公共管理视角下的新型城镇化研究

1、    公共管理视角下的新型城镇化研究    【摘  要】本文站在公共管理的视角，对新型城镇化的本质内涵及要求加以剖析，认为新型城镇化即“人”的城镇化，城镇化水平主要体现在城镇化率上。为城镇居民提供优质的公共产品和服务是其本质要求，而作为其载体的城镇基础设施在新型城镇化的建设过程中扮演核心角色。本文从城镇基础设施的优化布局出发，将城镇化进程看作是一个城镇建筑资源配置和优化的过程，并采用灰色关联的分析方法，得到各建筑类基础设施的建设面积与城镇化率的关联度。在此基础上分析城镇化进程中建筑类基础设施的配置情况，最后提出相应的对策措施。【关键词】新型城

2、镇化;基础设施;公共管理1.新型城镇化的内在要求及实现路径我国当前所践行的城镇化是一种新型的城镇化理念，它有别于过去将提高城镇化率作为第一要义的简单观念，把城镇化的目光聚焦到对其质量的追求。在新的时代背景下，新型城镇化提出了新的内在要求，即“以人为本、优化布局、四化同步、传承文化、生态文明”，五点要求以其内在的逻辑关系有机地构成了新型城镇化的本质内涵。站在城镇公共管理的视角，政府应把工作重心转移到为城镇主体提供优质均等的公共产品和服务这一本位上来。而城镇中的公共服务如教育、医疗均依托于城镇的相关基础设施，因此基础设施是城镇公共产品与服务的载体，是实现“人”的城镇化的物质保证。新型城镇化建设就是

3、要在优化布局的整体框架下加强城镇基础设施的优化布局，促进城镇产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等多方面的转变，从而满足新型城镇化优化布局的内在要求。在城镇基础设施中，建筑类基础设施是其重要组成部分。一方面城镇建筑为居民提供了居住、医疗、教育等最基本的活动空间，另一方面，其还为城镇发展所需要的生产资料及生产提供基本的场所。根据不同建筑在城镇发展过程中所承担功能的差异性，本文将城镇建筑划分为发展、教育、休闲、保障四类建筑。该四类建筑涵盖了优化布局中的产业结构、就业方式、人居环境及社会保障所有内容。发展型建筑表示城镇发展过程中各个行业所必备的办公场所、厂房、仓库等建筑，这类建筑决定着城镇的产业体

4、量及产业结构，而产业结构又在很大程度上影响着城镇劳动人口的组成结构，进而左右着居民的就业方式;教育型建筑指包括义务教育在内的，各类职业教育、高等教育及其他民办类教育所涉及的建筑设施，反映了城镇在教育基础设施上的投入量，是城镇人才培养的载体，城镇居民的就业方式除了受到城镇产业结构的影响，也取决于该区域的人力资源的产出效率和比重;此外，休闲类建筑主要指体育馆、音乐场馆等供城镇居民娱乐的场所。它极大地丰富了人们的文化生活，为城镇居民营造了一个健康舒适的人居环境;最后，保障类建筑是指保障人民生活所需的最基本的建筑设施，如住房、医院、养老院等建筑，它不仅为农村人口的迁入提供了最基本的社会保障，还为全体城

5、镇居民提供了包括医疗、保险、养老在类的各种社会公共服务，是人居环境的重要组成部分。因此，四类建筑紧密联系，共同为城镇的优化布局创造了基本的硬件条件。2.样本选择及分析方法2.1研究内容和方法城镇化是一个漫长的过程，纵观过去二十多年的城镇化进程，影响城镇化质量的因素包含了地理位置、原始积累（自然资源、资本等）、生态环境、公共服务及地方组织效能等多种因素。通过对比我国各省份在过去城镇化进程的基本情况发现，各省在建筑类基础设施的投入量呈现较大差异，本文搜集了六个典型省份在过去十五年里的建筑类基础设施投入数据，将其作為影响城镇化进程的自变量，并将直接反应城镇化水平高低的指标城镇化率作为数据分析的因变量

6、;运用灰色关联分析研究城镇建筑类基础设施与城镇化发展的关系。2.2样本和指标选择本文将gdp作为样本选择的依据，考虑到数据的完整性和有效性，本文选取了2003年至2017年15年的相关数据作为分析指标。通过对比2003年全国各省的gdp，选取了分布于我国西、北、中、南部的经济实力相近的六省（四川、辽宁、河北、湖北、河南、福建）作为研究对象。本文选取的14类细分建筑分别是：住宅房屋、商厦房屋、宾馆用房、餐饮用房、商务会展用房、居民服务业用房、办公用房、科学研究用房、教育用房、医疗卫生用房、文化体育用房、娱乐用房、工业厂房、仓库用房。按照其用途范围，将住宅、医疗用房归为保障型建筑;将商厦房屋、宾馆

7、用房、餐饮用房、商务会展用房、居民服务业用房、办公用房、工业厂房、仓库用房划分为发展型建筑;将文化体育用房、娱乐用房划分为休闲型建筑;将科学研究用房、教育用房归为教育型用房。分类后的指标如表1所示：3.建筑面积与城镇化率的灰色关联分析3.1灰色关联度分析法概述灰色关联度分析法是一种灰色系统分析的方法，它可以定量地对一动态系统内各个因素变化趋势进行描述和对比。其目的是对一组随时间变化的变量的几何关系进行比较。系统中各个元素分为相关因子（子因子）和主行为因子（母因子），子母因子依据研究目的而定。关联度的大小反映主行为因子与相关因子在时间序列上变化的相似程度，关联度越大，两者的变化趋势越吻合。3.2

8、灰色关联分析过程（1）以四川省为例，本文将四类建筑即休闲、发展、教育、保障作为相关因子，城镇化率作为主行为因子。为了消除指标数据单位的差异，首先对各项指标下面的数据作无量纲化处理，初值化后的数据记作xi（k） （i=1;2;3;4，k表示年份）。处理结果如表2：（2）然后做xi（k）=xi（k）  -x0（k）（i=1;2;3;4），得到参考序列与各关联序列的绝对差，如表3：（3）最后用下列公式求解各类建筑与城镇化率的关联度，具体计算过程及结果在此不赘述。3.3灰色关联分析计算结果经过以上计算方法及步骤，最终得到四类建筑与其城镇化率的关联度，如表4：从表4可以发现，六个省份的城镇化率

9、与各类建筑的平均关联度大致成正相关，城镇化率高的省份，平均关联度较高，而城镇化率低的省份，平均相关度较低;在四类建筑当中，教育类建筑与城镇化率的关联度最高，休闲、发展类建筑次之，而保障类建筑最低（四川省除外）;城镇化率较高的省份，如辽宁、福建其教育、休闲类建筑与城镇化率的关联度较其他省份优势明显。4.结论及建议4.1数据描述为了清晰地反映出表格所呈现的规律，将各省按照其2017年城镇化率的高低从左到右依次排列，如柱状图2：4.2分析讨论（1）从本文所采用的样本上看，城镇建筑类基础设施面积的增长与城镇化率的关联度在一定程度上取决于城镇化率的高低。辽宁和福建作为城镇化率较高的省份，其建筑业的发展较

10、好地适应了其城镇化的进程。而四川和河南因其自身的历史原因，在我国城镇化发展的早期落后于另外四个省份，在经历了最近二十多年的发展之后，其城镇化率虽然均在2017年突破了50%，但城镇化的质量并不理想，城镇建筑业的发展仍未有效实现基础设施及公共资源的合理配置。在新型城镇化理念的指导下，城镇建筑业的发展从过去的注重增量逐渐向注重质量转移。换句话说，政府越来越注重建筑行业供给端的结构性转型，从盲目井喷式的增长过渡到对建筑资源合理配置的追求。（2）在四类建筑中，教育型建筑与城镇化率的关联度明显高于其他三类建筑，换言之，教育型建筑的增长速率与城镇人口的增长速率在数据的线性结构上最为一致。这就表明城镇对包含

11、教育型建筑在内的教育资源的投入紧紧围绕城镇居民的实际需要，合理布置教育资源。对教育资源的本质进行分析后可以发现，教育资源兼具社会公共资源和市场经济资源的属性和功能，是社会公共资源与市场经济资源二者的组合体。教育资源的双重属性表明了其严格的政策导向性和灵活的市场规律性。这两方面根据教育对象的差异在不同的建筑主体上有不同的体现，但总体上讲，教育资源在实际投放过程中会更接近实际的需求，更加满足有关政策的规定。因此，教育型建筑与城镇化率呈现出了高度关联的特征。（3）本文所划分的保障型建筑，包括居民住宅及医疗卫生类建筑。从各省历年的统计数据上看，这两类建筑中居民住宅类建筑的面积占到总量的95%以上，如2

12、012年的统计数据显示，辽宁省的住宅类建筑面积为16692.1万，而医疗卫生类建筑面积仅52.2万，占比高达99.6%。因此，保障型建筑的总量基本取决于住宅类建筑的建设面积。保障型建筑与城镇化率关联度低下的主要原因是由地产行业孕育而生的投机性购房行为的蔓延，住房被部分投机分子当做理财产品而被大量闲置。据2015年5月全国城镇住房市场调查报告显示，我国一线城市住宅用房的空置率达22%，二线城市高达24%，在这种情况下，保障型住房的供应与居民的需求失衡，导致其与城镇化率的关联度较低。（4）发展型建筑为城镇的生产活动提供了必备的场所，包括厂房、商业写字楼、商铺、仓库等，它在很大程度上决定着城镇的产业

13、结构。从图2可以看出，发展型建筑与城镇化率的关联度仅高于保障型建筑，在城镇基础设施配套过程中整体上不太能够满足城镇居民对办公、生产空间的需求。通过六省的横向对比，城镇化率较高的省份其发展型建筑的配套做得相对较好，这说明随着城镇化水平的提高，城镇把对发展的目光从过去的数量逐步转移到效益上来。近年来，诸如共享办公室、共享式标准厂房等多功能建筑越来越流行于一些一二线城市的工业园区。发展型建筑的优化布局不但为各个产业的发展提供了更大的生产办公场所，还对城镇的产业结构的优化升级创造了必要的物质条件。而产业结构又决定着城镇居民的就业方式，对提高城镇居民的生活质量起着重要作用。（5）在四类建筑当中，体量最小

14、的是休闲型建筑，在样本中的面积占比不到百分之五，但其地位不容小觑。休闲型建筑承载了城镇居民的文娱生活，为人居环境的塑造奠定了基础。在六个样本省份中，休闲型建筑与城镇化率的关联度仅次于教育类建筑，且与城镇化率呈正相关。本文所划分的休闲类建筑包括跟体育、文化、娱乐相关的所有公共服务性建筑，如体育馆、社区文化活动中心、音乐剧场等。这类建筑政策导向性较大，容易同人民的实际需求实现合理配套。城镇化率高的省份，更加有效地对此类建筑基础设施进行配置。新型城镇化的本质要求即人的城镇化，城镇除了为居民提供必要的生存发展相关的物质保障，还必须为市民创造一个宜居、健康的生活环境。基于此，城镇化率较低的省份有必要加大

15、对休闲类建筑的投入，使之符合新型城镇化中人居环境的内在要求。4.3对策建议通过上述分析及问题讨论，本文站在公共管理的的视角上，为新型城镇化中建筑类基础设施的配置提出以下建议：（1）建筑类基础设施的建设要紧扣新型城镇化的内在要求。新型城镇化最终要解决的是人的问题，政府作为政策制定者，要牢牢抓住“以人为本”的本质要求。在基础设施的建设上，结合城镇居民的生产生活的实际需要，对满足其需要的各类基础设施加以合理规划。（2）注重建筑类基础设施的供需平衡。在建筑类基础设施市场化的过程中，除了教育、休闲等政策导向型较强的建筑，地方政府还要加大对保障、发展型建筑的政策把控，使之符合建筑市场的规律。（3）建筑基础

16、设施的配置要注重结构的合理性。建筑类基础设施的结构包括各种类型建筑的比例结构，以及在地域上的空间结构两方面。在建筑类基础设施布置的过程中，政府除了要有效控制建筑资源的总量，还要结合城镇发展的现状，合理分配有限的建筑资源，如城市建筑土地、钢筋混凝土等建材。（4）结合本土实际城镇化进程，优化布局。城镇化进程的快慢决定了该地区居民生产生活上的差异，具体表现在产业结构、就业方式等各个方面。对于城镇化率较高的省份，应当优先考虑优化发展、保障型建筑的配置，为居民创造一个更宜居的生活环境;而对于城镇化率较低的后发省份，要优化教育型建筑的投入，把提高人口素质放在重要位置。参考文献1甄敏.中国城镇化率影响因素及区域差异研究d.辽宁大学，2017.2赵旭宏.政府主导、固定资产投资对城镇化地区差异影响分析j.商业经济研究，2016（11）：14