论行政复议中的抽象行政行为

1、论行政复议中的抽象行政行为中华人民共和国行政复议法第六条规定：“公民、 法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的 下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可 以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请：国务院 部门的规定；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的 规定；乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施。”以上是关于抽象行政行为申请审查的规定。对于抽象行政行为是否纳入行政复议的范围是理论界、 学术界和实际部门均十分关注的问题，从1990年行政复 议条例的施行到1999年行政复议法的颁布实施，在 这九年的时间中，许多学人经过了艰苦的

2、探索和激烈的争 论，终于使抽象行政行为纳入了行政复议的范围。一、抽象行政行为的概念、范围抽象行政行为是行政机关制定行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件的行为。从特征上看，抽象行政行为具有三个 特征：一是该行为针对的对象是非特定人而不是某些特定 的人；二是其法律效力的发生是在将来而不是过去和现在;三是该规范性文件是可以反复适用的而不是一次性的。纳 入行政复议的抽象行政行为的范围在行政复议法中有 明确的规定，即公民、法人或者其他组织认为行政机关的 具体行政行为所依据的“规章”以下的“规定”不合法， 在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议 机关

3、提出对该“规定”的审理申请。该“规定”有两层含 义：对哪些“规定”可以提出审查请求。行政机关制定的具有普遍约束力的“规定”的范围很广，包括国务院制定 的行政法规、规章以及规章以下的规范性文件。但是，纳 入复议审查的只是规章以下的规范性文件，排除了对行政 法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院 制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命 令，只能由全国人大常委会行使撤销权。根据国务院的法规规章备案规定，法规和规章都有一套比较严格的备 案审查制度，通过备案审查可以解决问题。现在出现问题 较多的是规章以下的规范性文件。1因此，行政复议法 中规定的抽象行政行为的范围指的是“规章以下

4、的规范性 文件”，即开篇所列第六条规定的具体内容。本文中的抽象 行政行为均指此范围内之行为。公民、法人或者其他组织认为不合法的，如何提出审 查申请。能够提出审查请求的只有受依据该规范性文件作 出的具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织，这样规定可以避免行政机关陷入不断的纠纷之中。此外，公民、 法人或者其他组织还不能单独就规范性文件提出审查请求, 必须是在对具体行政行为提出复议申请时，一并提岀。二、为何必须将抽象行为纳入行政复议的范围从抽象行政行为的性质来说，由于它是针对普通对象作出的，具有层次多、范围广、反复性等特征，所以抽象 行政行为产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法, 将会给众多

5、人造成损失。从这个意义上说，抽象行政行为 比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此，更有理由 将抽象行政行为纳入行政复议范围。从社会现状来看，目前有些行政机关假借抽象行政行为之手，违法征收、摊派、收费、处罚、以权谋私等侵犯 公民利益的问题非常严重，随意通过抽象行政行为扩张本 地区、本部门的权限，导致管理失控，公民的合法权利无 法得到保障。既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益, 那就应当给公民一个权利救济的途径，即将抽象性行政行 为纳入行政复议范围是必要的。从行政复议和行政诉讼的关系来说，也应将抽象性行 政行为纳入行政复议的受案范围。二者作为对行政行为的 监督制度，在宗旨和目的上是相同的，都是

6、为维护和监督 行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权 益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有个分工和协 作问题。行政诉讼作为司法权对行政权的一种监督形式， 它受一个国家的政治体制、法律传统和法制观念等诸多因 素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行 政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的价 值，能够弥补司法救济的不足。3因此，将抽象行政行为纳 入行政复议法的范围是很有必要的。对于将抽象行政行为纳入行政复议轨道，不单是我国 现状的要求，其他国家和地区等也有类似的规定。例如， 美国的联邦行政程序法第553条第5项规定：“各行政 机关应给予有利害关系的申请人发布、修改或废除某规章 的权利。”意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文 件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国也有类似的 规定：“由