从《贾纳特报告》到《迪尔英报告》和《兰伯特回顾》-1980年代以来英国大学市场化治理的历程与启示

1、    从贾纳特报告到迪尔英报告和兰伯特回顾1980年代以来英国大学市场化治理的历程与启示     摘要：自1980年代以来，英国政府“新公共管理”思想在高等教育领域中的渗透促使大学进行市场化治理。贾纳特报告、迪尔英报告以及大学与企业合作兰伯特回顾反映了政府在大学内部推崇建立类似企业的市场化行政管理结构的基本历程。英国大学“多中心参与”、“行政权力去中心化”以及实行问责制的治理模式，也给我国大学治理带来借鉴意义。 关键词：贾纳特报告，迪尔英报告，大学与企业合作兰伯特回顾，大学治理 英国传统的大学是依据皇家特许状或议会法案建立

2、起来的，有很大的内部管理自主权，包括有权授予学位，确定和保证自身的学术标准等。政府除决定政策和拨发经费外，极少直接参与大学的管理，而是由半独立的中介组织“大学拨款委员会”承担了主要的管理责任。1979年，迫于经济危机的重重压力，撒切尔夫人一上台便推行“撒切尔主义”，国家将更多的权力下放给公共机构，以市场机制代替福利国家运作机制，而高等教育首当其冲。英国政府将新公共管理思想和评估性国家理论向高等教育领域渗透，对高等教育实行削减成本（cost cut-ting）、压缩预算（capping budgets）和增加教育经费分配透明度（transparency）；化高校科层组织为独立机构，引市场和准市场

3、机制入大学；大学工作人员实行工作目标制，变终身雇佣制和国家标准薪金制为任期合同制、绩效酬金制（performance related pay）。在这种外部力量的促使下，英国大学开始了内部治理以解决自身的发展困境。 贾纳特报告（jarrattreport,1985）、迪尔英报告（the dearing report,1997）以及大学与企业合作兰伯特回顾（lambert review on university-business collaboration,2003）是20世纪80年代以来英国大学内部治理的三个引领性文件。对这三个文件的文本解析以及对三个文件的已有效果或者潜在效果的分析

4、，有助于我们全面把握英国大学内部治理的企业化行政管理模式的形成与发展趋势。 一、贾纳特报告：“多中心共同治理”模式的提出 1985年，以贾纳特为首的研究小组经过近3年的努力发布了大学效率研究指导委员会报告（report of the steering committee for efficiency studies in universities，通称“贾纳特报告”，jarratt report）。该报告首先确定了大学的法人地位，并指出：“学术委员会过于保守，它只能是一个建议机构，治理机构（校务委员会）才应该是最高决策部门。”1报告将大学公司化，希望大学从私营部门的管理理论

5、和实践借鉴一些工作方式，像公司一样有很高的效率；对大学内部权力进行重新分配，即从学术人员转向行政人员，并且认为副校长应该成为“主要行政长官”，建议大学由副校长、三位助理副校长、学科分部董事会主席、研究生院董事会主席、学生会主席以及其他高级行政官员组成校务委员会。该委员会是大学的执行治理机构。除学术事务外，校务委员会负责大学其他所有事务，负责财务、投资和资产管理，代表大学签订合同、贷款、抵押等，并通常具有监督教学和研究的责任。校务委员会通过各委员会，如学术委员会、资源委员会（或称决策委员会，负责大学发展规划）等共同商讨来履行自己的职责。这个校务委员会一般是由以校外独立人员占主体的33名委员组成，

6、试图在行政、学术和民主代表之间达成均衡而快速反应；校务委员会和院系之间不存在其他层级，使大学内部集权化与管理层级简约并存，利于沟通和决策更加快速和有效；同时，理事会、财务委员会和建筑委员会的外行主席大量参与决策，可以实现有效的财政管理，多渠道筹措资金。 贾纳特报告是对英国大学以“关注效率为核心”的管理体制改革的引导性文件，对英国大学的管理产生了很深远的影响，“是未来大学行政管理的基础”2。它的核心是英国政府鼓励、提倡大学与社会联系，促使大学内部治理结构开始“与市场接轨”，逐步形成以治理主体多元化和“企业家式”运作为特征的“共同治理”（shared governance）模式。贾纳特报

7、告所提出的建议经过1988年的教育改革法案的强化，最终在1992年颁布的继续教育和高等教育法案中以法律的形式固定下来。大学治理机构由1224人组成，其中校外工商界独立董事可多达13人；大学设立董事会（board of governance）和学术委员会（academic board）。董事会的主要职责是制定大学的章程和确定大学的理念，批准年度收支报告，保证学校资源的有效使用，聘任和解聘大学行政负责人，确定行政负责人的工资报酬；学术委员会负责学术事务（包括学术标准、研究、教学、课程等），向治理机构和大学行政长官负责。贾纳特报告提出的大学治理设想类似于公司的管理结构，是协商性委员会体系与行政管理结

8、构并存的一种模式。 二、迪尔英报告：强化市场与社会参与大学治理 到上世纪90年代中期，英国高等教育的普及率远远低于北美和远东的“四小龙”，在过去的10年中公共资金对高等教育的投入生均下降了25%，严重影响了教、学、材料和设备的质量；而中高收入家庭子女接受高等教育的比例，是低收入家庭的两倍，英国高等教育处于危机状态。1997年7月23日，以迪尔英爵士为主席的英国高等教育调查委员会经过14个月的调查研究，广泛征求社会各界意见，发表了学习社会中的高等教育（higher education in the learning society）的咨询报告，又称迪尔英报告（the dear

9、ing report）。该报告在经济、政治、文化、信息技术产业调整以及职业变迁的背景下，结合其他国家高等教育发展战略和21世纪国际经济发展趋势，对未来20年英国高等教育发展的战略和框架提出了全面建议。 迪尔英报告长达1700页，涵括了针对政府、大学、学生及家长以及社会各界的93条建议，其中有55条建议与高等教育经费来源和分配有关。报告认为在职业教育和学术教育的界限被消除了的时代背景下，学生、院校、企业、雇主和国家之间是一种日益相互依赖的关系，大学与企业之间不再是互不相干的机构，而是越来越活跃的伙伴关系；没有任何公共事业可以自然而然地期待得到越来越多的公共经费的支持，除非它能够不断增强

10、对社会发展的支持。由此，大学应该置于一个相互联系的网络之中，与社会各种利益相关者之间应建立积极伙伴关系，积极参与区域社会进步与经济发展。报告对大学治理的贡献主要集中在以下几个方面：（1）就如何改进大学治理和管理以满足中央政府总政策目标的要求提出了建立大学有效管理和治理的基本原则，即大学治理机构自治，并对自身的有效性和业绩进行评估，大学治理应该在法律范围之内对大学学术自由进行保护，大学治理结构应该具有开放性和对外部环境的响应性。3（2）报告对强化大学参与市场提供了路径参考。报告认为，大学可以通过科研和咨询对地方发展提供支持，满足劳动力市场对专业人才的需求，吸引投资和提供新的就业机会，支持地方社区

11、的终身学习需要以及作为文化中心对提高人们的生活质量作出贡献；大学应该投标和竞争地方发展中的基金项目，以便及时了解并满足地方工业与商业的需要，要寻求一种有效的方法使企业特别是中小型企业能够得到和分享本区域大学服务资源的信息，这是学校与社会互动的前提；地方政府与企业要致力于帮助高等学校的学生和教师形成企业家的能力，以使他们更好地为地方服务。4（3）迪尔英报告缩小了原来大学校董会的规模和权限，使它不再是一个大学管理机构，而是积极的治理机构，其主要职责是评议，通过大学的年度报告和财务报告，偶尔任命校长。它作为一个“论坛”，通常只扮演有限的、形式上的角色，并不处理大学的日常事务。（4）根据迪尔英报告倡议

12、，于1997年成立的高等教育质量保障局（quality assurance agency,简称qaa）。其使命是保持学术和高等教育质量以维护学生及公众的利益。通过来自其他高校或相关领域的学术专家的考核，每5年进行一次以教学水平、学生学习和学生进步情况为重点内容的评估。 迪尔英报告为英国21世纪的大学治理制定了蓝图，提出了大学存在的主要矛盾与问题，强化了市场与社会参与大学治理的理念，是对贾纳特报告中“多中心”治理构想的深化与实践。该文件对未来英国大学的治理发展产生很大的影响。 三、大学与企业合作兰伯特回顾：市场机制参与大学内部管理 如果说迪尔英报告是从宏观层面开拓了

13、市场和社会参与大学治理的途径的话，那么，2003年1月发布的大学与企业合作兰伯特回顾（lambert review on university-business collaboration,2003）就是把市场和社会引入到大学内部治理的微观层面。（1）兰伯特回顾强调了治理机构的责任。“治理机构负有以下责任：建立并监控控制和问责体系；批准大学的使命和战略目标、长期财务计划、主要评估指标以及年度预算，并确保这些符合利益共同者的利益。”5报告非常推崇大学内部行政管理机构的发展及由学术和行政人员组成的管理队伍的权责的明确定义和分配。在大学和企业合作越来越紧密的背景下，大学教育的压力使教学从“教授决定教

14、学内容、学徒式教学方法”走向“外部决定教学内容、准工业化的教学方法”6。因此，大学的内部管理也需要进一步整合和协调教学资源，加强大学对教学的统一管理；教授和学术人员不能再从事复杂的大学管理；组织管理需要科层化、管理人员也需要专业化。于是，管理权力需要从学术人员手中向行政人员手中转移，以便在大学形成新的权力组织来配合政府对大学问责制的推行。（2）学院和系是具体负责课程教学的主要部门，课程的设置要由学院和评议会负责审批。由于市场的介入，除了考虑其学术价值外，学院对教学工作适应劳动力市场的需要采取更加开放的态度。因此，课程制定计划自主权的增加，使得大学面向就业市场的课程大量增加。（3）在大学内部加强

15、成本核算和经费支出管理，实行效益激励制度。第一，大学采用了企业常用的成本透明核算法，使得高校每一笔资金的运用都很明确，最大限度地避免了浪费，从而提高资金的使用效率。第二，在财政预算方面，一般是由系提出预算建议，然后经学院审查，最后由校一级负责官员审查。大学和学院内对教工和院系在同一准则基础上基本按照学生的数量进行资金分配。但是，对招募带来更多收益的外国留学生以及吸引好的受资助的研究项目进行激励。（4）强化了社会中立机构代替政府对大学效率和质量进行评估和审核，评估的结果与高校自身的利益息息相关，直接影响到高校的声誉、生源和经费获得。 四、几点启示 英国大学市场化内部治理处于高

16、等教育大众化进程的背景之下，这对于同样处于高等教育大众化时期的中国高等教育来说有很好的可比性。同样，我国也正在市场经济背景下深化高等教育体制改革，其大学内部管理体制改革是重要的内容。因此，英国大学市场化内部治理的经验与教训对我国的高等教育体制改革具有很强的借鉴意义。 （一）行政权力去中心化，在行政力量与市场驱动之间寻求平衡 从贾纳特报告到迪尔英报告再到大学与企业合作兰伯特回顾的演变过程，我们可以发现，英国政府对高等教育管理非常注重计划手段和市场手段并用，逐步实现了从“行政化控制”到“市场化治理”的变迁过程。在这个过程中政府对大学实行间接管理模式，很少直接干预大学的具体活动，

17、而是通过发布有关高等教育政策的绿皮书、白皮书传递其意图。但是，政府对大学的直接行政的减少并没有使得大学内部管理无序化，反而由于法律手段和经济手段的利用，促使了大学内部自觉治理。 我国高等教育长期在一种以强调政府行为为基础的制度环境中运行，高校属于政府，形成了单一的按照行政机构规则行事的运行机制。中央拥有高等教育管理和决策的最大权力，政府对高校下达指令性计划，并以行政命令的方式加以推行。高等教育的管理依靠行政权力的强制性，政府和高校是上下级关系；高校的经费按照国家和地方的计划执行，市场介入程度有限，无法对教育资源起配置性作用。在这种管理体制下，高等教育权力集中于政府，高校缺乏事实上的自

18、主权，高校没有自觉强化内部治理的动力和机制。因此，我国大学治理需要重组政府、高校与社会之间的关系。首先要将中央的部分权力下放给地方政府，加强省级政府的高等教育统筹权，实现权力的去中心化（decenteralization）；其次，将政府权力部分转移社会与市场，还权于高校，实现权力转移。 （二）以大学的利益相关者为权力主体，实现参与型的“多中心治理” 20世纪以来，由于民主观念以及知识经济浪潮的影响，英国大学内部的利益主体呈现多元化趋势，不同利益主体都需要参与大学的治理。政府、校长、教师、学生、校友和企事业单位等都是大学的利益相关者，大学的各项决策都要考虑到所有利益相关者的利

19、益，因此，英国建立了以包括各种利益相关者的董事会为中心的大学治理结构，形成了利益相关者参与大学治理的“多中心”治理模式，使大学的决策在诸多利益主体之间寻求平衡。 我国高等教育体制中大学的举办者、管理者、办学者、投资者等核心利益相关人没有界定清楚甚至没有界定。加上过去计划经济体制下，国家对高等教育的准公共产品的性质缺乏认识，把高等教育仅仅作为国家的政治利益和经济所在，而忽视了学生、企业等其他社会成员（机构）也是高等教育的利益相关者，造成国家对高等教育大包大揽，成为对高等教育的“统治者”和“守夜人”。目前大学一般都设有学术委员会、教学委员会、财务委员会等教授和其他成员参与治理的机构，但由

20、于缺乏明确的职责和运作程序，许多仍仅仅扮演提供信息和咨询的角色，距离真正参与决策和监督尚远，这样势必造成大学利益相关群体缺乏对大学目标任务的认同感，降低大学的凝聚力和活力。我国高等教育法第十条和第十一条对民主管理和学术自由作出相关规定，参与型的“多中心治理”模式可以成为落实此项规定的突破口。 （三）建立问责机制，增强高校的责任感和透明度 从贾纳特报告、迪尔英报告和兰伯特回顾的演进过程我们可以看到，英国政府在减少对高等院校资金供应的责任的同时，也通过各种措施加强对大学的外部监控，通过采用公共问责机制、质量保证机制以及绩效管理机制对高等院校资源的使用情况以及所产生的效果进行监督

21、，避免资源的浪费，并让公众获得更多关于高等院校各个方面的信息。英国高等教育的问责机制相当健全，如在资金使用方面，运用成本透明核算法清楚地说明每个高校的各类资金使用情况；在教学与科研质量方面，有高等教育质量保障署和科研评估活动的定期评估与审核，为公众提供大量公开发表的关于高等院校教学与科研方面的信息与报告；在办学绩效方面，有绩效评估审核机制，每年由高等教育基金委员会和高等教育统计署根据相关统计数据，公开发表关于高等院校的办学绩效情况报告。问责制促使大学内部权力向行政人员漂移，逐步形成了对应的问责机构。 随着我国大学收入来源日益多样化，政府以及其他资金提供者对高等院校经费使用情况和使用效

22、果也越来越关注，如何使高等院校更有效率地、负责任地使用这些资源，高等院校的资金提供者如何获得高等院校资源使用情况及使用效果的信息，如何使利益相关者拥有更多知情权等等，这些都是我国当前高等教育发展中面临的亟待解决的问题。近些年来对一些大学进行审计，标志着问责制在我国初露端倪。但是，我国的问责制还需更加增强信息的透明度、方法的多样化以及把握问责的度。 当然，英国大学的市场化治理历程也并不是完美无缺的。市场化治理往往会与大学的学术本质与市场本质发生冲突，容易造成高等教育发展中的短视行为，危及基础研究的发展；市场的竞争性使得大学花费大量的时间、人力、物力和财力来准备竞争，会造成一些不必要的市场交易性成本，浪费了教育资源；对经费的严格管理及各种相关评估助长了高等教育机构的官僚作风；过度的市场化会使大学自治和教学质量受到侵害；竞争