我国地方政府性债务风险的法律控制研究

1、    我国地方政府性债务风险的法律控制研究    张豫林摘要 无法及时偿还债务会带来较大风险，对于地方政府来说也是如此。本文主要从地方政府性债务风险的基本情况分析入手，重点介绍这些债务的形成原因和具体风险来源，包含举债数量累计情况较为突出，期限错配问题会引起相应的流动性风险，以及偿债来源具有不稳定性和不可持续性，并阐明了限制举债行为的法律依据，提出了一些科学开展法律控制工作的策略，从事前、事中以及事后三个方面进行全方位管控，为有效降低地方政府性债务风险提供一定借鉴。关键词 地方政府性 债务风险 法律控制：d630 ：a doi：10.1938 7/j

2、.cnki.1009-0592.2020.01.299一、前言市场经济高速发展过程中，国内地方政府为建设公共设施、完成多种民生工程，在筹集资金过程中形成较多债务，债务形成环节多是采用发行债券、向金融机构借款等方式。现阶段我国地方政府性的债务累计增加，会面临较多风险，其给地方政府、社会的良好发展带来一些不良影响，对此，需要积极从法律角度进行分析和控制，达到持续降低和规避债务风险的目的。二、基本情况（一）债务成因地方政府为开展基础设施建设工作，更好服务民生，发行债券，或者从银行、金融机构借款，获取到相应的资金，这样就导致其会给社会、机构以及个人方面形成一定债务。在地方政府所形成的债务之中，主要包含

3、显性和隐性两个方面。（二）债务风险当地方政府无法及时有效还清债务，会影响到社会的健康稳定发展，给社会带来一定的负面影响。地方政府性债务会受到多种外部不确定的因素的影响，造成较多消极情况。细致分析地方政府性债务风险的产生来源，能够发现其主要是包含以下几个方面：1.举债数量累计情况较为突出地方政府在日常发展过程中，向外界借款较多，却超出自身的偿还能力，债务越滚越多，总体累积情况已经超出政府自身所能够承担的水平。2.期限错配问题会引起相应的流动性风险这种情况多见于政府所建设的基础项目期限较长，这就导致其无法在债务还款的规定时间内获取到相应的投资回报，这样会导致中短期债务本身具备较大的压力，地方政府实

4、际偿还债务过程中也会形成较大的流动性风险。3.地方政府所能够偿还债务的来源具有不稳定性和不可持续性政府自身运行过程中产生的资金是不够偿还相应债务的，而地方政府自身所建设的一些固定资产项目所拥有的盈利能力较差，无法为其提供充分有效的保障，为有效缓解此类问题，地方政府多是会选择出让土地获取经济收入。但是现实情况却是，地方政府并没有无限的土地用于出让，从而政府自身的融资能力和偿债能力都会表现显著性的下降。三、限制举债行为的法律依据地方政府性债务风险问题的存在，会给社会带来不良影响，而且现阶段监管地方政府举债行为的法律体系之中还不够健全有效，其中存在着较多不足之处，为科学应对和处理这一问题，需要积极在

5、一定程度上限制政府的举债行为。（一）举债融资机制现行担保法第8条、关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预201750号），都对于地方政府的具体举债行为作了一定限制，一方面要求地方政府需要满足国务院所批准的限额要求，另一方面要求使用发行债券的方式进行。但是财预2017 50号文件中，对于地方政府融资机制提供了一定发展方向，即地方政府可以根据自身财力情况，设立或者以参股方式成立一定的担保公司，为市场化正常稳定运作提供可靠的融资担保体系，并鼓励地方政府提供一些融资担保服务，当然这是要在法律规定范围内进行的。地方政府按照自身的实际出资情况承担相应的担保责任。（二）构建并管理融资平台当前法律法规

6、明确规定了地方政府实际举债行为的实施范围，而为便利地方政府相关基础设施建设活动的顺利开展，还允许地方政府搭建融资平台。地方政府在融资平台公司之中，现行法规同样作了较为细致规定，避免政府利用自身便利过于支持融资平台公司的壮大。（三）拓展政府和社会资本方面的良性合作根据国务院关于加强地方政府性债务管理的意见中的规定，社会资本可以积极参与到城市公益性事业的投资和运营工作之中，这些项目本身一般都具有一定的收益，多是集中在城市基础设施建设方面。地方政府和社会资本之间构建和谐、友好的合作关系，其中主要是依靠事先设定并公开的收益约定原则，给社会资本提供一定的稳定收益。这种做法一方面有效支持城市基础设施项目建

7、设和运营的发展，另一方面还有效减少了政府的举债行为。四、法律控制面对现阶段地方政府性债务中存在着的一些风险与问题，需要切实开展风险监控工作，在第一时间内发现风险的来源，并采用科学有效的方式加以应对和控制，降低風险产生的危害，遏制其负面影响，这其中从法律层面进行有效控制，可以起到良好的效果。（一）事前监管1.设定举债行为管理指标对于省级及以下地方政府来说，其实施举债行为的过程中，要由省级政府代为实施，这样就使得地方政府在实际举债时，会受到总体举债额度的限制，还要结合当地的实际经营实力和可支配资金。针对地方政府的举债行为进行科学管理，需要合理设定好各项指标，这其中需要高度考量到地方政府的实际年度预

8、算工作情况，重点统计出财政的收入、支出情况，将每年的资金缺口进行核查，从而确定出最后总额。设定管理指标的过程中，还能够借鉴国外的一些先进经验，积极参考到一些重要数据，包含偿债率、债务负担率以及逾期债务率等，且地方政府还需要充分考量到自身的实际情况，细致分析自身的发债活动，主要包含是否必要发行债券，采用何种发债规模，是否具备一定偿债能力以及是否存在着相应的违约风险等。2.明确债务相关方的责任地方政府在筹集资金时，需要和多个方面单位进行沟通和联系，其中会涉及到多方面利益，在实际举债行为进行中，一些政府官员和银行负责人之间暗中合作、中饱私囊，使得举债规模被盲目性扩大，还存在着过于追求任期内的政绩，而

9、将债务风险留给下任的情况。针对这种情况，需要积极采用科学合理的方式进行有效管控，重点明确各方的权力与责任。（1）针对地方政府与企业之间、地方政府和中央政府之间的具体关系进行分析和研究，促進中央和地方政府之间的权力关系得到科学划分，减少风险转移的情况出现。（2）地方政府可以积极构建破产机制，为债权人的实际权益得以保护提供良好支持。（3）注重监管银行、金融机构的具体行为，如果存在着违法投资、违法担保现象，将需要承担一定法律责任。（二）事中监管1.实时监控债务风险面对地方政府债务风险问题，需要搭建完善细致的风险预警机制，实时性监控好债务的实际运作风险。地方政府要高度重视债务的监控工作，做好充分有效的

10、预警工作，其中可以有效利用地方性监测系统，为监督和管控财政的实际运行状态和安全状况提供一定前提。我国内监测地方政府债务风险的过程中，可以从自身实际情况出发，充分借鉴国外先进经验，搭建联网性信息数据库，构建风险预警指标体系，将债务评级机制有效应用其中，开展严格科学等级评价工作，及时发现地方政府运行中的债务风险问题，从而加以良好解决。2.开展审计监督工作进一步完善地方政府债务方面的立法工作，为开展行之有效的审计监督工作提供规范性依据。积极设置出科学可行的债务审计指标，在地方政府相关官员任期内开展审计工作，其中可以引进党政领导经济责任方式，健全审计监督工作机制。立法完善活动进行中，要注重从更高层次入手，赋予审计单位相应的权力，促进及时改进被审计单位的工作误差。（三）事后监督积极推进事后监管机制的稳步开展，对于深入监控地方政府债务，及时发现债务风险，并追究相关负责人的具体责任，针对地方政府相关部门、人员的实际违法行为加以严格控制。面对地方政府的债务违约情况，需要积极采用科学可靠的应对机制，可以从立法角度入手建构专门的降低风险的措施。五、结语