽象行政行为：不针对特定人或事，具 普遍约束力的行为规则的行为。如立法，制定规范性文件等。 具体行政行为：针对特定人或事所作的具体处理或对特定的争议进行的裁决。如对违法建设进行的处罚决定等。 （二）行政行为的效力 行政行为的效力就是行政行为的法律约束力。一个行政行为是否产生法律效力，必须具有以下条件： 行为主体合法、行为客体合法、行为内容合法、行为程序合法、行为形式 合法。合法。 要同时具有这五个要求行政行为才是要同时具有这五个要求行政行为才是合法的、有效的。反之则是不合法的

15、和合法的、有效的。反之则是不合法的和无效的。无效的。 五、五、 行政立法行政立法 1 1、行政立法的概念：广义讲是国家权、行政立法的概念：广义讲是国家权力机关和国家行政机关依照法定权限和力机关和国家行政机关依照法定权限和程序，制定有关行政管理方面的规范性程序，制定有关行政管理方面的规范性文件的活动。狭义上讲是指特定的国家文件的活动。狭义上讲是指特定的国家行政机关，依照法定的权限和程序，制行政机关，依照法定的权限和程序，制定行政管理方面的行政法规和规章的行定行政管理方面的行政法规和规章的行为。为。 2 2、行政立法原则、行政立法原则 行政立法应特别贯彻从实际出发的行政立法应特别贯彻从实际出发的原

16、则、稳定与适应性相结合的原则、统原则、稳定与适应性相结合的原则、统一性与灵活性相结合的原则。一性与灵活性相结合的原则。 3 3、行政立法的主体、行政立法的主体 是指依法取得行政立法权、可以进是指依法取得行政立法权、可以进行行政立法活动的行政机关。行政机关行行政立法活动的行政机关。行政机关主要通过三种形式取得立法权：一是根主要通过三种形式取得立法权：一是根据宪法和有关组织法的规定取得职权性据宪法和有关组织法的规定取得职权性行政立法权；二是根据有关法律、法规行政立法权；二是根据有关法律、法规的规定取得授权性的行政立法权；的规定取得授权性的行政立法权； 三是根据最高国家权力机关通过的专项三是根据最高

17、国家权力机关通过的专项决定，取得特别授权性的行政立法权决定，取得特别授权性的行政立法权。 4 4、行政立法程序、行政立法程序 是指国家机关依照法律、法规的规定，是指国家机关依照法律、法规的规定，制定、修改和废止行政法规和规章所应制定、修改和废止行政法规和规章所应遵循的活动方式和法定步骤。遵循的活动方式和法定步骤。 行政立法的行政立法的 一般程序包括编制立法一般程序包括编制立法规划、起草、征求意见、协商、审查、规划、起草、征求意见、协商、审查、通过、审批、备案和公布。通过、审批、备案和公布。 六、行政法律责任和监督六、行政法律责任和监督 （一）行政法律责任的概念（一）行政法律责任的概念 行政法律

18、责任是指违反行政法律规范行政法律责任是指违反行政法律规范的当事人依法应当承担的责任。有如下的当事人依法应当承担的责任。有如下特征：特征： 1 1、 引起行政法律责任的原因：是行引起行政法律责任的原因：是行政违法。即指行政法律关系主体政违法。即指行政法律关系主体( (行政机行政机关或行政相对方关或行政相对方) )违反行政法律规范，侵违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系，对社会造成害受法律保护的行政关系，对社会造成一定程度危害，尚未构成犯罪的行为。一定程度危害，尚未构成犯罪的行为。 行政违法可表现为行政机关违法和行政相对方违法，实体性违法和程序性违法，作为违法和不作为违法等。 2、承担行政法律责任的主体可以是行政相对人也可以是行政机关，只要任何一方有行政违法行为，符合行政法律责任的构成条件，都应追究其责任。 3、行政法律责任构成的条件 行政法律责任构成的条件是指追究当事人行政法律责任的各种条件，包括： (1) (1) 行为人的行为客观上已构成违法行为人的行为客观上已构成违法； (2) (2) 行为人必须具备责任能力；行为人必须具备责任能力； (