行政指导在国家审计中的作用与运用

1、行政指导在国家审计中的作用与运用行政指导作为一种新型的政府行为，在现代行政管理屮得到了越来 越广泛的运用，成为对传统依法行政的必耍补充和一种灵活有效的行政活 动方式。国家审计机关在国家治理大系统中担负着监督控制职能，具有预 防、揭示、抵御等免疫作用，在监管与执法领域引进行政指导制度具有一 定的现实意义。在打造服务型政府的大前提下，国家审计机关积极转变行 政管理方式，运用行政指导这一典型的柔性执法方式，不仅是行政执法的 机制创新和方法创新，更助于强化和谐监管，促进审计监督职能到位，真 正做到依法行政、依法审计。一、在国家审计中运用行政指导的作用（一）、国家审计工作屮行政指导的定义行政指导，是指行

2、政机关在其职责范围内，适时灵活地采取符合法律 精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议、说明、提醒等不具有国家 强制力的方法，根据行政相对人的意愿，引导其作出或不作出某种行为， 以有效实现一定行政目的的行为，它是一种柔性管理行为。国家审计工作屮的行政指导，是指各级审计机关基于国家审计法律、 法规、规章、政策以及省、市的有关规定而作出的，通过预警、劝勉、提 示、警示、纠错、回访等指导方式寻求被审计单位同意或者协助,旨在引 导被审计单位自愿采取一定的作为或者不作为，以实现审计监督目的的一 种行政行为。（二）、国家审计运用行政指导的依据在国家审计中引入行政指导方式并不是审计机关和执法人员主观随 意提

3、出的，而是符合现行法律、法规和国务院全面推进依法行政实施纲 耍的耍求并结合实际需要釆行的。行政处罚法第五条规定：实施行 政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则；笫二十七条规定，当事人的违 法行为轻微并及时纠止，没有造成危害后果的，不予行政处罚。中华人 民共和国审计法第二十九条规定，依法属于审计机关审计监督对象的单 位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当 接受审计机关的业务指导和监督。实施纲耍第九条也明确提出：在改革行 政管理方式的过程中，要充分发挥行政规划、行政指导和行政合同等非强 制方式的作用。可见，积极采用、优先适用柔性的行政指导管理方式，是 立法和制定政策的原意。

4、（三）、国家审计运用行政指导的作用全面推行审计行政指导工作，是全面落实科学发展观、构筑和谐社会 的重要体现，是民主政治发展到一定阶段推进依法行政、执政为民，树立 审计良好形象的客观要求，是现代积极行政模式的重要组成部分。一是 符合审计职能转变的需要。通过调查、评价、建议等手段，审计职能从监 督转向多方位的服务，在推动制度建设、促进行业发展、完善宏观政策等 方面发挥积极的建设性作用。因此在围绕中心、服务大局、突出重点、扎 实有效开展审计依法行政t作的同时，行政指导以柔性、灵活和有效的行 政管理方式对以往刚性的执法手段进行补充愈显重要。通过全面推行审计 行政指导，可以充分发挥行政指导的柔性管理作用

5、，由传统行政管理向现 代行政管理转变，更好的发挥审计“免疫系统”的功能。二是符合现代行政法治理念的需要。依据法律规定，除各级政府及政 府部门的财政收支外，国冇金融机构和企事业组织的财务收支、以及其他 取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况, 都是审计机关审计监督的对象。执法丁作中通过具体化的行政指导措施实 现柔性管理理念，实现刚柔相济的审计监督执法，有利于统筹协调各方利 益关系，化解社会孑盾，实现以人为本、执法为民的现代行政法治理念， 符合构建和谐社会的要求。二、在国家审计中运用行政指导的方式及基木原则(-)在国家审计中运用行政指导的方式通过对原行政执法中零星、不全面

6、的教育和指导工作进行总结归纳， 国家w计工作中逐步探索出规范化、制度化、高效化的行政指导方式。一 般来说，包括行政监管预警、行政监管劝勉、执法事项提示、轻微违法警 示、违法行为纠错、重大案件回访等方式。1、行政监管预警。遵循预防教育与制止查处相结合，审计执法与群 众举报相结合，部门执法与社会监督相结合的原则。在实施审计的过程中, 通过现场巡查等方式，对违法行为做到早发现、早制止、早处理。审计人 员应当就发现的违法行为对被审计单位发出预警。发出预警可采取问题通 报和审计建议书等格式，也可采取口头形式。2、行政监管劝勉。主要适用于被审计单位相关内部控制及其执行情 况审计，针对被审计单位因内部制度缺

7、失、疏于管理而存在的普遍性问题, 采取约见其相关负责人或其他责任人员进行谈话劝勉等方式，督促其完善 制度、整改自身存在问题，以防止和遏制违法行为的发生和蔓延。劝勉情 况应进行书面记录，内容包括约见时间、地点、当事人姓名、劝勉谈话内 容、当事人意见、建议等。3、执法事项提示。根据对群众举报投诉情况和日常执法数据的分析, 在某一违法行为易发时段到来z前，以口头或书面形式，采取集中或者个 别提示的方式向被审计单位提前告知审计机关各项监管要求，提示、引导、 督促其按照法律法规及政策要求履行义务，加强自律，尽可能减少违法行 为发牛。执法事项提示可以以口头或者书面形式，采取集中或者个别提示 的方式，向被审

8、计单位提前告知审计机关各项监管要求。4、轻微违法警示。对违法情节较轻、无主观故意并及时纠正、没有 造成严重社会危害的违法违规行为，采用行政告诫、警示方式要求被审计 单位及相关责任人员立即自行纠正，而不对其实施行政处罚，并告知其相 关的法律规范和要求。行政告诫、警示方式可采用审计建议函等形式。实 施轻微违规警示后，审计机关应当了解被审计对象对审计意见和建议的采 纳情况，必要时，要求被审计对象以书面形式予以反馈。5、违法行为行政纠错。在审计处理、处罚过程中应同时责令被处理、 处罚对象停止和改正违法行为，并告知英应当遵守的行为规范和改正违法 行为的措施，防止违法后果进一步扩大，引导其自觉守法。6、审

9、计项目回访。在依法实施审计处罚或者审计处理后，应对已受 到处理处罚的被审计单位进行走访调查，了解违规违法行为改正情况，督 促、指导被审计单位改正违法行为，防止违法反复。同时结合廉政监督冋 访，了解被审计单位対审计执法工作的意见和建议，巩固审计执法效果。（二）在国家审计中运用行政指导的基本原则1、合法性和合理性原则。审计机关应当在法定职责与职能范i韦i内实 施行政指导，所实施的指导行为不应违背法律精神、原则和规定或者国家 相关政策。同时，审计机关耍考虑到被审计对象的主观因素和客观因素， 综合考虑经济效益与社会效益，尽量避免给被审计对象带来不必要的负 担。2、必要性和正当性原则。审计机关在实施行政

10、管理职能时，应当优 先选择采取柔性管理方式，运用行政指导，实现行政管理目的。在客观依 据不存在时，审计机关不能为规避行为的法律责任而实施行政指导。审计 机关通过说理过程向被审计对象展示行政指导的正当性，期望被审计对象 尽可能接受行政指导，从而最大限度地保障行政相对人对行政指导的主动 配合。3、公平性和公开性原则。审计机关和被审计对象可以通过平等协商、 双向互动方式，交换行政管理意见，改进行政管理方式，提高行政管理的 科学性、合理性和有效性。在相关条件基本相同的情况下，对不同被审计 对象应当实施相同或者类似的行政指导。审计机关实施行政指导，除依法 应当保密的以外，应当公开进行。4、自愿性和灵活性

11、原则。审计机关不得强制或者变相强制被审计对 象接受行政指导，不得因被审计对象拒绝接受行政指导而对其采取不利措 施。审计机关应当灵活实施行政指导，根据具体情况选择相应的形式。三、在国家审计中运用行政指导的主要内容 审计部门应以中华人民共和国审计法等审计法律、法规和规章为 依据，在审计机关法定职权内，结合当地审计执法工作实际综合实施行政 指导。根据已有的w计指导实践，至少在以下领域可广泛适用行政指导方 式：(-)在深化财政预决算审计中加强审计行政指导。树立“大财政” 审计理念，以全局的眼光来审视当地财政资金运行的质量及效益情况，提 出相应的改进建议,加强审计行政指导；注重财政资金的绩效分析，重点

12、关注对民生、环保、公共基础设施等领域投入资金的使用效果和社会效益, 为推动我市加快经济转型升级提出科学的分析性评价和建议，保证经济健 康发展。(-)在民生审计中加强审计行政指导。关注民生项目开展情况，严 格把握“审为国家，计为人民”的原则，把民生资金审计和重大民生工程 审计作为工作重点，对“三农”、教育、卫生、文化、社会保障等重点民 生项目和资金实行全覆盖审计。严肃查处和纠正违法违规问题，提出切实 可行的改进建议，加强审计行政指导，规范各项资金管理和运行，促进提 高资金效益。(%1) 在固定资产投资审计中加强审计行政指导。继续在固定资产投 资审计项目中注重“审前指导”，更重视审计过程中的“行政指导”，强 化审计服务理念，对政