上海限制和拍卖私车额度的法律问题(下)

1、上海限制和拍卖私车额度的法律问题（下）基于上述事实，根据国家立法（或政策）的协调性的推定（除非存在明显抵 触的事实或例外规定）这一法律解释的原则， 人们就应当得出如下结论：道交法第四条第一款所规定的地方政府职责与国家关于鼓励和促进轿车进入家庭的 政策应当具有协调性。该款规定并不含有允许地方政府采取限制私人轿车数量增 长之类的措施来履行其职责的法律意义。即使这类措施也许可以被理解为有利于 缓解因私车数量增长而给道路交通安全所造成的压力以及由此而产生的对经济 建设和社会发展的负面影响，但是，由于这类措施的实施必然会在一定程度上遏制小轿车的市场需求，妨碍以小轿车产销为主要增长点的、正在成为我国经 济

2、发展的支柱产业之一的汽车产业的成长， 所以，在更广泛或更重要的意义上， 它们不利于我国的经济建设和社会发展85.市府法制办专家把第四条规定的地 方政府职责笼统地说成是“把交通安全管理好”，并以此为据来论证限制私车额度和拍卖私车额度这一措施的合法性，表明她完全无视该条规定的政策界限，不承认道交法与国家其他有关立法和政策所应当具有的协调性。如果硬是把法制办专家对第四条所作的解释说成是符合道交法原意的话，那么就等于是在编造道交法与国家其他有关立法和政策之间的矛盾，破坏国家立法的协调性。（2）“职责合法论”是在回避道交法第四条第二款的规定的情况下提出的，没有反映地方政府履行其职责的法定界限，遗漏了行使

3、职责的法定依据。如前所述，道交法第四条共有两款规定，其中第二款的规定是，“县级以上 地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要， 依据道路交通安全法律、法规 和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施”。上海市府法制办 对第四条的解释，只字未提法定依据，根本没有反映第二款的要求。第二款规定的主要内容之一是要求地方政府在制定和实施道路交通安全管 理规划时， 必须以有关道路交通安全的法律、法规和国家有关政策为依据。也 就是说，这种规划必须依法， 而不能无法、更不能违法，必须按照国家的政策， 而不能脱离或违反国家的政策，自行其事、各搞一套。该款共列举了三项依据。第一项是有关道路交通安全的“

4、法律”。这里当然包括“道交法”（及其他涉及 道路交通安全问题的法律，如果有的话）。第二项是有关道路交通安全的“法规”。根据我国的立法分类，这里所说的法规可以被理解为包括两类， 其一是行 政法规，比如，国务院制定发布的“道交法实施条例”（公安部根据“道交法”及其“实施条例”制定的机动车登记规定虽非行政法规，但与“道交法实施条例” 一样，属于有关道路交通安全的国家立法的一部分）；其二是指有法规 制定权的地方人大制定的地方性法规。上海道交条例就是其例。不过，如前面已 经论证的那样，该条例并不能成为上海市府搞私车额度限制和拍卖的合格的法律 依据。第三项是“国家的有关政策”。这里当然包括本文前面引述过的

5、国务院同 意转发、财政部等制定的“ 20XX税费改革方案”中关于车辆管理环节的行政收 费改革的政策规定和国务院批准、发改委制定的“ 20XX汽车产业政策”中关于 涉及汽车的行政性收费、城市政府的交通设施建设义务、 建立统一的登记管理制 度的政策规定。请注意，该条款没有提到“地方政策”。据此，在解释论上应当推定，在赋予地方政府道交管理职权方面， 道交法的有关规定与国家的有关政 策具有协调性，道交法不允许地方政府制定没有国家统一政策依据的地方政策（比如上海市交通白皮书所规定的控制私人小轿车数量增长的政策）。第二款的上述规定反映了依法行政的要求。在此必须指出，依法行政的原则，不仅适用于该条第二款所规

6、定的道交管理规划的制定和实施，而且应当被理解为适用于道交法所规定的地方政府的其他职权或职责的行使或履行。上海市府法制办对第四条所作的解释，遗漏了依法行政这一同条第二款所规定的政府义 务，从而使其所理解的地方政府职责变成了可以通过任何方式或手段（只要地方政府自己认为“符合当地的特殊情况，具有合理性”）来履行的职责。毫无疑问，这样的法解释根本不符合道交法第四条的原意。4.目的合法手段就合法是根本违反法治行政原则的命题市府所主张的手段合法论，如前所述，其大前提是法制办专家虽然没有说出 口但在其推论的逻辑构造中一定存在的一个假定，即手段的目的如果是合法的， 手段本身就是合法的。换言之，手段本身未必需要

7、法律依据。这个命题显然不符合本文前面所引述的“法律的保留”原则的最低限度的 要求（即所谓侵害保留）。市府法制办专家仅仅满足于论证私车额度限制和拍卖 的目的有其所谓的法律依据（不过，如本文前面所论证的那样，即使所谓的目的 合法论本身在法律上也是根本站不住脚的），并不认为这一措施本身需要国家立 法上的依据。这种程度的法律根据论显然大大落后于我国法治行政发展的现状。目的合法手段就合法这一命题如果真的可以被政府拿来作为支持其所作出 的行政决定的正当性的理论根据的话， 那么，人民的权利和自由就可能会陷于被 政府行为肆意侵犯而得不到法律的保障和救济的危险境地。仅就交通行政而言， 如果私车额度限制和拍卖这一

8、措施仅仅因有利于实现排堵保畅这一目的（假定确实符合此目的），其本身的合法性就能够成立的话，那么，地方政府如果以同样 的理由，采取诸如禁止居民购车、强制收购居民私车、禁止私车在任何可能发 生拥堵的道路上通行、或者对私人购车行为征收高额特别附加税之类的措施，也 都可以被认为是合法的。毫无疑问，这一命题不仅在理论上是极其荒谬的， 在实 践中也是非常有害的。如前所述，道交法第四条第二款明确规定了地方政府依法制定和实施道交管理规划的义务。据此，地方政府所采取的涉及私人权利的任何道交管理措施，不仅必须以实现道交法规定的政策目标为目的， 而且其本身必须有国家立法上的授 权根据。上海市府法制办的手段合法论由于

9、在客观上根本否定了该条款所明文规 定的地方政府义务，因而是违法的。至此，笔者按时间顺序分析了私车限额拍卖措施到底是否有合格的法律根据 的问题，论证了上海市府新闻发言人和法制办专家的观点在法律上的错误之所 在。其基本结论是，上海市府实施了多年的私车限额拍卖，自始至今，没有国家 立法的授权根据，没有合格的地方立法的授权根据。市府所提出的法律根据论是 完全没有说服力的，在法律上是根本站不住脚的。（六）其他值得讨论的几个问题1. 法制办专家答记者问的特色和留下的重大悬念除了存在上述严重问题之外，法制办专家的答记者问还带有两个值得注意的 特色，或许还给人们留下了一个重大的悬念。（1）两个值得注意的特色作

10、为专家意见，显然少了些按理说不应该缺少的最低限度的专业性由政府的法律专家出面答记者问，这原本是一桩值得公众高兴的事，因为关 心私车限额拍卖合法性问题的人们，终于有机会听到“法言法语”的反映官方立 场的解答。很可惜，这位专家的答记者问，不知何故，没有抓住其援引的道交法第四条原本具有的相 当明了的特定含义， 没有提及对于确定地方政府履行职责的法律界限而言具有 重要意义的该条第二款的规定，竟然用“地方政府有责任把交通安全管理好”这 一没有任何特定法律意义的一般性表述来解释该条规定的含义；无视依法行政原则的基本要求和法律推论的基本规则，事实上从手段的目的合法性无条件地推导 出手段本身的合法性；无视媒体

11、所报道的认为车牌额度拍卖违法的各种具体的批 评意见，没有作出应当作出的法律上的具体回复。86不仅如此，法制办专家在新闻发布会上就其所谓中央部门的意见向媒体所 作的“透露”也是极不充分、含糊不清的，令人无法判断这些意见在法律上的“身价”。按专业标准，市府法律专家既然在官方新闻发布会上援引中央部门 的意见为市府的行政措施的合法性辩护， 那么，就应当对以下问题作出说明。所谓的“全国人大和国务院的有关部门”具体是指哪些部门？所谓的“意见”是以谁的名义提出的？交法的问题作出解释和什么时间提出的？的理由和根据是什么这些部门是否有法律上的权限就私车额度拍卖是否违反道？这些意见是通过什么程序、采取什么形式、在

12、什么场合 这些意见的记录或正式文本在何处可以查到？这些意见得其解的是，法制办主任为什么不披露这些情况呢？些情况即使不披露，仅凭中央有关部门也如此认为之类的说明, 拍卖的合法性作出令人信服的辩护？（是否就是上海法制办专家所说的那些）？ 87笔者百思不 88难道他真的以为，这 就能为私车额度笔者担心，法制办专家的答记者问，若是作为政府代理人的意见或专家证言 被提到法庭上去的话，是否经得住一般水准的质问或反驳，是否经得起通常程度 的司法审查。专家应当凭借其专业知识或经验，以其作为专家的职业良心，对争议问题作 出具有专业依据的判断。在专门问题的判断上，专家应当注意避免受到涉及该问 题的特定利益的影响。

13、法律专家当然也不例外 89.不过，在专家受雇于争议一 方，站在雇主的立场上就专门问题发表意见的场合，要求也许并非如此简单。这种场合的专家具有双重身份，其行动受两种职业规范的制约，其发表的意见应兼 顾专业性和雇主利益。政府的法律专家当然也不例外。人们不能也不应当期待受 雇于人的专家发表有损雇主利益的专门见解。就本文所讨论的私车限额拍卖是否 有法律根据这一问题而言，在上海市府决定以没有法律根据为由撤消该措施以 前，人们当然不能期待在市府举办的新闻发布会上， 从市府法制办的专家的口中, 听到诸如上海搞的该措施是没有法律根据的、是违法的之类有损于市府利益或形 象的法律意见。人们的理智所能够并且应当期待

14、的，只不过是具有相当专业水准 的法律意见。笔者怀疑，法制办主任的答记者问是否能够满足这种人们基于理性 的对政府法律专家的期待。 作为专家意见， 作为对法律问题的解释， 也许多了些与主题毫不相干 的议论与说理的贫乏和推论的无力形成鲜明对照的是， 旨在强调结论的成熟性和 权威性的表述在短短的答记者问中占据了令人瞩目的地位。 笔者以为，诸如“作 为政府的法制部门，从一开始就一直非常关注这个问题”、 “经过法制办专家 的反复研究”、“再三请示全国人大和国务院有关部门”、 “这不仅是市府法制 办的意见，也是中央各部门的意见”之类的表白 90，尽管也许（情况似乎确 实如此）有助于打退喜好凭借权威制造声势的

15、那部分媒体的进攻， 消除商务部高 官的批评所产生的“敲山震虎”般的威力，尽管说的也许都是事实， 但对额度 拍卖措施合法性的证明而言， 并非具有关联性的证据， 更算不上具有说服力的 理由（除非该专家回答了笔者在中列出的问题）。那些非理不服的人们，也许会产生如下非常朴素的疑问：如果自信有理有据， 何必如此强调结论的慎重和权威？如果新闻发布会时间有余， 为何不说几句该说 的道理？如果不搬出权威机构就不足以服人， 那么是否意味着实在已无可说之 理？（2）一个重大的悬念假定市府法制办主任所提及的“国家有关部门”在法律上有权解释道交法 或有权对涉及道交法的问题作出法律判断91，假定这些部门确实以道交法（第

16、 四条）为根据认定了上海私车额度拍卖措施的合法性92，那么，人们就不得不 面对这样一个性质非常严重的现实： 全国人大的有关部门和国务院的有关部门， 通过其对道交法（第四条）的有权解释，确认上海之类的地方的政府拥有一项特 别的权力，那是道交法没有明文授予的权力，是排除该法规定的机动车登记条件 的法律效力的权力，是限制车主依据该法申办机动车登记的权利的权力，是采取限制私权的性质和程度明显强于该法明文规定的措施的措施的权力，是不执行鼓励私车消费的国家政策和禁止地方在国家统一设定的税费以外增设收费项目的 国家规定的权力。面对上述事实，人们当然会产生一个重大的悬念：国家的有关部门如此解释道交法，难道不是

17、在修改道交法，或是在制定排除道交法适用的特别法吗？难道不是在取代道交法的制定机关（即全国人大常委会）来行使该机关在宪法上所 拥有的立法权吗？ 难道不是在制造国家立法（及政策）内部的重大矛盾吗？笔者不禁要问：这些部门在宪法或法律上有这样的立法权吗？这些部门在行使其法律解释权（假定有这种权力）时，意识到该项权力的性质和界限了吗？ 意识到自己所负有的忠实于法律的义务了吗？意识到自己所承担的维护国家法制统一的重大责任了吗？笔者不禁还要问：如果确实如媒体所报道的那样，这些部门中有国家发改委 的话，那么，发改委岂不是在政策决定上出尔反尔，自相矛盾吗？发改委难道想否定自己刚刚发布的汽车产业发展政策吗？法改委

18、难道不愿意带头执行自己制定的政策吗？ 发改委难道不想受自己制定的政策的约束吗？932. 新加坡的“先进经验”为何无助于证明上海限额拍卖措施的正当性上海市府在为私车限额拍卖措施的正当性进行辩护时，强调了外国的、尤其是新加坡的先进经验（指新加坡实行的机动车限额拍卖制度）94，似乎在提醒那些惊呼上海的私车牌照贵比黄金的人们，上海这样做只不过是借鉴国外的有益经验来解决自己面临的课题，所以诸位没有必要为此而大惊小怪95.鉴于本稿的主题范围，在此笔者无意从合理性的角度讨论新加坡的经验对上海的交通行政有无借鉴意义的问题（尽管笔者对此问题的看法是否定的96）, 只想确认一下新加坡所实行的机动车限额拍卖与该国法

19、律的关系。据笔者调查， 新加坡的道路交通法Road Traffic Act （ RTA 97规定， 交通工具之登 记，以取得登记官签发的许可为必要条件（10A.（ 1）；运输部长可以对登记许可的数量作出限制（10A （3）;运输部长可以制定规则，规定对许可拍卖中标者的许可签发10A （4）。98由此可见，在新加坡，机动车的限额拍卖 制度是该国法律明文授权主管行政机关设立和实施的制度，也就是说，这一制度具有国家法律的根据。99既然如此，人们就不得不得出如下的结论：由于新加坡的国家法律授权搞限额拍卖，而中国的国家法律没有授权这样做 （更不用说国家采取了鼓励轿车进入 家庭，鼓励私人汽车消费的政策），

20、所以，新加坡的经验哪怕再“先进”，作为中国的一个地方的上海（而非国中之国的上海）的人大或政府，也不应当决定将其引进或者以其为据来证明自己搞的类似制度的正当性。笔者在此想附带问一下上海市府法制办：上海当局在借鉴新加坡的先进经验时，是否指示过法制办调查有关制度与新加坡法律的关系？如果指示过，法制办调查了没有？ 如果调查过， 法制办向当局提出了什么法律意见，当局是如何考虑的？3. 国家“节能规划”为何不能成为限制大城市私车数量的新依据20XX年11月25 日，国家发改委发布了节能中长期专项规划。该规划将 交通运输作为节能的重点领域之一，就城市交通提出了如下要求（四（二）2）：“合理规划交通运输发展模

21、式，加快发展轨道交通等公共交通，提高综合交通运 输系统效率。在大城市建立以道路交通为主，轨道交通为辅，私人机动交通为补 充，合理发展自行车交通的城市交通模式； 中小城市主要以道路公共交通和私人 交通为主要发展方向。”该规划还将统一协调促进节能的能源和环境政策的制定 和实施作为节能的保障措施之一，就特大城市的交通提出了如下要求 （五（二）2）：“特大城市要加快城市轨道交通建设，形成立体城市交通系统，大力发展城市公共交通系统，提高公共交通效率，抑制私人机动交通工具对城市交通资源 的过度使用。”（线为笔者所加）节能规划的上述规定（笔者划线的部分）立即引起了关心大城市私车消费问 题的方方面面的议论。不

22、少媒体载文惊呼，“我国特大城市将限制私家车。” 100有的则（引用专家意见）宣称，把“抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用”解读为限制私家车，未免太简单化。大城市这样做的可能 性不大。恰恰相反，国家会鼓励私家车发展。101负责规划起草的发改委环境和资源利用司节能处相关负责人辩解说，“抑制私人交通工具对城市交通资源的过度使用”一句话，“完全不是限制私车总量的意思。而是提高公共交通 对交通资源的利用率，大力发展轨道交通，提高道路的设计通行能力。对于小汽 车，可能会严格燃油标准，提倡节油和低排放。” 102发改委产业政策司某官 员却认为，这些规定和新汽车产业政策以及国家“十五”规划均有冲突。

23、103关于上述规定的解释和这些规定能否成为特大城市限制私车数量的合格的“新”依据的问题， 笔者的看法如下。104（1） 无论是“以私人机动交通为补充”这一规定，还是“特大城市要抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用”这一规定，都不能被确定无疑地解释为节能规划要求或允许大城市或特大城市的政府采用限制私车数量或 其增长速度的手段。“以私人机动交通为补充”这一规定，只不过是提示了节能规划所要求建立的城市交通模式的特点和在大城市交通中私人机动交通相对 于公共交通所应当起到的作用。这里所涉及的公共交通和私车交通的主补关系，含义并未确定；实现或调整这一关系的手段也未确定。 因此，人们不能断言该 规定

24、具有某一特定的含义（比如私车的数量或其增长的速度不应超过一定的比例 或比率），更不能断言该规定要求或允许大城市政府选择某一特定的手段（比如限制私车的数量或其增长的速度）。“特大城市要抑制私人机动交通工具对城市 交通资源的过度使用”这一规定也没有明确手段问题。因此，人们同样不能断言该规定要求或允许特大城市的政府采用限制私车数量的手段来抑制私车对城 市交通资源的过度使用。不仅如此，节能规划的其他规定中也不存在任何足以表明发改委允许特大城市的政府这样做的迹象。（2）发改委是否允许特大城市的政府采用限制私车数量的手段来实现节能规划所设定的政策目标的问题，只能通过调查该委员会已公布的其他规范性文件才能确

25、定。据笔者调查，在其已公布的规范性文件中，不存在允许这样做的明文规定，只存在鼓励私人汽车消费的明文规定（汽车产业发展政策）。由此可 以断定（根据政策的协调性的推定的解释原则），该问题的答案只能是否定的。（3） 即使退一步，假定节能规划中的这两段规定（尤其是后一段）可以被解释为允许大城市或特大城市在某些情况下采取限制私车数量的措施，它们也未必可以成为限制私车额度的合格的根据。 因为具有如此含义的两规定显然与 发改委所发布的汽车产业发展政策不一致，存在何者应当优先适用的问题。即使假定发改委参照“特别法优先适用”的原则，确认应当优先适用节能规划的规定，它们仍然未必可以成为限制私车额度的合格的根据。因

26、为它们显然还与 全国人大批准的国民经济和社会发展十五规划不一致，存在何者应当优先适用的问题。鉴于十五规划在效力上高于节能规划，参照下位法与上位法规定不一致，适用上位法的规定的原则，此问题的答案只能是：应当适用十五规划的有关规定，不应当适用节能规划的这些规定，这些规定不能成为私车限额拍卖的合格 的依据，除非这些特别规定的作出得到了十五规划批准机关全国人大的特别授 权。（4）即使再退一步， 假定节能规划中这两段规定的制定得到了十五规划 的批准机关全国人大的特别授权，因而具有应当优先适用的效力，大城市或特大城市的政府也只能出于节能的目的适用该规定。 至少就上海实施至今的私车限 额拍卖措施而言，这些规

27、定没有成为合格的依据的余地。 因为二者的目的不同， 这些规定的目的只应当被理解为节能，而上海实施的限额拍卖措施的目的，根据市府的说明， 是缓解交通拥堵、保障畅通。（七） 小结综上所述，第一，上海市府就其实施的私车限额拍卖措施的法律根据所作 的全部说明在事实上和法理上都是根本站不住脚的，是完全没有说服力的。第二,该项措施根本没有合格的法律根据，因此是无权的或越权的行政措施，是自始无效的。注释中央电视台经济信息联播（）报道，“商务部部长助理黄海称，私车牌照拍卖违反了 20XX年5月1日起实施的道路交通安全法。按照该法，除了公安 部门之外，任何部门都无权发放行车牌照，所以商务部希望上海能够按照新的道

28、 路安全法规，对这个行为再进行一次认真的研究”。据上海市政府新闻发言人介绍，上海中心城区私车额度拍卖开始于 1994年。上海市政府新闻发布会实录（），上海市政府站：中国上海。不过， 有媒 体报道说，上海搞的私车额度拍卖开始于1986年。经济时评，南方都市报（）； 聂辉华车牌拍卖上海叫板商务部的背后环球杂志（）；胡家源商务部敲山 震虎上海私车牌照拍卖进退两难中国经营报（）。另见回忆录上海私车牌照 拍卖的历史回顾（太平洋系列站）。笔者尚未见到公开出版的、根据官方统计资料按时间顺序记述上海私车额度限制和拍卖 的全部历史事实的文献。请见上海市政府新闻发布会实录（），市府新闻发言人焦扬的答记者问； 上

29、海市政府新闻发布会实录（），市府法制办公室主任徐强的答记者问。上海市发言人回应商务部拍卖私车牌照暂不会变中国青年报上海市 政府称目前不会改变私车牌照拍卖方式 城市交通（来源：CCTV经济信息联播）， “有关法律专家认为，上海市机动车管理条例与中华人民共和国道路交通安全法有抵触。中国人民公安大学法律系教授余凌云：你只能在道路交通安全法规定的这个框架之内进行规定细化，你不应该在这个道路交通安全法之外额 外地增加公民的义务。按照5月1日起实施的新道路交通安全法的有关规定， 公民申请机动车登记，应当提交以下证明和凭证：机动车所有人的身份证明、机 动车的来历证明、机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口

30、凭证、车辆购置税的完税证明或者免税凭证，还有就是法律、行政法规规定应当在机动车登记时 提交的其他证明凭证。之后，公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个 工作日内完成机动车登记审察工作。”（笔者从上海市府站登载的法规集中没 有检索到上文所提及的上海市机动车管理条例。可能是误将上海市道路交 通管理条例写成了上海市机动车管理条理）前注1.国家发展和改革委员会汽车产业发展政策第 63条规定，“国家统一 制定和公布针对汽车的所有行政事业性收费和政府性基金的收费项目和标准，规范汽车注册登记环节和使用过程中的政府各项收费。各地在汽车购买、登记和使 用环节，不得新增行政事业性收费和政府性基金项目和金额，

31、如确需新增，应依据法律、法规或国务院批准的文件按程序报批。 除国家规定的收费项目外，任何 单位不得对汽车消费者强制收取任何非经营服务性费用。对违反规定强制收取 的，汽车消费者有权举报并拒绝交纳。”前注4.中国青年报。另据城市交通转发的报道，余凌云认为，“如果公民他对于政府的这种拍卖行为，他觉得不合适，他认为跟法律相抵触，那么这种 情况下，他可以对政府要求他去参加拍卖这个决定， 提起行政诉讼或者申请行政 复议。”上海市政府新闻发布会实录（）据笔者对媒体所报道的有关内容的调查，现在尚无证据表明， 市府法制办主任在新闻发布会（）上透露了其所谓“有关部门”的名称。不过，有报道说，“上海市新闻办公室一位

32、官员向记者透露，据他了解的情况，发改委基本 上是同意上海市这种做法的。”胡家源商务部敲山震虎上海私车牌照拍卖进退 两难中国经营报（）。请注意，关于市府法制办主任徐强在市政府新闻发布会上所发表的意见， 上海市府站所公布的“实录”中没有国际金融报（和其他众多媒体）所重点报道的涉及中央有关部门的内容（见以下笔者加线的部分）。（1）市府新闻发布会“实录”（上海市政府站：中国上海）如下：外滩画报：八月是否还进行车牌额度拍卖？徐强：车牌额度拍卖大家都很关心。关于车牌额度拍卖有些不同的说法， 焦扬同志代表市政府已经做了正式说明， 市政府目前的意见还是如此。市政府法制 办公室作为市政府法律工作部门，从一开始就

33、对这个问题非常关注。我们认为， 上海车牌额度拍卖是合法的，也符合上海交通的实际情况。根据道路交通安全 法第四条，地方人民政府有职责把地方道路交通的秩序维护好、管理好。上海 作为特大的城市，对交通采取阶段性的管治措施是正当的， 是符合国际大城市管 理交通的通行规则的。车牌额度拍卖这件事是阶段性的、必要的行政管理措施， 它不可能长久实施下去，但近期还将继续实施。（2）国际金融报记者周宏发自上海的相关报道（国际金融报 第二版）如下（笔者加线的那部分内容，在上海市府公布的实录中没有出现）：上海市政府法制办：上海车牌拍卖制度不违法有关部门正就相关措施的合理性进行研究“到目前为止，我们的意见，包括中央各部

34、门的意见也是，上海做这件事（拍 卖私车牌照）并不违法。”上海市政府法制办主任徐强 7月7日在上海市政府的 例行新闻发布会上回应记者提问时表示。 他同时表示，在没有违法的前提下，对 于拍卖这种方式的合理性，有关部门正在研究。在该次新闻发布会上，有记者就8月份上海私车牌照拍卖可能取消的传言再 次向有关部门发问。上海市政府有关人士再次否认了这个说法。徐强表示，上海市政府法制办作为市政府的一个法律工作部门，从一开始就 对私车牌照拍卖的问题非常关注，并对车牌拍卖的合法性进行了慎重研究。他透露，在经过对全国人大和国务院有关部门的再三请示，以及法制办内部专家的多次研究，目前得出的结论是，上海拍卖私车牌照这种

35、做法并没有违法。 他强调，这不止是法制办的意见，也是请示中央各部门后得到的结果。徐强同时引述有关部委人士的话说，根据道路交通安全法第四条，各级 人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。“作为地方政府有这个职责把道路安全维护好，管理好。”当然，拍卖车牌是否就一定是最优方案，拍卖这个方式是不是一定要坚持， 徐强认为这有研究的必要。但这是在没有违法的前提下，放在合理性层面上讨论 的问题。他认为，上海作为一个特大城市，在不同的发展阶段，对交通采取一些阶段 性的管理措施是正当的。国际上的特大城市都有不同的缓解交通拥堵的措施，没有一个大城市是对之完全放任自流的。新加坡采取的就是类似

36、上海这样的拍卖车 牌额度的方法。所以，上海做这个是按照国际通行规则的。36.11 上海市政府新闻发布会实录（和）。这里显然是指新加坡的经验。关于 新加坡所实施的机动车额度限制和车辆购入权竟购制度，请见后注12 前注9.胡家源报道说，“上海市新闻办公室一位官员向记者透露，对于是否违法，商务部并没有解释权，主管单位应该是国家发改委。”13 同前注。据胡家源报道，复旦大学产业经济系芮明杰教授对记者说，“国家的产业政策并不具备法律效力和强制性，总的来说，它是一个方向性、指导性意见，具体执行恐怕还要地方结合实际情况操作。”笔者的意见请见本稿三（四八14 仅据上海市政府新闻发布会实录（）公布的数据，该市从

37、1994年至20XX年6月，共拍卖私车额度万辆，摩托车额度万辆，合计万辆， 共获得拍卖款亿元。其中：1994年到1999年实行私车额度有底价拍卖，共拍卖私车额 度万辆，摩托车额度万辆，获得拍卖款亿元。20XX年到20XX年6月改为私车额 度无底价拍卖后，共拍卖汽车额度万辆，摩托车额度万辆，获得拍卖款亿元。 1986-1993这八年的数据（如果确实如有关报道所言，上海的私车额度拍卖始于 1986年的话）尚未公开。15 虽说有几分意外， 但仔细想来， 又似乎觉得， 在我国，这样的争 论大概难免虎头蛇尾。16 从上看，今年（20XX年）就这一问题发表的批评意见似乎很少，内容方面也没有什么进展（尤其是

38、没有针对上海市府的见解）。比如，戴敦峰上 海私家车主的两难-拍上海牌？买外地牌？人民，车友天地，（来源：南 方周末）。不过，戴文所报道的一条新闻也许值得关注（如果情况属实的话）。戴 文称，全国人大代表、广州本田汽车公司的副总经理曾庆洪在今年三月的全国人 大开会期间， 提案建议“取消机动车辆登记牌照拍卖制度”（理由是“这种做 法既违反了道路交通安全法，又与行政许可法相违背”）。国家发改委在去年11 月公布了节能中长期专项规划（），要求“在大城市建立以道路交通为主，轨道交通为辅，私人机动交通为补充，合理发展自行车交通的城市交通模式；中小城市主要以道路公共交通和私人交通为主要发展方向”，“特大城市要

39、加快城市轨道交通建设，形成立体城市交通系统，大力发展城市公共交通系统，提高 公共交通效率，抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用”。上述要求的提出致使大城市私车控制的问题一时又成了议论的热点之一。不少媒体的报道似乎都把该规划中的上述规定解释为国家发改委要求特大城市采取限制私车 的措施。尽管这个规划所引起的议论似乎集中在发改委是否改变了她在半年前发 布的汽车产业发展政策中提出的关于发展私人小汽车的政策这一问题上，但笔者感兴趣的是，许多媒体对该规划的解释是否正确，该规划对私车额度限制这一措施的合法性问题的判断是否会产生许多媒体所预期的影响，该规划在法律上是否能够被大城市尤其是特大城市的政府拿

40、来作为限制私车数量的依据。笔者的见解， 请见本稿二（六）3.17 除了继续私车额度拍卖以外，上海市政府于20XX年9月又开始对公务客车实行额度拍卖。其原因是舆论指责上海市政府仅对私车搞额度拍卖有失公 正。上海市政府新闻发布会实录（）。新闻发言人说，“由于上海一直在公交优先的政策下，对于小轿车的使用采取限制，私车实行额度拍卖，因此有人认为 公车额度不拍卖是不公平的。现在，为了体现公平性，市政府也考虑将公车额度 纳入拍卖”。这一解释告诉人们，上海市政府搞公车额度限制和拍卖的目不是为 了控制交通总量， 而是为了缓解舆论对私车额度拍卖的攻击，使私车额度拍卖可以较顺利地继续进行下去。关于公平或平等问题的

41、法律分析， 请见本稿四（二） 1.18 周义兴车牌拍卖的合法性问题不能悬而不决，人民，（来源：中国经济时报）不过，笔者个人却以为，与其等待上面下个“是”或“否”之类的“定论”，还不如重开论战；与其仰仗权威发话， 还不如以理服人。当然， 有关政府部门（包括上海市府在内），应当充分履行说明责任。关于政府的说明 责任的问题，请见本稿四（四）中的议论。19 当然，在上海市府一定认为没有这个必要， 因为全国人大和国务院 的有关部门已经作出了结论。前注10，国际金融报关于上海法制办主任答记者 问的报道。20 令人遗憾的是，市府法制办主任没有提及有关部门的名称和该意见的 存在形式， 更没有披露该意见的具体理

42、由。这种“不作为”难免使人产生种种 猜疑。请见本稿二（六）1.21 比如，国家和地方的立法权限的划分标准、地方立法与国家立法的适 用关系的调整标准、地方政府的政策选择权的法律界限、 行政管理市场化的法律 界限、行政法的解释方法、行政裁量控制的法律手段、行政救济后果的法律调整。22 所谓私车当然是与公车相对的概念。划分二者的依据是车辆权利的归属。在上海市的道路交通管理中，这一分类目前只涉及自用小客车（不涉及营业用客货车、单位自用的货车和大客车，也不涉及非经营性业务用车）。其中的私车是指私人自备车和私人小客车，公车是指党政机关、公有制企事业等单位的自用小客车。上海的私车额度限制和拍卖的对象除了私人

43、自备车和私人小客车 外，还包括私人二轮摩托车。值得一提的是，从用途上看，此处的所谓公车同私车一样，也是自用车，所以似乎不应当将其理解为公务车。确认这一点的意义， 请见本稿四（二）1有关平等权的议论。23 不过，法定登记条件未必都与道路交通安全有关。比如，提交完税证明这一登记条件的设定， 显然仅仅是为了确保纳税义务的履行24 此外，法律还规定了机动车驾驶人的资格。 其目的也是保障道路交通安全。不符合相应的法定驾驶资格因而未领取驾驶证的车主，即使履行了纳税义务并办理了车辆登记， 也不得行使其对该车的使用权中的驾驶权。25 前注2，新闻发布会实录和白皮书。26 上海市道路交通管理实施办法第七条第二款

44、规定，“本市单位或常住户口居民购置的车辆不得擅自申领外省市核发的车辆正式号牌、行驶证”。上海市外地来沪机动车交通安全管理办法 第二十二条（车辆牌、证申领的有 关规定）规定，“本市单位或者有本市常住户口居民所购置的车辆，不得擅自申领外省市车辆正式号牌、行驶证”。第二十五条（罚则）（五）规定，“违反本办法第二十二条规定的，对个人处 150元以上200元以下罚款；对单位处500 元以上1000元以下罚款”。但是，只要上海市不禁止外地车辆 （即持有外地正 式号牌的车辆）进入上海， 该规定即使严格执行， 也没有什么实际意义。事实 情况正是如此。关于个人在非户籍所在地登记上牌的法律依据和法定条件，道交法实

45、施前，是机动车登记办法第十四条（一）和第八十二条（七）3;道 交法实施后，是机动车登记规定第七条（二）和第三十八条（四）4.根据办 法，凭居民身份证和有效期一年以上的暂住证；根据规定，凭居民身份证和居住、暂住证明，个人可以在暂住证发放机关所在地申办登记上牌。27 上海市政府新闻发布会实录（）。此外，市府法制办专家从法律根据论的角度， 将私车额度拍卖的目的说成是为了履行道交法第四条规定的地方政 府的职责。上海市政府新闻发布会实录（）.关于法律根据问题的讨论，请见本稿二。至于是否如有些文章所指出的，上海搞的额度拍卖实质上是地方保护主义（即为了保护上海的汽车生产的利益及与此关联的上海的其他利益）的问

46、题，鉴于本稿的主题范围，笔者对此未加以讨论。28 至于增收的目的，是为了增加对交通设施建设的投资 （或是为了以拍卖款 的投入来减少原本需要的交通设施建设投入）还是为了其他的开支，并非本稿关心的问题。不过在此还是附上一笔，根据上海市政府新闻发言人的说明，1994 年以后的拍卖所得款项全部用于该市的交通设施建设。但该发言人没有透露 1986年至1993年期间的拍卖收入的用途。上海市政府新闻发布会实录（）。29 当然，问题还有另一个方面。正如有的文章所指出的，额度拍卖虽然增加了上海政府的财政收入，但由于额度拍卖迫使一部分没有足够的经济能力或不愿意为了取得上海号牌而花钱竟买额度的上海居民不得不去外地上

47、牌，结果使这部分上牌手续费收入流入了外地政府的腰包。见谁在操纵上海车牌？上海车异地上牌利益链调查（：s:来源：21世纪经济报道）。不过，笔者估计，对上海的财政收入而言，额度拍卖是吃小亏赚大便宜。附带说明一点，车辆购置税是国税，税款全部归国家财政。因此，纳税地是上海还是外地与上海市的财政收入无关，额度限制本身所导致的购置税减收也与上海市的财政收 入无关。30 中华人民共和国机动车登记办法（公安部发布， 起实施。因机 动车登记规定的实施于失效）第十条规定，“机动车未领取机动车号牌、机 动车行驶证和机动车登记证书的，机动车所有人应当填写机动车登记申请表，持下列资料，向机动车所有人住所所在地的车辆管理

48、所申请注册登记， 并交验车辆：（一）机动车所有人的身份证明；（二）申请办理注册登记的车辆的标准照片；（三）机动车来历凭证，但海关监管车辆除外；（四）国产机动车的整车出厂合格证；进口机动车的进口凭证；（五）车辆购置税的完税证明或者免税证明”31 见上海市公安局交巡警总队 办理机动车注册登记手续（上海市公安 局站，信息公开栏，文件索取号：AA730900120XX-002。另见上海市政府站“办 事指南”申领正式牌证中关于“申办手续”的规定和 怎样办理机动车注册 登记手续中关于“申办条件”的规定。所规定的申办条件是， 提交购车发票、 车辆整车合格证或货物进口证明书、 机动车所有人身份证明、车辆购置税

49、完锐证 明或免税证明等资料。32 根据上海国际商品拍卖有限公司（该公司受市政府有关部门的委托经办额度拍卖业务）依据上海市私人自备车、二轮摩托车额度竞购办法（试行）制订发布的上海市私人、私企客车额度投标拍卖须知的规定，中标者在付清拍卖款项后，领取上海市有关部门核发的上海新增机动车额度证明。根据前注17引述的“申领正式牌证”的规定，申办者必须具备的资格之一是，具有与申领牌证车辆种类相符的上牌额度：新增机动车领照单、机动车退牌更新申请表、机动车报废证明、上海市机动车转籍更新申请表或失窃机 动车注销牌证登记表。凭上述上牌额度凭证缴纳购置附加税。据此，没有额度 证明者不能办理交纳机动车购置税并领取完税证明。33 根据车辆购置税暂行条例（国务院制定， 起施行）的规定， 该税 的纳税人是购置应税车辆的人（第一条）。纳税人购置应税车辆，应当向车辆登 记注册地的主管税务机关申