我国城市群建设的功能定位(共26页)

1、我国城市群建设的功能定位 史炜 汪勰城市群建设是现代城市发展和完善功能的大趋势，也是发达国家城市化发展的重要经验。我国自国务院明确提出中部崛起后，以湖北、湖南、河南等省为主体，率先启动城市群的整体规划，特别在是“十一五”规划中，更多的省市都把建设城市群作为城市发展的最主要指标。河南规划的中原城市群，湖北提出的武汉城市圈规划等，先后得到国务院的批复。进入“十二五”规划时期，以提高城市化率为目标的城市群建设进入新一轮规划高峰，沿海和内地，普遍将城市化率和城市群规划作为“十二五”的中心工作。城市群的建设是我国改革开放和工业大规模发展的重要阶段性表现，与城市及区域工业化的升级，以及产业集中化发展有着密

2、切的关系。但是，任何城市群的建设都必须符合经济发展和产业布局的客观要求，强制性地在某一区域搞规模化建设，或拉郎配式地组建城市群，都会产生一系列的不良后果，并导致资源的破坏和浪费。本文结合近几年的调查研究，对我国城市群建设的功能定位，进行系统分析，并提出一些建设性的建议。一、我国城市群发展的类型和功能定位城市群是一个区域性产业关联和城市互补的群体概念，严格讲，城市群一般是以中心城市为龙头，以产业辐射和关联为纽带，以产业链延伸为通道，以物流、资金流、科技流、人流为内容的城市组合群体。比如美国大华盛顿的城市群，就是以华盛顿为政治中心，以周边服务业、金融业为主体的城市群组建的，其城市分工明确，产业互补

3、突出，各类经济要素流动顺畅，对外辐射性强，对内集中性高。发达国家进入工业化后期阶段后，城市群的建设普遍体现在城市功能互补、人口分布优化，产业配置密切，主导产业的聚集度高度集中，辅助产业对主导产业的依存不断提高。国际经验表明，城市群建设是工业化和工业文明高度发展的产物，而不是单纯的行政性规划的结果。相对而言，我国城市群建设虽然如火如荼，但主要是政府干预和政府主导，仍未摆脱单纯地做大的传统模式。由此，在我国目前城市群的建设中，地理范畴的城市群虽然已经存在，但经济功能合理配置的城市群却非常少。对城市群建设和功能认识领域的缺失，往往成为中心城市的“圈地运动”，严重破坏了当地资源的有效配置，占用了大量农

4、业用地。盲目强调城市化率，也带来生态环境和城市建设非均衡的发展，许多城市的建设规模和城市人口的膨胀，已严重超出城市应有的社会经济承载能力。从现状看，我国城市群的发展大致有以下几类：（一）政府引导类的城市圈从城市圈规划的主导驱动划分，政府引导或政府干预形成的城市圈，主要体现为政府直接主导或强制参与城市群的建设,包括城市规划、产业布局、交通布网、城市功能定位等，均以政府的规划为基础。这类城市群的建设，优势是有国家或地方政府的财政支持，有重大产业项目的参与，有通盘规划的整体性，有较好的政策扶持。存在的问题是，对城市功能的确定难以步调一致，中心城市与紧密层、松散层的城市，分工不对等，产业布局难以改变现

5、实结构，中心城市以外的城市大多表现为对中心城市的“等、靠、要”，而缺少主动发展和调整结构的动力，市场化的因素往往被干预行为所替代，城市群的有效聚合能力难以发挥作用。比较典型的案例包括：1、京津城市圈京津城市圈的建设构思开始于1985年的首都总体规划，当时城市圈的设想范围很大，外圈甚至延伸到石家庄、秦皇岛、太原、承德等地，被称之为大首都经济圈，并希望中央政府对首都经济圈，特别是中心城市北京，予以“首都财政”的特殊扶持政策。至1990年以后，随着城市圈建设与国家生产力布局研究的深度结合，首都经济圈基本定位于京津唐范围内，后又缩小到京津双中心城市圈，北京的功能定位为中国的首都和政治文化中心，天津的定

6、位为中国北方重要的工业中心。直至“十二五”规划前后，天津才被国务院正式批复，定位为中国北方的经济中心。在京津城市群内，以卫星城的方式，布局着数十个县级城市，各卫星城均以北京、天津的产业分工为发展导向，形成京津产业带。但是，由于京津城市圈主要以政府为导向，政府规划很难改变现实的产业布局。数据资料显示，1985年京津两市产业雷同度超过90%，至2011年，两市工业的雷同度仍在80%左右，唯一变化的是两市服务业在GDP中的比重，北京反超天津，达到70%，而天津则远远落后于全国平均水平。京津城市群如果没有政府的强制干预，也会按照产业演进的方式自然形成，但目前由于政府干预过度，导致在这一区域形成经济对峙

7、的双中心形态，北京工业大部分迁移到宜庄开发区，而天津武清区的国家级开发区距宜庄国家开发区最近距离仅10公里，沿京津高速、京津塘高速，仅国家级的高新技术产业区就达10多个，产业布局过度集中，产业类型过度相同，产业等级相互压制，产业效率提升缓慢。京津城市群的现状，给我国城市群建设的重要启示和教训是：城市群的建设首先要建立在产业布局优化的基础上，缺乏优化的产业空间布局只能导致区域内资源的过度消耗，财力的分散使用，并会在政府干预和保护下，破坏区域内各城市经济社会协调发展的基础功能。2、中原城市群中原城市群规划起步于“十一五”中期，并委托国家高级智囊机构参与规划。中原城市群按河南省政府的设想，试图以郑州

8、为中心，以新乡、安阳、洛阳、开封为附城，呈十字型展开。规划完全由省政府主导制定。在国务院批复中原城市群规划后，区域内的经济获得较高速的发展，特别是基础设施建设增长速度在全国名列前茅。郑州市作为中心城市，城市规模迅速扩张，“十一五”期间城市改造速度超过前20年规模。但是，在中原城市群规划阶段，就有专家提出，郑州周边的城市，客观上与郑州市缺乏产业的联带或上下游关系，郑州市对周边城市的辐射作用很弱，因此，城市群规划要重点突出生产力布局的优化和上下游产业链的衔接。但是，这些建议并未有效地落实到规划中。目前，中原城市群的架构已初步形成，并进一步辐射到焦作等城市，但城市群的产业升级仍步履维艰，主导型产业的

9、拉动作用很弱。中原城市群建设的重要启示是：在经济欠发达的区域发展城市群，必须要强化中心城市产业辐射的作用，要在城市规划中，实现城市空间布局与产业链布局的协调，特别是以工业为主体的城市群，先导型和主导型工业要与附城的产业建设形成密切的关系，否则，尽管基础设施投资很大，城市外观快速改善，但城市群的综合竞争力和经济实力仍难以改善。3、武汉城市圈 在国家提出中部崛起战略后，湖北省和武汉市以政府强力推动的方式，提出建设武汉城市圈，希望利用长江、京广铁路线和沿江铁路、高速，快速建立以工业和物流为主体的城市圈。但是，同样因为在产业布局上，缺少产业链的衔接，至今成效不大。4、湘珠潭城市圈 湘珠潭城市圈，在规划

10、时曾试图定名“东方红市”，是中国区域面积最大的城市，是我国最典型的求大、求广的政府干预性规划。在基础建设上，投入了巨大的资金，但最终因产业分散，分工不清，支柱产业模糊，城市定位混乱，而未获国务院批复。（二）市场导向型的城市群1、珠三角城市圈珠三角城市圈是我国目前中小城市密度最大，中心城市辐射力最强，产业导向最为清晰，产业链关联性最紧的城市群体。从经济和产业的影响力看，三个中心城市分工明确，广州是区域政治文化中心，特大型工业的集中地；深圳是区域高科技辐射中心，拥有诸如华为电子、中兴通讯等数家国际级高科技企业，且产业链放射到珠三角整个区域，市场影响力覆盖国内同业核心市场；香港作为亚洲和区域内不可替

11、代的金融与贸易中心，是区域内经济活动的流动枢纽。珠三角城市群是凭借国家改革开放的政策推动形成的，政府直接的干预远小于市场的拉动。开放的产业群体和新兴产业的扩张，使城市群的二级城市中山、顺德、惠州、江门等，迅速拉动了近百个镇级单位的城市化发展。2、浙沪城市圈浙沪城市群与浙沪经济带同生并进的，而且是国内典型的特大型国家主导城市（上海）与国内市场化程度最高的区域完成的城市群组合。上海作为国家曾经干预最强，特大型产业密集度最高的城市，与杭州、温州、台州、宁波等组建了国内市场要素流动最块的经济带，并拉动一批县级市成为一、二线城市的辅助城市群体。但是，这类纯粹靠市场导向形成的城市群，也存在许多致命的缺陷。

12、其一是城市群整体技术水平不高，除上海外，至今世界500强企业尚无一家进入浙江，重要原因就是在这个区域内，城市群内的经济体主要是分散的家庭公司，产业集中度和聚合度均不高，城市内产业布局杂乱，城市基础设施落后，社会经济协调发展水平甚至低于内地许多区域。（三）主导产业辐射带动的城市圈在我国，重大产业带动的城市很多，如攀枝花、鞍山、大庆等，但靠主导产业拉动建设的城市群只有苏锡常城市圈。这一城市群体最初基本是承接上海工业的外部加工，并逐步形成主导产业链的延伸链，在近20年里，又逐步成为为中心城市反向服务的反辐射城市。在城市圈内，二、三线城市，县乡级城镇星罗棋步，产业分工明确，产业领衔中小城市发展迅速，如

13、昆山和吴江的微电子加工工业，张家港、锡山市的轻型工业。在这一城市群内，还发育了一批村级城市，如江阴等。在我国，主导产业辐射带动的城市群，发展均比较稳定，而且产业升级的速度和节奏均优于其他区域，新技术引进和开发的水平也较高，产业链的完整性和产业空间布局也相对良好。二、城市群建设与产业布局的联动从我国现有城市群的类型可以清晰地看出，城市群的形成和建设，有其自身的规律和前提条件，违背规律和缺少必需的前提条件，城市群建设均可能导致经济发展与产业发展失衡的问题。（一）要客观认识和把握区域产业的现状对城市群建设的影响京津城市群应是一个最典型的例子。当年北京放弃中国经济中心这一定位，就是要保证区域内经济和城

14、市发展的平衡。但是，在客观条件上，几乎国际所有的金融机构总部都设立在北京，跨国公司的核心办事机构也都设置在北京，这完全是由于国务院所有机构都在北京的原因。换句话说，即便北京放弃作为经济中心城市，但所有的经济运行中枢都由北京调控，这就是北京至今仍是我国北方，以至全国的经济中心。在这样的背景下，作为中国传统的重化工城市和贸易重市，天津很难体现其北方经济中心的地位。在产业布局上，北京近20年压缩工业，发展服务业，但存量的工业并没有大规模转移到外地（除首钢外），机械、电子等主导产业均聚集到宜庄国家高技术产业园区，与天津对峙，工业生产总规模始终与天津保持在很小的差距内，相反，利用首都优势，近20年，北京

15、的服务业已在反超天津后，成为了限制和阻截天津服务发展的最重要因素。可见，产业布局的雷同和互斥，带来的或是城市群内经济的此消彼涨，或是相互排斥，区域内整体竞争力下降。也正是因为如此，近几年许多专家学者在呼吁京津两市合并，以此实现产业布局和分工的一体化。（二）中国城市群发展的速度，要充分考虑到中国工业化、城市化、服务业的配置关系工业化和城市化早已被认定是不可分割的孪生关系，但工业化和城市群的形成要比单一城市的城市化率的上升复杂得多。上世纪80年代苏南由农村集体经济演变、改制形成的工业群，是苏南城市群形成的最主要推动力。从工业演进看，苏南工业企业群到产业群的形成，不仅拉升了工业整体规模和优化了产业分

16、工，更重要的是拉动了生产型服务业的增长，而正是生产型服务业的不断健全，使苏南城市群内产业的关联性、流动性不断强化，并最终实现了工业化率与服务业化率的双提高，带动城市化率的整体提高。由此可见，城市群的建设，必须要科学地认识一个区域工业化的进程，特别是工业化进程所处的阶段。其中，在发达国家全面进入后工业时代（或被称之为“第三次工业革命”的时代），分析城市化与工业化的关系，必须跳出传统的分析方法，即钱纳里的以美元计算的人均GDP，而是要结合我国工业超高速发展，GDP超高速增长的现状，判定工业化对城市化及城市群体发展的要求，或者讲是判定城市化或城市群体对工业化增长的承载能力。目前，我国城市群建设普遍存

17、在的问题是追求规模，城市群的一级城市均以非农人口300-500万为目标，二级城市（地级市）规划的城市人口要超百万，三级城市要超30万。大部分城市“十二五”规划的城市化率要达到55-60%，工业化率达到55%，而对小城镇建设以及以小城镇消化农业人口的真正关注很少。这种思维已严重违背了我国国情，仅体现了一些地方政府盲目好大喜功行为。城市不断以开发区、新技术园区、产业园等名义快速圈地扩地，大规模的基本农田被占用，而所谓的产业园区实际被撂荒。为了提高工业化率，以项目经济为主导的发展方式捆绑着土地财政，严重忽视产业布局和分工，以及区域内的产业定位和城市定位。由此，所谓城市群建设实际成为梁山好汉，各立山寨

18、，城市群长远的功能体系被地方政府的短期行为所破坏，城市化率成为地方盲目提高工业化率的借口。这种局面的产生，有许多深层次的体制问题，本文在此暂不讨论。本文所要阐明的观点是，城市群的建设，一定要科学地处理好城市化率与工业化率的关系。其中，必须明确地了解到，工业化率的提高是有明确的临界点的，即服务业产业化率的提高。这里可以做一个基本测算，至2015年，如果我国城市的服务业产业化率要平均达到35-40%（发达国家城市平均为80-90%以上），第一产业（主要是城市群内的农业）降低到5%，那么，工业化率最高只能达到达55-60%。如此，中国的产业整体水平仍属于国际落后型的范围，甚至在发展中国家也仅属于中等

19、水平。而这种状态下发展的城市化，功能肯定难以健全，现代城市的综合配套和承载力均呈现脆弱的态势。北京、上海及以两市为辐射中心的外围中小城市，之所以能具备很强的承载能力，关键是城市化率的提高不单纯靠工业化率的提高，而是靠服务业产业化率的提高，2011年北京服务业收入占GDP的70%，恰恰是北京每年可以接纳上千万常驻流动人口和上亿一般性流动人口的关键，也是工业化率达到上端临界点后的一个必然的结构变动反应。相比而言，天津的工业化率早已突破上端临界点，但生产型和非生产型服务业远远落后于北京、上海，导致人口流动和生产要素流动均难以提高，由于流动性的相对下降，天津的工业化率和城市化率虽然在中国居于前位，但城

20、市发展整体水平至少落后京沪许多年。（三）服务业的发展是支撑未来现代城市群建设的基本条件服务业的健全和发展，不仅在单一的城市经济体中有重要的作用，在城市群的建设中，更起到不可缺少的纽带作用，是经济要素快速流动的基本前提。1、生产型服务业在城市群建设中的作用城市工业的升级和产业细分，要求为生产服务的辅助体系逐步实现专业化、流程化、信息化和智能化，其包括运输、仓储、物流配送、产品检验防疫、法律与会计支持、财务和金融结算中心、劳动力市场、广告与策划等。杰里米在他的第三次工业革命一书中指出，在新一轮的工业革命中，“可再生能源的转变、分散式经营、储存（以氢的形式）、通过能源互联网实现分配和零排放的交通方式

21、，构成了新经济模式的五个支柱。”可见，在新经济时代，大量经济活动都因电子信息等生产型服务业的渗透，而实现效能的转变，分散式的经营通过生产服务业实际实现了更精准的集中。在工业化程度的这一轮演进中，单一城市和群体城市的界线日趋模糊，城市群更加地呈现为一体化。生产型服务业在我国“十二五”规划中，被列为新型服务业，它表明我国工业化的发展已进入必须依靠新型服务业实现升级的阶段，而城市作为工业化的载体，生产型服务业的建立更为重要。在城市群建设中，生产型服务业远比单一城市更容易做到科学布局和分工。目前，国内许多城市均把生产型服务业作为战略性产业，但是，在制定规划中，往往仅从工业发展的角度规划生产型服务业，而

22、忽视了城市是生产型服务业的重要载体，因此，规划的可操作性不强。结合本文第一部分对国内城市群分类表述的内容，作者认为，在中国目前的经济结构和秩序背景下，政府干预型的城市群，生产型服务业发展的基础远比非政府干预类的城市群更好，这并非排斥市场经济的作用，而是要尽可能利用中国经济运行的特殊环境，使城市群建设中，最大可能地减少生产型服务业在低端环节的过度竞争，导致资源的浪费。此外，生产型服务业要与国家的信息化战略捆绑为一体，使城市群与信息网络的建设同步发展。2、非生产型服务业在城市群建设中的作用 非生产型服务业主要是指城市的商品零售、批发、公共服务产品等，它在城市和城市群建设中，代表着“城市消费流动性”

23、的等级。比如，北京的王府井、前门、西单，上海的南京路、淮海路，80%以上的商品买给了外来流动人口，也就是说，非生产型服务业所体现的要素流动，不仅仅是城市进出的商品，更重要的是人的流动。因此，今天评价一个城市市场的活跃度，首先要看它的“流动性”，特别是在城市群发展中，城市群内部，以及城市群与外部区域的“流动性”，直接决定城市和城市群的经济价值和城市地位。3、服务业的产业链建设问题城市群内部服务链的建设，是城市群产业布局和产业关联度决定的。前面分析珠三角城市群就已提到，正是因为华为、中兴、美的、格兰仕、TCL等这样一批龙头企业，才使区域内的产业链层次分明，并使服务产业能够找到价值收益的落脚点。服务

24、业与工业生产一样，在现代城市运行体系中，其产业链的层次、分工、标准化、流程化日趋显著。现在，我国商业发达的大城市，服务业的产业链均与服务布局紧密地联系在一起，并在周边城市群中形成网络分布，其中生产型服务业在城乡结合部区域的产业链分工最为突出，比如家俱销售、配送，五金产品的批发和定制。而在城市新型制造业（国家“十二五”七大战略型产业之一）中，服务业的产业链更需要合理配置。在城市群中，仓储集散地、专业物流聚集区、中心信息枢纽（正在发展的物联网和云计算）、金融结算的等级划分和数据托管服务等，都需要按照产业链的层次优先规划。可以看出，现代城市群将是一个完整的集生产、服务、信息流动、技术传递、生产和非生

25、产性资源优化组合的大系统，也可以称之为大产业链和大价值的组合。我国经济经过30年的快速发展，目前正处于调结构和转变发展方式阶段，在增长方式升级的时期，系统地将城市化、工业化和新型服务业作为一个整体的社会经济要素圈来分析，对解决当前城市群建设中出现的各种问题，是一个迫切需要解决的大问题。四、几点建议结合前面的分析，对未来城市群的发展提出以下建设性意见，仅供参考。1、要加强城市规划的立法制度，强化城市群建设中长期发展城市群的规划要尽快在土地使用、城市规模、人口数量、产业布局（节能减排和产业门槛等）等方面立法，做到规划有法可依，以此逐步消除地方政府的短期行为。2、城市群规划必须以产业布局的优化为前提 在地方政府仍以GDP为主导的背景下，城市群的规划必须按照国家整体的产业分工和布局进行，特别是国家“十二五”规划所涉及的七大战略性产业，在各地要严格把关和审批，不能挂羊头卖狗肉，打着发展战略新兴产业，跑马圈地，盲目扩大城市建设用地。非国家审批的产业项目，地方政府也应在城市群规划中充分考虑未来产业布局和主导产业的定位，强化城市群内产业链的衔接及经济要素的有效流动。3、合理控制城市规模，严格控制土地超标使用 在城市群建设的主导思想上，要强化