可持续发展视野下中国小矿的法律规制

1、可持续发展视野下中国小矿的法律规制小矿是小型矿山的简称 , 包括小型矿山和小矿山 （含零星个体采 矿） 。它因规模小、启动资金需求量小、技术要求低、收益快 , 因而在 发展中国家普遍存在。小矿在充分利用矿产资源 , 为各国增收创汇 , 特别是在缓解贫困方面做出了积极的贡献 , 成为推动各国矿业、国民 经济和社会发展不可或缺的部门。然而 , 小矿在发展过程中暴露出很 多问题,如资源浪费、环境污染、安全事故频发 ,这是与可持续发展的 理念和要求相背离的。 这些问题日益受到国际社会的高度重视。 我国 的小矿由来已久 , 随着国家的改革开放和在“有水快流”政策的影响 下,它（当时被称为乡镇矿山 ）异军

2、突起 ,飞速发展,显示出前所未有的 强大生命力。多年来,它为缓解我国矿产品供需矛盾 , 改善农村经济结 构,促进乡镇企业和地方经济发展 ,帮助农民扩大就业门路、 脱贫致富, 推动小城镇建设发挥了重要作用。但与此同时 , 一系列的严重问题也 相伴而来,各种小矿鱼龙混杂、 开采技术落后、无序竞争、私挖乱采、 破坏资源、污染环境、事故频发。这些问题不仅影响到国家正常的矿 业秩序,也成为制约小矿自身可持续发展的瓶颈。我国从 20世纪 90 年代末开始对各类小矿 ,特别是对小煤矿进行大规模治理整顿 , 先后 经历了“关井压产”和“资源整合”两个重要整顿阶段 , 开展了一系 列与此相关的活动。前一阶段以治

3、小、散、乱为主 , 后一阶段则侧重 矿产资源规划布局的调整。经过十余年的整顿 ,小矿几度关停 ,到2005 年我国各类矿山数目由 1995年的 28万余个减少到 12万余个, 小煤矿 的数量也由 7.6 万个减少到 2.5 万个。按照国土资源部等 12 部门的 联合部署,到2010年小煤矿要减到 1万个左右 ,到 2015年基本退出煤 炭行业。随着国家的三令五申 ,小矿的绝对数目在有计划地减少 , 但被 关停的小矿屡关屡开、死灰复燃的事件却频频曝光 , 由此引发的矿难 亦不绝于耳。这些小矿为什么久关不闭 ?小矿主为什么置矿工的生命 而不顾顶风作业 ?这背后真正的原因是什么 ?从中央到地方各级政

4、府 对小矿的规制为什么会失灵 ?失灵的症结又在哪里 ?资源整合是否简 单地等同于关闭小矿 ?这一连串的问题是我国当前资源整合过程中亟 待解决的重大现实问题 , 它们不仅关系到我国整顿矿业秩序的成败 , 而且事关小矿及其矿区的可持续发展乃至全社会的稳定。 本文就这些 问题从法律规制角度展开研究 , 以期为我国对矿产资源开发活动进行 理性的、规范化的整合提供法律依据 , 也为合法小矿的可持续发展寻 求一条依法开采、 依法治矿的有效途径。 国外对小矿法律规制的研究 已有 30多年的历史 , 成果较多。而国内同类研究则断断续续、 比较分 散。其中深究小矿的负面影响 , 探讨如何关闭、取缔小矿的成果不在

5、 少数,而客观地评价小矿 , 研究如何规范、促进其发展的成果却屈指可 数。本文以可持续发展为视角 , 试图从法律角度分析我国现阶段在小 矿规制方面存在的问题与症结 , 探讨我国小矿存在和发展的规律性与 必要性, 然后通过对国外小矿法律规制的考察与比较 , 廓清小矿法律 规制的内在特征 , 在此基础上提出构建和完善我国小矿法律规制体系 的建议。论文除导论和结论外共分六章 : 第一章从“小矿”的概念界 定入手 , 介绍与评价国内外现存的关于 “小矿”的各种概念 , 并对与“小 矿”相关的几个概念小小矿 /手工小矿、非正规矿、 （ 中）小企业 进行辨析 ,之后, 给出了本文对“小矿”下的定义 : “

6、小矿是以谋生或 营利为目的 ,采用简单的或基本的采掘设备与技术 , 在有限的矿藏范 围内从事某种矿产品采选活动的小规模、 劳动密集型的矿山企业。 其 中包括开采规模达到国家规定的小型矿山标准的小型矿山企业和开 采规模在小型矿山上限 1/10 以下的小矿山企业 （ 含零星个体采矿 ） 。 小矿是采矿业最基本的构成部门。 ”该定义厘清了小矿的概念及其法 律含义, 为解决小矿问题提供了准确的切入点。第二章探讨国内外小 矿的地位和作用以及存在的主要问题。 无论国际还是国内小矿在各国 国民经济中都占有非常重要的位置 , 是为国家增收创汇、缓解贫困、 推动地方经济发展的一支生力军。 但它存在的问题亦十分突

7、出。 虽然 国内外略有差异 , 但无序开采、浪费资源、破坏环境、安全事故频发 等一系列的问题是小矿共同存在的问题。 究其原因, 本文认为, 一方面, 除资源禀赋条件外 ,小矿的存在源于贫穷 , 低投入、粗放型运作又使其 回归到贫穷原点 , 以致小矿不得不在恶性循环中重演着“公地悲剧” 。 而另一方面 , 政府不公允的政策与制度缺陷在很大程度上进一步加剧 了小矿问题的严重性。 鉴于此,本文提出 ,小矿问题的解决不能简单地 运用矿业知识、环保或安全标准进行“一刀切”式的“关闭”或“取 缔”, 而应当从可持续发展的战略高度出发 , 把环境问题、 安全问题与 社会经济问题结合起来考虑 ,统筹兼顾 ,从

8、而使小矿问题得以根治。 第 三章在可持续发展的大背景下探讨小矿法律规制的理论支点与依据 以及小矿可持续发展的实现形式。可持续发展思想的人本理念强调 , 要把满足贫困和弱势群体的基本需要放在优先地位。我国基于国情、又从世界可持续发展思想中孕育而生的科学发展观也同样强调以人 为本、全面协调的可持续发展。本文认为 , 可持续发展的首要目标应 当是在尽可能保护环境和资源的条件下 ,优先消除贫困 ,最大限度地 满足贫弱群体的基本需求。小矿虽然问题很多 , 但作为一种有效的减 贫载体,它自身需要实现可持续发展 , 同时,它又是促进整个矿业以及 社会经济可持续发展的重要组成部分。所以 , 政府规制小矿的目的

9、就 是要以社会福利最大化为目标 , 根据国家有关的矿业政策、法律、法 规与法律制度 , 对小矿的准入、生产经营活动、税收、环境管理、安 全健康及劳动用工等状况进行干预与监管 ,帮助小矿除弊兴利 , 实现 对矿产资源的永续利用、 矿区环境的可持续发展和矿区生活的永久保 障。第四章对我国小矿法律规制的历程、 特征和存在的问题进行概述 和分析。总体上,我国在小矿法律规制上政策弹性大 , 稳定性差,鼓励、 扶持不足 , 限制、责备有余 ; 立法分散庞杂 , 法律层次低 , 权宜性明显 ; 管理体制复杂、多变,权限模糊, 缺乏协调;监管手段单一、效率低下。 本文认为 , 这些缺陷和不足与我国在矿业政策上

10、长期以大矿利益为重 忽视小矿的地位和作用关系密切 , 这也是导致我国小矿发展过快、过 滥,开发无序,环境破坏严重 ,安全事故多发 ,屡禁不止的一个重要原 因,十分有必要尽快完善小矿立法 ,改革小矿管理体制。 第五章考察国 外小矿法律规制的过程与特点 , 总结出国外小矿法律制度的基本原则 与逐步形成的法律制度以及小矿管理制度的发展趋势 , 结合哥伦比亚 规制小煤矿的个案研究 , 归纳出国外小矿规制实践对我国的启示。本 文认为,国外小矿法律规制有很多宝贵经验值得我国借鉴 , 其中两点尤为重要 :一是在政策上充分肯定小矿在促进国家经济发展与缓解贫 困方面的重要作用 , 把小矿的发展战略融入到整个农村

11、复兴和农民增 收战略当中。二是在立法中明确小矿的法律地位 , 相应的法律制度与 管理制度的设计以促进小矿发展为本 , 把规范与促进发展有机结合起 来。第六章首先对我国小矿问题进行深度剖析 , 继而对小矿的存废问 题进行理性探讨。本文认为 , 在很大程度上国家长期“重大矿、轻小 矿,重封堵、轻疏导 ,重经济、轻社会”的政策导向和管理手段是导致 我国小矿问题久而不绝、 治而低效的重要原因之一。 我国仍处于社会 主义初级阶段 ,“三农”问题十分突出 , 而我国矿产资源又以小型矿床 居多, 这种国情、民情、矿情决定了我国在现阶段留存少量合法小矿 的必要性。基于以上认识 ,本文认为 , 完善我国小矿法律

12、规制的路径应 当是:在可持续发展观和科学发展观的指导下 , 政策先行 ,正确评价小 矿的地位和作用 ; 完善立法 , 优先制定小矿专门法律 ; 设立独立、权威 的小矿专门管理机构 ,转变管理理念 ,实现以人为本的多元服务型管 理模式;充分发挥社会力量 , 挖掘外部资源 ,扩大国际合作 , 形成共管 共促格局 ,全方位推进小矿的可持续发展。 本文的创新点主要包括 :1) 从法律规制角度对我国的小矿问题进行了较为全面的梳理与分析 , 填 补了我国在这一领域研究的空白。 2)立足于可持续发展观 , 提出我国 小矿的法律规制应当注重环境效益和经济、社会效益的协调发展 , 应 当把规制小矿与减贫战略与建设我国社会主义新农村战略结合起来。 从这个战略高度出发 , 规制就不再是资源整合的目的 ,而成为促进小 矿健康、有序发展的手段。 这一观点的提出对于避免我国目前为整顿 而整顿、不计后果地对所有小矿实行关闭的“一刀切”做法 , 实行统 筹规划、疏堵结合有着重要的现实意义。 3) 对我国的小矿进行了现实 且较为科学的概念界定与法律含义分析 , 为依法规制小矿提供了法律 依据。4)基于我国在今后较长一段时间内小矿还有必要继续存在的客 观现实 , 建议修订我国现有的矿产资源法 , 在其中设小矿专章 , 并 对小矿的立法指导思想、 立法原则与法律制