问题与对策,论我国公共部门绩效评估

1、问题与对策，论我国公共部门绩效评估摘 要：我国的公共部门绩效评估，是在改革开放以后正式引进的评估体系。随着公共部门绩效评估在我国的深入研究和运用，以及政府部门绩效评估框架的建立，我国的公共部门绩效评估无论在理论上还是实践中都取得了不少成果。但是仍然有很多问题需要我们去研究解决。从理论对实践的指导作用出发，本文对公共部门绩效评估目前亟需解决的几个大的问题进行研究，并提出了相应的解决思路，以期对绩效评估的研究有所帮助。关键词： 公共部门；绩效评估；评估指标一、公共部门绩效评估的发展及趋势公共部门的绩效评估和绩效管理始于20 世纪 50 年代美国的绩效预算制度。 20 世纪 70 年代以来，西方国家

2、普遍开展的“新公共管理运动”使绩效管理在政府管理中得到广泛的应用。 20 世纪 80 年代中期，西方国家为应对科学技术的迅速发展、全球化和国际竞争日益加剧的环境条件，为解决财政赤字，树立公共部门为公众服务的形象，普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的公共部门绩效评估改革措施。 20 世纪 90 年代公共部门的绩效评估得到较为全面的发展。我国自改革开放以来，行政管理体制改革也逐步展开。为了建设廉洁高效的政府管理模式，绩效评估也引起了公共部门的高度重视。简单地说，政府绩效评估就是某评估主体对某政府或政府机构工作成绩效率的基本评价和判断。它是一种有效的政府管理方法。随着绩效评估理念的不断完善，公共部

3、门绩效评估内容呈现出如下发展趋势：（ 1）坚持公民导向；（ 2）逐步走向制度化、法制化；（ 3）主体多元化、技术不断成熟；（ 4）评估的理念、方法和技术向世界各主要发达国家扩展。二、公共部门绩效评估存在的问题我国公共部门绩效管理在理论和实践上取得了一定的成绩，但也显露出一些问题，值得我们关注与思考。( 一) 公共部门绩效评估标准和绩效评估成本、产出难以量化。首先，反映行政官员自身素质和自我修养的一些因素，是定性程度较高、相对难以量化的内容，需要细分到一定的程度，才可能较为客观地反映实际情况。如果行政官员注重组织内部“团结”，那么即使他在各个方面都表现平平甚至不合格，他还是会得高分；而如果他在这

4、方面做得不好，那么即使他在实质上各方面都非常优秀，他还是无法得到相应的分数，甚至可能成为利益角逐的牺牲品。可1 / 5见，这种难以量化的特征产生了两个重要的具体问题：(1) 高度的主观随意性；(2) 行政官员的行为导向出现偏差。它必将使得我国政府的绩效考评走向低效甚至无效。其次，政府绩效评估成本预算难以控制。绩效管理是一个消费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间。而这些又都没有一个标准可以衡量，因而也就无法对绩效评估进行资金预算。同时，由于评估指标也不确定，评估的全面性与评估范围相关，所以片面追求评估范围的大而全也会造成成本过高。政府绩效评估的意义之一，在于提高效率而相对降低成

5、本。如果投入 ( 包括时间、人力等 ) 过大，那就不那么合算了。另外也要避免对政府绩效评估内容的泛化。再次，绩效管理的一个重要前提是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效管理。这一做法在私人部门基本不构成问题，因为私人部门的服务是可以出售的。然而，公共部门的绩效却难以量化，因为行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务具有“非商品性”，它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产成本的货币价格，因而对其数量进行正确测量在技术上还存在着一定的难度。此外，由于公共部门缺乏提供同样服务的竞争单位，因此也就无法取得可比较的成本与收益数据。( 二) 绩效评估理论和实践研究不足，

6、而且绩效评估没有被作为一整套制度来执行。一是对于绩效评估理论的研究，要求研究者有多学科的知识背景，如管理学、统计学、经济学、心理学、行政学、法学等，对研究人才的要求很高。公共部门绩效评估还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约，特别是受到我国的国情、体制和传统行政作风的影响，研究难、见效慢，加上我国开展公共部门绩效评估起步较晚，现在基本上还处于初级阶段，相关的理论研究与实践不足。二是我国公共部门现有绩效评估制度比较零散，没有运用一套系统的、一贯的制度性标准、程序和方法进行考核与评价。由于不是将其作为一个完整的管理过程，而是片面地看作一种管理技术手段。于是，绩效评估制度在现有的各种规章制度

7、中是不起眼的，而且制度条文制定得比较粗糙。( 三) 绩效评估主体单一，而且绩效评估过程中易受非评价标准因素影响。评估主体的准确定位是保证公共部门绩效评估结果真实性的基本条件，评估主体应当具备客观公正的态度和知情懂行的能力。一直以来，我国公共部门绩效评估的主体都较为单一。就具体的实际情况看，我国公共部门绩效评估多是上级行政机关对下级的评估，但是却缺乏政府内部的自身评估以及社会公众和专业机构对政府的评估。三、优化公共部门绩效评估的几点对策2 / 5( 一) 全面加快公共管理的制度建设，完善我国公共部门的绩效评估体系。当前，我国公共管理中出现的问题，归根结底大多是由制度层面和观念上的原因引起的。制度

8、层面的改革比较困难，需要对行政体制改革的长期关注和研究。在观念上，积极促进树立服务型政府的执政理念。在政务公开方式方法上创新，研究政府与公众的互动形式。创新和健全政府审计制度和检查制度，严格把关政府财政收支情况。改革现有的人事制度，调整选才用人方式，引导公务人员树立正确的政绩观等等。绩效管理中最重要的是要建立衡量的指标体系。常用的指标模式是用具体的标准构建的，即将其概括为4E 标准:经济(economic) 即 成 本 标 准 、 效 率 (efficiency) 即 生 产 力 标 准 、 效 益 (effectiveness) 即质量标准和公平 (equity) 标准。我们要认识借鉴西方发

9、达国家在公共部门绩效管理中的先进经验，要结合我国国情，探索完善我国政府绩效评估的指标体系。由于我国地区差异较大，政府绩效评估的指标设计也应有所不同，要根据不同地区、不同层级、不同部门设计出最能测量政府工作成果的指标体系。从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手，建立我国政府绩效评估的经济指标、效率指标、效益指标相结合的指标体系。我国的公共部门在绩效评估过程中，应当逐步导入基于绩效的公共预算体系。公共部门的运行资金，即用于提供公共物品和公共服务的经费，以及部门内部的管理费用，从原则上讲都来源于国家，主要是通过税收和发行一定量的国债所构成的公共财政。但是从公共财政要转变为公共部

10、门可以支配的费用，又必须通过公共权力机构，依据一定构建公共部门绩效管理体系的规则并经过一定程序形成公共预算这一重要环节。在计划经济体制下，我国各级政府的费用都是通过行政的渠道下拨的，不存在严格意义上的预算。改革开放后，我国的预算体制开始走向规范化和法制化。目前各级人大都普遍实行了零基预算，相对过去靠主管领导批条子，政府花钱没章法而言，这无疑是一大进步。但是，从市场经济发展比较早、预算也比较严格的国家来考察，它们已经普遍建立基于绩效的预算体制，而且国会最为重要的职能和权力表现就是讨论、审定和通过政府预算方案，从而确保公共部门从经费来源上就纳入绩效管理体系。因此，要加强各级人大对政府预算审定和监督

11、，努力构建完善的基于绩效的公共预算体系，从而为公共部门绩效管理提供基础。( 二) 建构多元化的评估主体，选择科学的评估指标。评估主体的多元结构是保证绩效评估信度的基本原则，每个评估主体都有其特定的评估角度，综合大多数的评估主体评估的结果，才能全面地客观地评定被评估对象。公共部门作为社会公共责任的承担者，决定了其绩效评估不只是政府内部组织评估，而且还要接受社会的评估，因而，可以引入企业绩效管理中使用的360 度绩效评3 / 5估。 360 度绩效评估是指由员工自己、上司、直接部属、同仁同事甚至顾客等全方位的各个角度来了解个人的绩效 : 沟通技巧、人际关系、领导能力、行政能力 通过这种理想的绩效评

12、估，被评估者不仅可以从自己、上司、部属、同事甚至顾客处获得多种角度的反馈，也可从这些不同的反馈清楚地知道自己的不足、长处与发展需求，使以后的职业发展更为顺畅。评估指标须根据公共部门的职责范围设定，不属于其职能范围的，不应当作为评估指标。评估指标的设计，既要考虑全面性，涵盖公共部门工作的基本职责范围，又要突出地区发展、行业发展和时间阶段性的重点，强调关键指标；既要规定规模、总量、增长速度等数量指标，也要规定效益、质量、结构等质量指标；既要考察投入指标，如固定资产投资规模、招商引资的企业和资金的数量，还要看产出指标，如实现经济增加值和财政收入；既要看投资增长、财政收入、居民生活水平、消费品零售总额

13、等经济指标，还要看社会指标，如解决就业、社会治安、环境质量、人口素质等方面情况。( 三 ) 完善绩效评估过程的科学化，运用综合评估方法进行绩效评估。当前，具体来说使绩效评估过程变得更加科学，可以着重从两个方面入手研究。一是采取多角度的方法研究指标体系的建立，现在主要思路是按照评估要素进行指标分类，由粗到细的方法。可以从指标的性质入手，分为可量化工作、定性工作和同质工作。在详细的工作分析的基础上，把公共部门同质的工作先剥离出来，再对其他工作进行定性分析，确定是否量化。要对政府应对社会公共突发事件的绩效进行专门思考，根据其权重在年度绩效评估中反映出来。而且，对于绩效周期较长的公共服务和产品工程，目

14、前还没有很好的评估方法，这也是可以在绩效评估指标体系中值得思考的角度。二是对评估流程进行优化，不仅要对指标进行关注，同时也要对评估结果的反馈。在绩效考评过程中，应运用定性和定量相结合的综合评估方法。定量评估是指对政府的工作绩效进行量的鉴别和等级的确定。这主要是在测量的基础上，运用统计和数学方法，对测量所得的数据进行整理和分析。但是，由于公共部门目标的多元化，很多产出都难以测量。所以，单纯用定量方法来测量绩效也并不全面、科学，我们应将定性与定量两种评估方法有机结合在一起，相互弥补、互相配合、扬长避短，这样既能避免定性评估产生的主观臆断，同时也可减少因单纯的数据统计而造成的片面性和局限性。4 / 5参考文献1 孙柏瑛 . 祁光华 . 公共部门人力资源开发与管理 M. 北京 : 中国人民大