关于养老的调研报告(修改版)

1、情系夕阳 转型发展 -关于养老服务体系建设的研究和探索芜湖市发改委 谷先斌 谭秉禹随着人口老龄化速度的加快与老年人口规模的日益扩大，全社会对人口老龄化和老年人口问题更为关注。国家基本公共服务体系“十二五”规划指出，基本养老服务，是“十二五”时期，政府提供的社会基本服务之一，特别要求“建立健全养老服务体系，鼓励居家养老，拓展社区养老服务功能，增强公益性养老服务机构服务能力，鼓励通过公建民营、民办公助等方式引导社会资本参与养老服务机构建设和管理运行”。可见，加大推进养老服务产业的发展也是推动建设和谐社会的必然要求，建立健全养老服务体系是当前应对人口老龄化背景下老年人顺利实现养老的关键。我们以芜湖市

2、为例，就目前60岁以上老人的养老现状进行研究和思考。一、芜湖市的老龄人口状况分析根据第六次全国人口普查资料显示，芜湖市常住人口为354.51万人。截至2012年底，有60岁以上老年人61万，约占户籍人口的16%，并以年均超过3%的速度增长；80岁以上高龄老年人6.5万，约占老年人口的11%。预计到2015年末，全市老年人口将占全市人口的18%以上。目前芜湖的老年人口比重已经远远超过国际标准的7%，有关数据表明，我市已经进入了老龄化社会，而且老龄化程度高于全省、更高于全国平均水平。根据调查数据显示，在60岁以上老人中，可以划分成与子女同住、空巢老人、三无老人（无经济来源，无劳动能力，无法定赡养人

3、）这样三种类型：1、与子女同住的老人此类老人，是相对于空巢老人而言，指子女与父母同住或者居住于同一城市的。在芜湖地区，一般指子女工作、生活在芜湖，与老人同住在一起或者距离较近的情况，目前全市范围内约有51万。相对于空巢老人，此类老人的儿女能给予老人较好的照顾和关爱，老人的就医住院、生活服务、精神慰藉等需求，均会得到较好的解决。当然，为了减轻子女的负担，部分老人也希望通过社会化的居家养老服务，改善自己的生活品质，提升幸福指数。2、空巢老人芜湖市目前有空巢老人9.9万，约占老年人口的16%。人口普查资料显示，随着家庭生育水平下降、居住观念变化（老年人与年轻人分开居住）等原因，芜湖市家庭户规模趋于缩

4、小。而芜湖作为劳动力输出市，人员迁徙流动性较大，这些因素加剧了老年人空巢情况。空巢老人这一群体，在经济压力、精神慰藉、生病照料、生活服务等诸多方面，都需要更多的关心和帮助。只有通过加大城乡养老服务机构和日间照料中心建设、发挥家庭养老和志愿服务作用等措施，才能引导全社会形成共同关爱空巢老人的良好风气。3、三无老人三无老人，是指无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老年人。以芜湖市的镜湖区为例，目前辖区内共有三无老人215位（截止2013年1月），其中二十余位长期住院，大多存在着经济条件差、健康状况差、生活质量差的问题。随着人口老龄化进程的不断加剧，三无老人对生活照料、医疗保健、精神文化等方面的需

5、求日益凸显，如何有效解决他们的养老问题，是构建和谐社会，关爱弱势群体的重要工作内容。二、芜湖市现有的养老服务体系建设情况将于2013年7月1日实施的中华人民共和国老年人权益保障法明确指出我国将建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平，建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。参照人口老龄化不断加剧的实情，芜湖市也加快了构建基本养老服务体系的进程，促进社会福利工作由补缺型向适度普惠型转变。主动适应人口老龄化、高龄化发展趋势，加大老龄工作力度。参照我国现行的“90:8:2”的养老比例（即90%的老人将居家养老作为首选，8%的老人需要社区提供日间照料和托老服务，2

6、%的老人选择入住养老机构），大力发展居家养老服务业，构建居家、社区、机构三位一体的基本养老服务体系。1、居家养老服务发展情况到“十二五”末，芜湖市的75万老年人中预计将有67.5万老年人选择居家养老。针对该情况，芜湖市按照城乡一体化和区域统筹发展的要求，积极建立以社区服务为依托的居家养老社会服务网络，满足老人的紧急救助、生活照料、医疗陪护、法律援助和精神娱乐等多元化需求，为老年人提供个性化帮助和温馨服务，提高居家养老服务质量，努力实现“养老不离家，服务送到家”。全市所有街道办事处都开展了居家养老服务试点，现已建立了17个街道居家养老服务中心。2、日间照料和托老服务机构发展情况芜湖目前有45个社

7、区居家养老服务站（日间照料中心）。日间照料中心是指为服务范围内需要一定生活照料的老年人提供膳食供应、个人照顾、保健康复、休闲娱乐等日间照料服务的机构设施。日间照料能够有针对性的满足不同老人的需求，服务多样形式灵活。目前，我市也正在逐渐加大对老年日间照料中心的发展建设力度，并将在有条件的社区进一步推广，力争使日间照料中心逐渐遍布各个社区，满足日托老人生活照料、保健、休闲娱乐等方面的基本需求，使老人在社区内能够享受到最全面、高质量、低成本的养老服务。3、专业养老机构发展情况在大力发展社区居家养老的同时，也应看到仍有部分老人需要通过专业养老服务机构养老。这些专业养老服务机构具有相对完整的生活起居、文

8、化娱乐、康复训练、医疗保健等配套服务设施，可以帮助部分丧失自理能力、且家庭无法照顾的老人安享晚年。目前全市共有公办养老机构106家，床位1.22万张。其中农村敬老院98所、床位1.1万余张。三、现有的养老服务体系主要存在的问题根据对芜湖市的养老建设情况进行分析和研究，我们可以看出，目前我国养老体系建设依然还处于一个实践探索阶段，我国居家养老服务体系还没有完全建立起来，面临着诸多难点。笔者认为，主要存在的问题如下：（一）养老社会化程度不够，投资主体单一，资金投入不足。社区老年设施由国家民政部门直办、直管的做法还没有根本改变，福利机构的服务对象仍以传统的社会救助对象为主。能够承担居家养老服务的民间

9、机构和团体组织发展滞后。开辟国家、集体、社会组织和个人等多渠道筹资方式，以多种所有制形式发展社区养老服务也还远远不够。养老基础设施薄弱，硬件设备和服务水平难以满足老年人的实际需要。（二）养老服务从业或参与人员专业化水平不够。目前，社会化养老管理人员和服务人员整体素质不高，缺少社会工作者的积极参与，并且很大一部分是志愿者组成，缺乏相对的稳定性，很难满足老年人日益增长的多元化社会养老需求，服务水平也普遍较低。表现在：第一，一些从事养老服务的工作者并没有树立一定的价值观，常常把从事这个职业作为暂时的或者退而求其次的选择，导致从事该项工作的意愿和积极性都并不高；第二，多数服务人员没有养老服务的专业背景

10、，有的只是经过比较简单的岗前培训，更有甚者连培训都没有参加过，这就使得他（她）们缺乏专业的护理知识，服务水平较低，服务形式也很单一，仅仅停留在为老人提供基本的日常生活照料上；第三，目前我国绝大多数养老机构都没有配备专业的心理疏导员（或类似的工作人员），养老从业人员一般缺乏精神抚慰方面的技巧，特别是一些年龄比较大的护理人员由于文化层次较低，加之缺乏专业训练，无论是在理论知识还是在专业技巧等方面都十分匮乏，而选择居家养老方式的恰恰是那些子女不在身边、高龄、生活不能自理的老人，他们更加需要心理的安慰和精神的慰藉，如果服务人员不具备专业技能就容易造成老人在精神层面得不到满足。（三）养老的法律法规不完善

11、。我国在有关养老的制度设计上主要遵从了家庭养老的思想，换言之，家庭养老思想是我国养老政策的法律基础。目前我国还没有颁布专门关于居家养老的法律，各地区、各级政府所制定的政策和下发的文件基本上都是以2008年1 月29日由国家发改委、民政部等十部委联合下发的关于全面推进居家养老服务工作的意见为指导思想。因此，从法律效力上来看并不高；从地域上来看，一般都是针对各地方所制定的，不具有普遍的约束力。（四）养老的政策支持力度不够。目前，政府对养老重要性、紧迫性认识不足，没有把养老、助老服务事业提高到反映一个社会文明进步水平和提高人民生活质量、保持社会稳定的战略高度来认识，除此之外，政府对资源分配和政策扶持

12、力度不够，致使社会化居家养老主体还是处于自发的、无序的发展状态。四、关于建立和完善养老服务体系方面的几点建议开拓创新，转型发展，针对现有的养老服务体系主要存在的问题，笔者对政府应如何建立和完善养老服务体系提出以下政策建议，仅供参考：（一）由政府组织引导，建立一个“市场化运营为主，政府性补充为辅”的全覆盖养老服务体系。1、积极推动市场运营模式下的居家养老。从我国现有的养老模式来看，居家养老占整个养老类型的90%以上。所以，以需求为导向的居家养老服务模式，需要市场化运作机制。作为一种准公共物品，居家养老服务具有一定私人物品的特征，私人物品需要通过市场才能够达到最好的资源配置。居家养老模式强调从需求

13、出发。不同的老人，他们的身体条件、经济条件和生活质量标准等方面千差万别，居家养老从需求出发，就需要具体考虑每一位老年人具体和特殊的养老服务需求，提供多层次、多样化、多水平和个性化的养老服务。在资源有限的情况下，市场化的引入能够使社会养老资源分配和服务供给达到合理组合和有效配置，与养老相关的分散资源能够按一定规则纳入到社会再生产体系中，在企业经营化方式的有效组合下，相关闲置或低效能的资源能够产出最大化的效用。首先，积极引入市场机制，使养老服务走向社会化道路。改变仅仅依靠社区创办居家养老的路子，引导民间组织和个人积极参与兴办养老机构。要把建立健全各级各类居家养老服务机构作为社区建设的重要任务落到实

14、处，在人财物等方面予以实实在在的支持和辅助；同时，政府对其在政策方面进行支持和引导，使其可以规范的运行。其次，建立全方位、多层次的养老管理机构。设立专门管理居家养老的机构，形成无论从宏观的政策供给还是到微观的为老服务都有相应管理机构的管理网络，具体对老年人的生活料理和精神慰藉等进行日常管理，满足老年人个性化的养老需求，形成政府职能部门、社区和民间组织之间养老服务体系建设的有效衔接机制。第三，老百姓也可以采取“购买服务”的方式，购买个性化养老服务项目。老年事业发展的目的就是为了给老年人提供全方位的服务，而这就要依托民营资本介入兴办的养老机构市场化运营模式为主，借助相关的信息平台，老年人可以根据自

15、身需求对个性化服务项目进行购买，为我市老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等全方位、多层次的服务。通过对老年人生活、文化、精神等多方面需求的挖掘，积极拓展“银发”产业，如：养老行业、餐饮行业、家政服务业、保健行业、医疗行业、培训行业、婚介行业、通讯行业等等，通过平台的统一整合使老年人可以轻松获得所需的各种服务，同时推进服务业的良性发展。2、政府性补充为辅，继续做好基本养老服体系建设。除居家养老外，针对占比相对较小的社区、机构类养老方面，政府应继续加大力度，进一步体现社会主义优越性，继续做好养老服务体系建设。以芜湖为例，截止2012年，全市为提高养老服务机构在城市规划中的比重，建立一

16、批居家养老服务中心。目前，芜湖市已建设好的日间照料中心有45个，公办养老机构106家，床位1.22万张。其中农村敬老院98所、床位1.1万余张。芜湖市除了持续跟进做好市、区各级敬老院福利院养老服务工作，也积极鼓励支持民间组织、企业和个人，采取公办民营、民办公助、合资合作等多种形式，多渠道兴办养老服务业。全市民办老年公寓已达19家，拥有床位1700余张。通过2013年初对芜湖市镜湖区范围内六家专业养老机构的一一走访，目前已配备专业护工70余人，最大的老年公寓居住面积达到1800平方米，可入住床位有192个，配备专业护工70余人，在做好身体护理的同时做好心理护理，让每位入住老人都能得到家庭般的关怀

17、照顾。考虑到当前我国政治、社会等实际情况，现有的养老服务体系已越来越不能满足日益增长的人口老年化的社会需要，笔者认为，综合上述两点，就可以基本建立起一个“市场化运营为主，政府性补充为辅”的全覆盖养老服务体系。（二）政府搞好养老服务体系建设的关键是建立完善养老服务监督考核机制。要积极鼓励并规范社会资本进入养老服务产业，形成公开、民主、规范、长期的资金投入制度，政府工作的着力点就是进一步明确养老产业的管理主体，简化管理机构。政府开展养老服务工作的重中之重是建立完善养老服务监督考核长效机制，同时要积极转变政府职能，由政府直接投资管理转变为间接宏观调控，通过建立健全养老产业行业协会，建立科学合理的产业

18、审核、评估和监督机制，建立养老机构服务评估和评价体系。养老服务监督考核长效机制是养老机构能够长期良性运作的关键，政府管理、服务质量控制、服务资格审核等工作，可以更好的凸显“公平、公开、公益”的原则。政府有效地监管可以进一步完善养老服务体系建设，使社会化养老服务机构在良性竞争的机制中优胜劣汰，使政府的关怀可以渗透到每一个老人的养老服务中去，真正做到“情系夕阳”。（三）加快养老服务专业人才队伍建设和志愿者队伍建设。 专业化的养老服务人员的缺乏直接制约了居家养老服务的进一步发展和服务水平的提高，加快养老服务体系建设，必须要鼓励和支持更多人投身养老服务业，不断扩大从业人员队伍，逐步提高养老服务的专业化水平。为此，一是要鼓励和支持相关高等院校和中等职业学校增设养老服务专业和课程，培养专门人才;二是加强与大专院校、卫生院校的联合协作，对现有养老服务人员进行有计划的培训，不断提高其职业道德、服务意识和业务技能水平;三是规范养老服务队伍建设，推行养老管理和服务人员持证上岗;四是制定和完善养老服务业的行业规范和质量标准，加强对养老服务工作的监督检查和指导。在养老服务专业人才严重短缺的情况下，