解决“三农”问题必须转变村委会职能

1、解决“三农”问题必须转变村委会职能解决“三农”问题必须转变村委会职能很长时间以来，我对中国内地省份的一些农村进行了 考察，深深地感觉到：要解决"三农”问题必须依靠农业 经济组织。这是因为，在中国农村，家庭仍然是主要生产 单位，而单个家庭无法克服获取信息、融通资金和消除风 险三个基本障碍，而这些只有农民形成组织才能有效克服。 对于信息，它在经济学上属于公共物品，获取成本高昂且有收益溢出效应；对于资金，由于农民 普遍收入较低，单个家庭一般难以承担一项投资而且向亲 戚朋友筹借也较困难，且现有金融机构一般不向单个农民 家庭提供融通资金的服务；对于风险，正因为农民收入低, 一项投资失败就会使农

2、民倾家荡产，而又由于农业生产的 特殊性等原因，使单个农民家庭很难较好地控制和消除风 险。正是由于上述三方面的原因，农民在改变现状的努力 上显得被动和无能为力。但我也注意到，农民并不甘于现 状，他们在不断的尝试中进行着改变现状的活动，如自发 地调整自身经济结构。在现实中，他们克服上述三个障碍 的方式主要靠关系，因而关系在当前中国农村发挥着重大 而积极的作用。但有助于农民自身发展的关系是偶尔发生 的，所以农民改变现状的努力不具有普遍性，整体效果也 不明显。因此，克服上述三个基本障碍，并进而实现农村 经济结构调整以及农业产业化和规模经济，都需要有效运 作的农业经济组织。那么，村民委员会作为中国农村最

3、基层最重要的组织 为什么不是上面所说的农业组织呢？这主要根源于它在实 际工作中的职能，也就是说，它在实际中基本不发挥经济 职能。我曾对此以大量问卷分别向村委会成员和村民作了 调查，结果是相当一致的，即村委会在实际中的职能主要 是宣传党和国家的方针政策以及完成上级交给的任务，发 展经济等项被放在了极其次要的位置。上述问卷是根据中华人民共和国村民委员会组织法中对村委会职能的 描述设计的，因而调查结果没有涉及村委会日常行为的不 正常方面。其实，我也注意到了这些不正常方面，即村委 会成员利用各种机会和各种名目增加自己的收入。由于这 些收入取自于农民，因而这种行为在不同程度上损害了村 民的利益。所以，从

4、整体上看，当前大多村委会只发挥政 治职能，基本不发挥经济职能或发挥负面的经济职能。为什么会出现这样的现象呢？这可以从体制上找原因。 在现实中，村委会成员需要解决的实际问题很多，单单完 成上级交给的任务就需要很大的工作量，由于村委会成员 的身份仍然是农民，仍然有土地，因而按照规定他们获得 的报酬却很少，大约是每月60-80元。可以想象，如果没 有隐形收入，或者通过村务公开而使其隐形收入消失，那 么许多村委会成员将不再愿意或不积极工作，村委会将效 率低下或名存实亡。所以，即使是为了取得足够的补偿， 他们也倾向于在村务工作中采取隐蔽方式，这也为一些人 侵占更多的村民利益提供了动机。与之相适应，现实中

5、没 有适用于制裁村委会成员侵害村民利益行为的法律规定或 行政措施，这是因为没有对村委会成员的身份给一个明确 的界定。而且也没有确保村务公开的措施，因此村民自治 和村务公开只是在理论上存在。这就导致了村委会成员在 完成上级交给的任务和其它必需工作的同时，将主要精力 花费在谋求自身利益上。在努力成为村委会成员时，他们 看到的除了明确的低收入外还有以上述隐形收入为主的无 形资产，因而对这种无形资产预期越大的人越愿意成为村 委会成员。尽管不排除一些有抱负的人将造福于民所得到 的成就感作为无形资产，但大多数努力成为村委会成员的 人是想从村民那里获得更多的利益。并且正是由于这些无 形资产，再加上一些有关村

6、委会成员产生和工作的法律制 度以及其日常财务管理办法，使村委会摆脱不了乡镇政府 的干预。因此，要转变村委会职能，就要转变村委会的形 成和工作体制。这里有关于改变村委会体制的建议，希望得到进一步 的探讨，它包括以下内容。1村委会成员准公务员化。村 委会成员由选举产生，一旦被选为村委会成员即失去土地, 在换届时，落选者获得新入选者的土地使用权。提高村委 会成员的收入，可使这些收入部分来自农业税中给村委会 的提留，部分来自地方财政；2.村委会成员市场化。任何 村民都可以参加别村的村委会成员选举，选举成功者在本 村失去土地，在别村享有收入。村委会成员尤其是村领导 可以在不同村兼职，除奖励外，只能领取一

7、份收入，由不 同村分担。在有条件的情况下，可进行村委会的合并；3 . 村委会职责的简化。以前由村委会负责的事务如办学和教 育等转由乡镇政府统一负责，其中教育机构和人员应在乡 镇政府的安排下集中，而其经费应由国家财政支付。将以 前由更多的人负责的工作交由较少的人来完成，也可以安 排不同村的村委会成员合作完成；4.村委会职责的创新。强调村委会的经济职能，明确一些经济方面的工作交由特 定的人完成。尤其是，在现阶段村委会中应任命一名农业 经济组织筹建与协调人员，只负责建立农业经济组织和协 调农业经济组织之间的关系，在仍然是村委会成员时，他 不能成为农业经济组织成员；5.村委会职责的独立。强调 村委会资金的独立运用，禁止乡镇政府挪用村委会运转资 金。在村提留由农业稅的一定比例划拨的现实下，有必要 由一独立机构来管理这些资金。同时，依法确保村委会成 员形成的独立性，取消有关村委会成员选举要由乡镇政府 确认的规定；