南宁市住房“夹心层”解困路径探索

1、南宁市住房“夹心层”解困路径探索在南宁市大力推进以区域性国际城市为核心的城市化建设背景下，南宁市既要保持宜居城市的可持续发展，又要破解城市扩张带来日益繁重的一系列原住居民、来邕工作人员住房问题，而以经济适用房、廉租房为主的保障性住房供应结构已难以适应我市广大低收入家庭的住房支付能力与住房市场价格之间的尖锐矛盾，在经济适用房、廉租房能够覆盖的保障面之外，仍有大量的住房“夹心层”游离在政府保障和市场供给之间。为解决这些“夹心层”群体的住房困难，在城市扩张与改善民生之间找到一个相对平衡的发展路径，民建南宁市委会同市住房保障与房产管理局的有关部门，于今年5-6月联合开展了关于南宁市住房“夹心层”解困路

2、径的政策研究。在调查中，课题组对广州、杭州、重庆、常州、昆山等地关于解决住房“夹心层”的政策进行了实地考察或资料研究，比照南宁市的实际情况，得到不少有益的启发。但同时，囿于南宁市的城市低收入住房困难家庭住房状况数据匮乏，而采集这些数据是一个涉及房产管理、统计、城区政府等各相关部门，且需要一定周期的系统工程，因此在此次调查中，课题组无法获得准确的现状，基于实事求是的态度，仅就所掌握的资料，在吸收上述各城市颇有实效经验的基础上，为南宁市解决住房“夹心层”的政策方向提供一个框架思路供参考。一、住房“夹心层”在本课题中的界定由于商品房价格上涨较快，以及原有住房保障政策仍遗留有较大的“盲区”，南宁市也出

3、现了“夹心层”现象，成为了南宁市住房保障工作必须面对的新问题。为方便阐述，现将住房“夹心层”在本课题中的界定作如下说明。（一）以市区常住人口为研究对象，包括原住居民和来邕工作群体。（二）本课题所指的住房“夹心层”，是指既不符合廉租房申请条件，又买不起经济适用住房的低收入住房困难家庭，以及随着社会经济的发展，那些既不符合经济适用房申请条件，又买不起商品房的中低收入住房困难家庭。根据南宁市的实际，本课题对第一个“夹心层”（即既不符合廉租房申请条件，又买不起经济适用住房的低收入住房困难家庭）称为“内夹心层”；对第二个“夹心层”（即既不符合经济适用房申请条件，又买不起商品房的中低收入住房困难家庭）称为

4、“外夹心层”。（三）两个“夹心层”的收入界定。1、“内夹心层”按2009年的廉租房、经适房的收入保障标准，“内夹心层”家庭人均收入大致介于上年本市城镇人均可支配收入的60%80%之间，即8900元11400元之间。因住房保障的户籍准入条件限制，“内夹心层”除了为本市低收入原住居民外，广义的“内夹心层”还包含了来邕工作、年人均可支配收入介于8900元11400元的务工群体。2、“外夹心层”主要指中低收入群体，根据南宁市的住房保障实际，基本指人均收入低于上年本市城镇人均可支配收入水平的群体，按2009年的收入标准，即年人均可支配收入介于11400元16254元的群体，广义的“外夹心层”，同样包括了

5、包含了来邕工作、年人均可支配收入介于11400元16254元的务工群体。二、南宁市住房“夹心层”产生的原因（一）廉租房实物配租覆盖面有限，周转轮候周期长。廉租房目前主要由国家单一财政投入的模式支撑，长期以来难以扩大保障面，目前主要覆盖人群为低保户、五保户、低收入住房困难户，该群体的周转、轮候周期漫长，由于实物房源有限，覆盖面仍然偏低。同时由于马太效应，低收入人群改善自身收入能力有限，虽然廉租房的收入准入门槛有逐年降低的趋势，并辅以货币补贴，但廉租房的保障面仍然满足不了经济条件略优于低保户、五保户的群体，这部分人群无法通过国家保障渠道享受改善住房的福利，又缺乏能力通过市场改进自身的住房困难，成为

6、既不符合廉租房申请条件，又买不起经济适用住房“内夹心层”的主要构成人群。（二）经适房门槛抬高，相当一部分中低收入人群失去了被保障资格。2007年8月，国家住房保障政策调整后，将原本纳入经适房申购对象的中低收入人群调整出了经适房申请对象（提高收入要求、户籍限制等），形成既不符合经济适用房申请条件，又买不起商品房的“外夹心层”。（三）城市改造产生的住房条件困难群体。如困难被拆迁户（货币补贴不足以购安置房，或分配的安置房市政配套不足以维持原有生计）或城市低收入原住居民（破产改制企业职工等）。这部分群体参杂在两个“夹心层”内。（四）城市扩张后产生的新的住房保障需求群体。由于受户籍限制、资金积累等因素约

7、束，随着南宁市向区域性国际城市的目标发展，近年来，不断有来邕就业的新增人口，以匹配城市发展的人力需求，因此也产生了一个新的的住房困难群体，如长期驻邕的外来就业人才，新进入行政、企事业单位的大专院校毕业生和进城务工农民为主。由于户籍限制，这部分群体无法进入目前我市的住房保障范围，依收入情况，这个群体分别参杂在两个“夹心层”内。（五）房价过高上涨过快，造成“外夹心层”群体日益庞大。自从住房商品化以后，市场的趋利性必然使商品房向高端人群倾斜，导致房价持续攀升。随着房价的不断上涨，各类房价相对于定位的购买人群和购买力都产生了背离，很大一部分购房者的收入增长和购买能力被房价抵消，让更多的人失去购房能力，

8、如不少中等收入者也被高房价挤入了住房困难群体，造成“外夹心层”所包含的人群越来越多。就南宁市来说，从20072010年，房价均价由3289.3元/平方米上升到6137.91元/平方米（2010年6月商品房均价），增长了86.61%，而相同时期，人均可支配收入由2007年的11877元/年增加到2009年16254元/年，增长了36.85%，收入远远赶不上房价的速度，也远远超出了住房价格为家庭年收入的5-7倍的合理范围。同时房价的不断上涨也引起了租赁价格的联动上涨，超出了部分人群的支付能力。因此，近年来房价的持续上涨造成“外夹心层”群体日益庞大。三、南宁市住房“夹心层”需求规模测算据统计，200

9、8年底全市常住户籍总户数201.16万户，总人口691.69万，其中市区人口263.89万，外来人口约62万。按南宁市市区人口263.89万，户均3.4人测算，约78.33万户。低收入群体需要政府帮他们以低廉的成本解决住房问题，按20%的家庭需政府提供保障房计算，需求量约为15.66万套，剔除已解决的7万多户（含目前已提供的经适房、廉租房总和），还需提供8.66万套租赁住房。如以租赁住房中50%为公共租赁住房（以下简称“公租房”）测算，在“十二五”规划期内，如不考虑人口激增的情况下，主城区约至少提供4.33万套公租房。按每套建筑面积3560平方米计算，总建设规模为206万平方米左右，公租房在“

10、十二五”规划期内的总供应量相当于南宁市2008年的商品住房销售面积（394万平方米）的52.28%，2009年的商品住房销售面积的27.57%（747.16万平方米），2010年1-5月商品住房销售面积（165.03万平方米）的1.25倍。根据2010年1月出台的楼市调控“国十一条”，明确规定各地应把公租房列入本地2010年至2012年住房建设规划。如在“十二五”规划期内，南宁市发展以公租房为主的保障房，那么，依照南宁市2008年至2010上半年的商品住房销售面积测算，按平均每年41万平方米的公租房配建在商品住房里，占2008-2010年年份商品住房销售面积的比例依次为10.4%、5.5%、1

11、2.4%，大大低于与我市保障房规模应占的比例（20%），说明商品房配建公租房在理论上可行。四、发展公共租赁房解决住房“夹心层”困难的意义实践证明，经济适用房因价格竞争力不足、销售监管不到位等问题而遭遇重重阻力，廉租房又因受益面过窄而无法普济众生，市场上可供出租的小户型住房供应不足，致使一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房，同时随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件急需改善。于是，在这样的背景下，公租房应运而生。为了进一步提升城市住房保障水平，国家从去年开始首提公共租赁房概念，最早由官方提出是2009年3月两会期间温家宝总理政府工作

12、报告中“积极发展公共租赁住房”的表述。今年6月12日，由住房城乡建设部等七部门联合制定的关于加快发展公共租赁住房的指导意见（以下简称意见）正式发布，表明了公租房被上升至国家战略，公租房作为解决住房“夹心层”困难的一个重要途径，而意见也将成为维护房地产市场和谐稳定发展和保障民生的一项重要制度。尽管公租房的发展已是大势所趋，但就南宁市这样一个二线中等城市而言，发展公租房仍有着具体的特定战略意义。（一）改善民生，实现人居城市环境可持续发展的建设目标。安居才能乐业，住房是重大民生问题。为贯彻科学发展观，在2009年7月召开的中共南宁市委十届七次全会上，市委提出了“着力打造生态宜居城市，坚持富民优先，不

13、断改善民生”的目标。因此，发展公租房，通过为低中收入人群提供必要的住房保障，特别是提高“最低板块”人群的居住水平，使老百姓“安居乐业”，可以消除影响社会稳定的“短板效应”。此外，通过公共住房政策由“重售轻租”到“租售并举”的导向调整，引导住房“夹心层”形成健康的住房消费观念，使其住房需求能通过公租房得到相应满足，促进社会公平，树立政府良好形象，推进经济和社会和谐发展，从而实现人居城市环境可持续发展的建设目标。（二）匹配当前南宁市发展总部经济战略的人才住房需求。今年6月底，市委、市政府做出关于加快总部经济发展的决定，这是转变经济发展方式，推进我市科学发展、加快发展、率先发展、和谐发展，加快建设区

14、域性国际城市和广西“首善之区”的一项重要举措。在这一战略目标下，计划5年内，争取每年引进1-2家综合型总部企业、3-5家职能型总部企业落户我市，争取尽快培育一批总部企业进入全国500强、行业500强，使南宁市作为总部经济集聚区初具规模，在全国及中国东盟自由贸易区中具有一定知名度。总部经济战略的实施，势必产生人流、物流、信息流和资金流的聚集，而总部经济的落地，首要是解决人才落地的问题，住房条件的匹配是优化城市人才的基础，是一个城市能否吸引人才，留住人才的重要基础工作。由于高级人才有其特殊性，在一地工作的时间不会太长，而公租房可以有门槛地设计成为对外来人口开放的保障房类型，区别于针对本地居民的经济

15、房和廉租房。因此，不同档次设计的公租房将有条件满足这类白领人才的需求。发展公租房，将外来就业人才的住房问题纳入保障的范畴，“以房留人”，优化南宁市的人才发展环境，不仅匹配当前南宁市发展总部经济战略的人才住房需求，在一定程度上也对“逃离北上广”的大量新生代人才进入南宁这样的二线城市提高城市竞争力和吸引力。（三）以一定规模的公租房投入市场，分流住房“刚需”，对现有的房屋租赁不规范的部分形成“挤出效应”，既平抑房价，又促进房屋租赁市场的规范。商品房市场是买卖市场与租赁市场有机结合的整体，租赁市场是对一手新房市场有益和必要的补充，作为一个政府干预住房市场的公共产品，带有强烈保障色彩的住房供应项目，不仅

16、能够改善“夹心层”住房条件，缓解其住房困难，同时，公租房惠及的群体在社会急需解决住房难的群体中占相当大比例，而这个群体的购房需求被划归为“刚需”之列，通过公租房的投放，使“刚需”减弱后，房价就失去继续上涨的动力，从而实现平抑房价。此外，公租房以其良好的品质，健康的社区文化以及规范的管理，势必对市场上一些脏乱差房屋租赁市场形成“挤出效应”，完善并促进房屋租赁市场的规范。如当前我市的60多个城中村出租屋是市区低收入人群，特别是外来人口主要的住房来源，承载着本来应当由政府承担的供给保障性住房的功能，这也是我市城中村改造进程缓慢的重要原因。随着公共租赁住房制度的实施，对城中村出租屋的租赁需求将逐步向公

17、租房转移，特别是政府将加大城中村改造和查处违法建筑的力度，未来城中村存在的经济价值和社会价值将会大大降低，从而城中村改造的进程也会加速，将有力促进城市的发展。（四）缓解中低收入人群的住房资金积累困境，启动内需，从长期税收补益当前的建设投入。公租房的建设投入首先应是政府主导，因此，要善于运用资金的杠杆作用，要算活账，不算死账，使资金动态平衡，财政直接出资约占30%，其余部分将以各种渠道融资，并带动社会资金投入。例如公租房建设，按前述需求规模测算，总投入约41.2亿元（206万平方×2000元/平方米，土地暂以划拨算），按政府投入占30%，12.2亿元，市场融资占70%约29亿元。29亿

18、元融资渠道可考虑银行贷款、公积金贷款、企业债券、社保基金和商业保险公司保费融资等。虽然建设过程中需要大量贷款，但投用后，可以用租金来支付融资产生的利息，基本保证现金流平衡。此外，不仅要算当前账，也要算长远账，做到中长期平衡。不仅要算经济账，还要算社会账，做到综合平衡。要看到当前的投入在未来会产生的巨大效益。公租房这项民生投入，不仅可以缓解贫困群体的困难，帮助他们过上幸福生活，促进社会稳定，而且在未来还将极大地促进消费，使发展方式从基础设施建设投入等外延的拉动，转变为持续内需的拉动。这是真正的拉动内需，是长周期地拉动内需。公租房建设，对低收入人群而言，住房压力一下减轻很多，他们可以拿出一部分积蓄

19、用于消费。2009年，南宁市城市居民人均每年消费11271元，全市几十万公租房适用群体，每年由此至少可增加几十亿的消费空间。现在的公租房投入，未来每年将拉动数十亿的内需，在未来10年将带动数百亿的内需，由此而产生的税收将超过12亿元，此前政府财政12亿的直接投资，由此完全可以收回。同时，上百亿社会消费产生的效益，完全可以还清其余29亿元的融资，最终达到综合平衡。（五）形成政府一笔庞大的固定资产，可通过保障性住房产品的供给结构调整，适应中低收入人群不同的住房消费周期。由于国家七部委联合下发的意见中明确指出，公租房只租不售，因此，作为政府主导投资的公共产品，按意见精神，“谁投资，谁所有”，投资者权

20、益可依法转让这一原则，40亿的公租房固定资产和土地价值，足以让政府有充足的资本，根据中低收入人群不同消费周期对公租房的需求情况，调整公租房与经适房之间的供应结构及性质转换，一方面可满足部分低收入人群在完成资金积累后购房的需求，另一方面也可促进政府投入的资金回笼。五、目前南宁市解决住房“夹心层”困难的实践及存在问题（一）家底不清，需保障群体的供需情况不准确。2006年底至2007年1月，市有关部门曾经联合做过一个关于城市住房状况调查，调查涉及在南宁市20062010年规划建设期内常住户籍及非常住户籍的居民家庭或人员。调查内容有：一是住房状况（含住房建筑面积、建成年代、拥有套数、房屋性质、房屋座落

21、、房屋类型、完好程度、住用状态等）；二是收入状况（含家庭人口、家庭收入等）；三是住房需求（住房需求意向、住房需求原因、购租房区域意向、购租房面积意向、购房价格意向、购房付款方式意向、租赁房屋租金意向等）。但由于当时对本课题所界定的“夹心层”群体涉及有限，随着时间的推移，目前全市“夹心层”群体的信息无法准确获知，因此难以为具体的决策提供科学依据。（二）公租房前期配套政策研发不足，当前的公租房建设计划是对国家指导意见的“条件反射”，对公租房政策与投资、金融、土地、规划、交通、医教文卫等相关领域的联动研究尚未展开。目前，南宁市以解决住房“夹心层”为主的公租房也已纳入2010年的住房建设计划，计划将成

22、片危旧直管公房改造与公租房建设相结合，并在有条件的房地产开发项目中，按住宅面积的一定比例，配建一定数量的公共租赁住房，扩充公租房房源。但由于这一短期的计划是对当前国家指导意见的“条件反射”，仍然偏重于“以指标定政策”的思路，住房供应与实际需求存在一定偏离，不利于节约有限的财政资源。（三）以往住房政策“重售轻租”的导向偏差，加剧居民住房消费“重买轻租”的观念，社会的普遍居住理念有待转变。我国自1998年住房市场化政策后，居民住房主要是由市场供应，房价从而上涨。事实上，健康的住房制度改革应该是市场和政府职责的结合，一方面是发挥市场的作用，另一方面是政府要担负起公共服务与社会保障职能，形成住房双轨制

23、，让市场和保障两条腿一样长，才能保证住房制度改革朝着理性和良性轨道走下去。而当前我国整个住房供应体系明显存在着“重售轻租”的现象，即使在保障房供应体系中，廉租房与经适房的供应比例也反映了“重售轻租”的观念。以南宁为例，根据2006年全市住房状况调查数据显示，有购房意向的有100015户，经济困难有租房意向的有15207户，在“重售轻租”的住房供应体系极大刺激了“住有其屋、重买轻租”的住房消费模式的形成。但由于当前我国的生活条件并未达到完全富裕，让所有的人都买得起住房，拥有自已的完全产权，是不现实也不必要的。从世界各国的情况来看，人们大多数是通过租住住房来解决居住问题的，如美国，房屋私有率为70

24、左右，欧洲一些国家的住房私有率则维持在40，而目前我国的住房产权拥有率已达到80%以上。因此，有必要通过完善保障性住房体系的供给，加大公租房的投放，向包括低收入群体在内的社会各界传递倡导新的住房理念，推动住宅消费方式从“有住房”向“有房住”的转变，引导社会住房理念从拥有产权向注重居住使用转变，拉动住房梯度合理消费。（四）“夹心层”的住房困难日益凸显。一方面随着旧城改造步伐加快，以及租房市场的逐利性导致“内夹心层”的房源缺失，存在新增城市“棚户区”、“贫民窟”压力。另一方面保障性住房政策调整后，“外夹心层”的住房矛盾突出。租房市场消纳能力有限、亟待规范；购房市场不匹配，买不起房；保障房市政配套滞

25、后，“夹心层”生活成本（上学、就医、交通等）增加，社会不稳定因素增加。（五）“夹心层”保障住房供应规划设计困难。首要原因是家底不清，需保障群体的供需情况不准确。城市住房情况尚无统一口径管理，新增住房有数据，旧房数据的衔接管理不明，缺乏科学决策的依据，无法科学设置轮候的公共租赁房规模及如何控制其供应节奏等，从而影响了住房保障工作的迅速推进。其次是项目布局不尽合理。由于价格等因素，南宁市部分经济适用住房和廉租住房等保障性住房大多建在较偏远的位置，道路不通，配套不全，造成工作生活不便，导致低收入群体的生活没有来源或生活成本增加。如金桥苑，竣工以来一直长期未能入住。第三是相关政策与实践不匹配，如限价商

26、品房的定位模糊，南宁市自出台限价房政策以来，尚无项目投放市场，“外夹心层”买得起的住房类型尚未推广。六、南宁市住房“夹心层”的解困政策路径根据当前国家七部委的意见精神，解决 “夹心层”住房困难的方向已经明晰，即加快发展公租房。同时，鉴于限价商品房在政策出台后缺少有效实践，本课题不将限价商品房作为解决住房“夹心层”困难的关注重点，而将公租房作为南宁市住房“夹心层”的解困主要途径来加以讨论。公租房作为保障性住房体系中受惠人群可能最大的住房品种，其供应的规模与节奏对下一阶段住房保障政策的实施有着举足轻重的影响，因此在发展南宁市的公租房的具体路径上，课题组认为应首先充分考虑以下几个基本原则。（一）重视

27、公平的居住权是公民的基本权利之一。有房居住是公民能够立足于社会的重要前提，也是公民满足自尊与自信的基本需要，所以居住权属于公民的基本权利之一。但根据以往执行住房保障政策的实践看来，对低收入人群的住房困难解决还是“重住房轻环境”的观念较重，如提供品质较好的住房，但市政配套落后，对低收入人群增加收入的机会、降低生活成本的可能、融入主流社区文化的衔接缺少综合政策考量。因此，重视公平的居住权利，应作为相关部门在制定、整合相关公租房规划、建设、管理等方面政策时应充分重视的一个重要基点。（二）重视引导住房“夹心层”群体住房观念由“重买轻租”到“宜租则租，宜买则买”的转变。根据国际通行经验，一个社会，一般有

28、30%-40%的群体为低收入人群，因此，通过市场的一次分配过程无法满足全体社会成员的住房需求。各国和地区政府的一项重要职责就是为无能力在市场获得合适居所的公民提供满足基本需求的住房。因此，政府一方面应需要通过税收、金融等手段调节市场资源配置，为低收入人群提供适宜的保障性住房，另一方面需还通过媒体引导住房“夹心层”群体住房观念由“重买轻租”到“宜租则租，宜买则买”的转变。（三）制定系统、清晰和可实施的长期发展目标至关重要。如果一个地区没有一个针对本地状况的清晰住房长期发展目标，在房价上涨超出合理水平，同时也超过了大多数人购买能力而引发民怨时，政府就会变得十分被动，会不断地采取行政手段干预房地产市

29、场，而这些临时出台、非系统化的、未经检验的行政调控手段，有时会与预期目标相去甚远。凡是较成功解决住房问题的国家和地区，他们的经验均显示，政府有可实施性的住房发展目标，并在政策制定前广泛征询社会各界的意见，尤其是了解相关群体的利益诉求，确定受惠人群和政策实施的方式、机构等，使社会各界对政府的住房政策有清晰的认识和较为准确的预期。在目标制定后，要制定出具体实施的步骤和方法，必要时制定相关的法律法规，使住房长远发展目标的实施走向法制化的轨道。（四）住房长期发展目标和短期措施之间需要动态的协调机制。由于房地产市场的波动性，住房供应体系中的各类住房之间可能出现重叠的现象，引起不良竞争，不利于市场的正常发

30、展，也不利于政府住房发展目标的实现。香港在推行长远房屋目标时的政策和措施值得我们学习和借鉴，即长期目标实行动态化管理，配合短期的措施与之协调。当市场上商品房价居高不下，远高出保障性住房的价格时，就适当多推出一些保障性住房的供应；反之，市场商品房价格回落时，就紧缩一些保障性住房的供应规模。同时，还应注意保障性住房的供应量与供应方式、节奏并非一成不变，应根据不同的经济社会发展水平，不同的房地产发展阶段以及不同的供求情况进行动态控制与相应调整，如调整廉租房、经适房、公租房品种供应结构；货币补贴、廉租房补贴、实物配租等的方式搭配；配建、新建、改造、收购等房源筹措手段的综合运用等，以保障人人都能享有适当

31、的住房。基于上述原则，结合南宁市当前和未来一段时期的发展情况，课题组建议，南宁市发展公租房的模式为：由政府提供政策支持并主导投入资金，引导社会力量参与，限定套型面积和提供优惠租赁价格，根据“谁投资、谁所有”的原则持有产权，统一管理，面向住房困难家庭或部分在本市就业且满足一定条件的无住房人员提供租赁房屋。具体建议如下：（一）尽快启动调研摸清“夹心层”群体住房需求基数尽管“夹心层”群体的住房困难问题已备受关注，但目前南宁市对有关“夹心层”的认识和表述过于笼统，缺乏严密而科学的界定标准，致使在对其住房保障措施的落实上过于随意，甚或被模糊、淡忘。因此，应尽快组织力量，对“夹心层”群体住房的潜在需求量、

32、选址、户型、租金、配套等问题进行专项调研，调查对象涵盖社会各界、用人单位、保障对象（包括本地低收入居民、创业人才、大学毕业生和外来务工人员）等四个层面，重点是进行中低收入群体住房状况调查，全面分析社会各界和广大“夹心层”群体普遍关注的问题，为未来一定时期内最终解决其住房困难的奠定前提和基础。在此基础上，运用科学方法，运用国民经济发展等科学数据，制定适应南宁市经济和社会发展水平，又有较强可操作性的“夹心层”群体界定体系，以基础的可信数据作为决策参考。（二）关于公租房建设资金筹集的建议1、明确投、融资主体，组建公共住宅投资建设公司，统一负责公租房及其他保障性住房的建设管理工作。通过改组原房产管理部

33、门下属的企业和原国有地产类的投资企业，减少介入纯商业地产开发的市场，担当起政府提供保障住房的责任，组建南宁市的公共住宅投资建设公司，确立法人地位，明确投、融资主体，负责公租房及相关保障性住房配套的建设管理工作。在这方面可借鉴常州市的经验。常州市公租房模式得到住建部的肯定，并被列为2009 年中国城市管理进步奖推荐案例，这方面可借鉴常州市的经验。2009年初，常州市组建了注册资本达10 亿元的常州市公共住房建设投资发展有限公司作为住房保障投融资平台，以市场化融资的方式，向各金融机构争取住房保障资金支持，为保证房投公司具备持续的投融资能力，常州市为房投公司注入了3000 亩土地资源。2、借鉴香港公

34、屋商业设施运营经验，以商养房，实现公租房投入产出的资金动态平衡。香港“以商养房”的运营模式很成功，从1993年至2003年的11年间，香港公屋营运赤字达120.36亿港元，但同期仅出租屋苑的附属设施收入就达216.02亿港元，在扣除付给政府该项的50%红利后，其余额足以弥补公屋运作的大部分赤字。借鉴这一经验，我们可以将良好、合理的公租房商业配套设施项目通过规划与公租房建设项目一同打包，增加公租房的经济价值，开发信托产品发行企业中长期建设债券，筹集公租房建设资金。3、建立保障性住房建设资金专户，统筹利用各政策渠道形成的保障性住房建设资金，为公租房建设开辟资金筹措渠道。目前，在政策允许的范围内，可

35、用来发展保障性住房资金的渠道大致有这几方面：财政预算安排、每年提取土地出让净收益的10%、住房公积金增值收益中用于住房保障的部分、一级土地开发的增值收益、经济适用住房上市交易时退回的补贴资金和增值中的政府分成部分，建议将上述这些政策渠道形成的资金统筹使用，建立保障性住房建设资金专户（仅用于对廉租房、公租房、经适房、限价商品房这四类狭义保障住房品种的资金投资），完善现有单一的廉租房住房建设资金科目，按保障需求和发展节奏灵活规划分配各类保障性住房的建设资金，避免某类保障房品种（如廉租房）建设资金有阶段性剩余，而其他保障房品种（如公租房）筹集不到建设资金而苦乐不均的局面。（三）关于公租房土地供应的建

36、议公租房作为新的住房保障品种，对完善现有住房保障体系、改善现阶段低收入人群中住房“夹心层”困难有着不可替代的战略意义，国家已要求将公租房建设用地纳入年度土地供应计划，并予以重点保障，同时将公租房的发展纳入2010-2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划。鉴于每类保障性住房推出后，都有一个优先发展时期，综上政策原因，在未来一段时期内（2010-2012年），公租房将成为优先发展的保障住房品种，因此，在未来三年内，对公租房的土地供应，应与这一住房品种的受惠人群特征，以及公租房需兼顾的社会经济价值来综合考量，要顾及公租房布局的便利性以提高其配套商业设施的价值从而实现“以商养房”的目标。

37、结合南宁市的情况，在常规的土地供应下，建议对以下2方面的土地综合利用向公租房的土地供应予以一定引导和倾斜。1、鼓励村集体经济组织以自留经济发展用地参与公租房建设。在坚持统一规划的前提下，财政安排相应的农村建设专项资金予以支持鼓励，引导村集体经济组织利用征地补偿款和集体经济收益，特别是城乡结合部缺少三产集体经济的农村，在自留经济发展用地上建设公租房，以此带动规范农村出租屋管理，尤其是推进城中村改造。目前，广州的黄腴、玉树等社区已采用这样的模式建设面向外来工的公租房7万多平方米，而且还有通岗、火村等社区共计10万平方米同样的公寓在规划中。2、整合直管公房土地资源，进行清理并重新利用。目前，南宁市已

38、计划将8个成片危旧直管公房改造成公租房。由于直管公房建设时间早，多数建在配套成熟的老城区，建议加大对这类直管公房土地资源加以整合，提高其配套商业设施的价值，实践并探索公租房“以商养房”的建设模式。此外，鼓励企业单位提供以划拨或出让方式取得且目前已经空闲或处于低效利用的工矿、仓储、住宅等用地，参与公租房的建设。对驻邕的区直单位或其下属企业的闲置土地，应积极地以属地规划加以引导配合并给予支持。（四）关于公租房规划的建议1、公租房的规划选址应做到集中与分散相结合。根据国外对低收入人群住房解决的经验，一般在住房规划上有这样一个规律，即中低收入住老城区，市区配套成熟，交通便利，生活成本较低，但容积率相对

39、高，而中高收入住新（外）城区，交通较远、生活成本较高，市政按社区人口规模要求配套，但容积率低，环境品质优越，私人属性强。借鉴这一经验，结合当前南宁市的扩张态势和城市建设规模目标，为缓解低收入困难家庭的住房困难，同时改善其综合生存环境，建议在公租房项目规划用地选址上，多一些人文关怀，摒弃以往将保障性住房安排在远离市政配套区域的观念，除了大面积集中建设保障性住房的思路外，应重视分散化布局，做到集中与分散相结合。每个项目地块面积不需要很大，甚至可以结合直管公房清理、危旧房改造、城中村改造、闲置土地回收等方式，化整为零，解决公租房项目的规划布点困难。这样一来能就近安置，方便低收入家庭生活和工作，不但解

40、决了他们的居住问题，还便于解决他们的就业和收入问题；二来可使安置对象去标签化，实现真正意义的混居模式，增进社会和谐。2、加大落实公租房建设用地，节约集约利用土地，加快建设紧凑型公租房。节约集约利用土地，实现效用最大化，适当提高新建公租房的开发建设强度（包括提高容积率与建设密度），多建高层住宅和小高层住宅。通过提高开发强度，建设紧凑型公租房，将节约下来的部分土地用于配套设施建设或开辟为休憩空间，方便住户生活、提高居住质量，同时带电梯的高层住宅在满足残疾、重症等特殊人群需要方面更加显得人性化。简化、理顺公租房的建设流程，进一步减少审批环节。建议联合市国土局、规划局、住房局、财政局、人防办、园林局、

41、环保局以及消防、水电气、通信等相关部门，统一协调，实行部门流转，缩短业务办理时限，提高开发建设项目审批效率。3、公租房建设以适宜为标准，以抑制需求外溢。在提倡节约集约利用土地的同时，还应遵循基本适宜居住的原则。由于当前我市对中低收入人群，尤其是“夹心层”人群的征信体系尚不完善，审核还是有现实难度，仅通过对申请人的收入、资产状况设置门槛来加以限制是不够的，因此，必须通过建设标准的控制，打消不符合资格申请人的侵占动机，抑制公租房需求的外溢，从源头上杜绝不必要的占有，提高公共资源的使用效率，也为后续的管理提供良好基础。（1）前期规划设计阶段，以基本适宜为标准，对不同人数居住的公租房建筑面积、户型、质

42、量、设施配套等方面提出限制性要求，同时，应适当拉开保障性住房与商品住房的差距，从另一角度体现社会公平。（2）借鉴小户型住房开发的成功经验，通过细致的产品设计，建设低成本、小户型、实用的公租房；通过巧妙地空间布局设计，压缩私人空间，集中配置公共活动空间，既节地省材，又使得入住者增进交流，有利于营造邻里互助、积极向上的居住氛围，使社区文化健康发展。（可借鉴万科公司在广州兴建的万汇楼项目模式）（五）关于公租房建设模式的建议1、公租房社区应适度提前建设或共享配套设施，既便利群众生活，也提升社区商业价值，促进“以商养房”的目标实现。鉴于以往廉租房由于配套滞后，导致入住居民意见较大的现象，公租房的建设模式应汲取这一教训，在未来的公租房项目建设中，应特别重视配套设施的建设并同步投入使用，便利群众生活，提升社区商业价值，吸引“夹心层”目标群体尽快入住，促进“以商养房”的目标