财政财政税收论文范文-浅析财政激励-金融支农与法制化论文

1、财政财政税收论文范文:浅析财政激励金融支农与法制化论文摘要：财政与金融是两种性质截然不同的资金配置方武，具有较强 的功能互补性，将两者有机结合，可以解决农村资金大量外流而导致 农村融资需求难以得到有效满足的困境。目前，我国财政与农村金融 的关系呈现出分裂和扭曲的非正常状态，存在着财政激励缺位或者过 度的理由。应当通过建立财政激励适度原则、市场化原则、开放性原 则，不断完善奖励与补贴、税收优惠、信贷损失的分担和补偿、农业 保险的扶持、农业贷款担保的扶持等方面的制度措施，构建财政与农 村金融互动的法律保障机制。关键词：财政激励；农村金融；金融支农；法律保障1005-0892 (2010) 10-0

2、025-09、理由的引岀2009年4月财政部发布财政县域金融机构涉农贷款增量奖励 资金管理暂行办法、中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金 管理暂行办法两项规范性文件，对财政引导金融支农提供了具有可 操作性的实施方案，以此回应年初中央在关于推动农业稳定发展农 民持续增收的若干意见中提出的“加大对农村金融的政策支持力 度，利用财税杠杆，引导更多信贷资金投向农村”的基本要求。2010 年年初的“一号文件”又围绕“健全强农惠农政策体系，推动资源要 素向农村配置”的目标定位，再次提出“加强财税政策与金融政策的 有效衔接，引导更多信贷资金投向'三农'，落实和完善涉农贷款税 收优惠、定向

3、费用补贴、增量奖励等政策”措施，旨在继续推进财政 引导金融、金融支持“三农”的财政金融新体制。一系列规范性文件 与政府决策显示出我国在解决“三农”理由上的新动向，即利用财政 手段，引导金融资源向农村配置，推动财政与农村金融的有效互动。 然而，从现实考察，财政与金融之间的关系尚未如政策或制度预期那 样形成有效互动，二者关系的错位对财政支出及农村金融机构行为均 产生了消极影响，直接导致“三农”资金需求得不到满足。如何充分 发挥财政的杠杆效应，激励金融信贷资金投放“三农”成为一个亟待 解决的现实课题。围绕财政与农村金融关系的研究，在国外最具代表性的成果体 现为农村金融抑制理论。该理论描述了政府对金融

4、运转采取低利率、 高准备金率、强制性信贷配给等过度干预措施的一种金融发展状态 (mckinnon, 1973) o在此环境下，金融成为承担财政政策功能的工具 而无法真实及时地反映资金的稀缺程度与供求变化。产牛金融抑制的 深层根源包括推行工业化发展战略(mckinnon, 1973).克服金融市场 失灵(besley, 1994) 弥补财政赤字(fry, 1995)等,由此造成了稀 缺资源的低效配置与金融机构的低效运转(adams, 1984),以及财政 风险不断加剧的严重经济社会理itl。解决金融抑制的途径是减少政府 的干预，引入市场竞争机制，降低农村金融市场的准入门槛，推动农 村金融市场的白

5、我发展、自我完善。政府的作用则体现在营造竞争性 与开放性的市场环境上，着力解决阻碍信贷供需双方达成契约的信息 不对称理由(stiglitz, 1992) c总体上看，国外学理层面的研究更多 地强调厘清财政与农村金融的边界，突出财政与金融的不同性质与功 能，对于体现财政与农村金融互动机制的财政激励金融支农的研究较 少。国内具有代表性的研究成果：一是财政与农村金融关系的地方实 证考察(谢平和徐忠，2006) o该研究提供了极具说服力的实证样本， 但所提出的策略倡议较为笼统、粗糙。二是财政引导金融支农个案措 施的剖析(土玮等，2007) o该研究是针对江苏昆山财政支持农村信贷 担保的个案，其研究策略

6、既有无可替代的重要价值，也注定了在研究 的全面性、系统性上的欠缺。三是财政与金融关系的宏观政策分析(王 冰和胡威，2008) o该研究提出将财政支农资金与银行信贷资金结合, 建立财政支农资金与银行信贷资金的联动机制。该研究具有显著的宏 观指导作用，但因缺乏制度化的策略倡议，故操作性不强。鉴于此，本文拟从财政与农村金融互动的视角，从制度上确立 财政激励农村金融供给的法制框架、基本原则及具体措施，以提供具有可操作性的策略倡议。二、财政激励金融支农的重要价值(-)买现政府干预与市场调节的有机结合财政与金融是两种性质截然不同的资金配置方式。财政在本质 上是政府的一种经济行为，是政府为提供公共产品而进行

7、的一种经济 收支活动。财政既是一种经济现象，受一般经济原则支配，同时作为 政府的一种专门经济活动，又具有自身独特的性质和功能。这意味着 政府某项经济活动及其实施方式是否合理的判断标准，不应当仅仅以 成本收益的经济分析为依据，还必须考量伦理的、社会的、政治上的 价值满足。基于此，财政往往担负着市场无法或不愿意提供而公众普 遍需要的公共产品的供给职能，以实现公平、正义、人权保障等社会 诉求。金融则是一种将市场中的资金供需双方连接起来、实现资金融 通的经济活动。资金的流向基本遵循价值规律的要求，投资回报率高 的行业和领域会吸引更多资金流入。在奉行以市场为主的资源配置体 制之下，单纯依靠金融资金的投入

8、显然无法满足农村经济发展中的融 资需求。究其理itl, 一方面在于农业产业固有的高风险性，以及作为 资金需求者的农户具有成员分散、贷款金额小、缺乏合格担保等特点, 决定了以市场机制引导金融资金支农存在明显的局限性；另一方面， 提供资金的金融机构缺乏针对涉农贷款的风险治理机制或损失补偿 机制，同样影响了金融支农的范围和力度。总之，金融缺乏主动支农 的激励。在一定时期和一定范围内，金融甚至充当了农村资金的“抽 水机”角色：来自农村企业、农户的部分存款通过金融机构购买国债、 拆借、上存资金和转存人民银行等方式外流到城市，而以农业银行、 农业发展银行、邮政储蓄、农村信用社为代表的面向“三农”的金融 机

9、构均不同程度地存在不愿新增或逐年降低涉农贷款的情况。这无疑 加剧了农村资金供需的矛盾。对此，通过发挥财政激励金融支农的功 能，借助财政的利益诱导和经济杠杆的作用，促使资金回流，激励金 融机构面向“三农”提供信贷支持，力促政府经济干预与市场调节的 有机结合，最大限度地发挥两种资金配置方式的优势。（二）破解农村金融机构改革难题的重要条件农村金融机构的宗旨定位于服务“三农”，事实上也承担了大 部分涉农贷款的业务。相对而言，农村金融机构的经营绩效较低，盈 利能力不高，不仅妨碍了机构自身获得可持续发展的动力，而且为了 缓解经营困境，金融机构在选择降低甚至拒绝涉农贷款的同时将所吸 取的农村资金投向非农项目

10、，直接导致农村资金的外流，严重制约了 农村经济社会的发展速度和质量。在这种情况下，农村金融机构的改 革被提上议事口程，力求实现提高机构自身盈利水平与增强金融支农 能力两者并举。而改革的基本方向是在保证金融支农的前提下，对机 构主体进行市场化的重新定位，扩展业务类型，激活经营机制。显然, 各农村金融机构都在一定程度上面对服务“三农”与市场化运营的 两种目标、两种责任、两种考核体系的矛盾。如果缺乏必要的财政激 励与支持，农村金融机构将难以实现在政策性业务与商业化运作之间 的有机平衡。因此，要破解这一难题，关键是建立有效的财政激励与 支持机制，农村金融制度改革必须寻求其他非金融政策的支持。（三）提高

11、财政资金使用效率的有力工具财政引导金融支农相比于财政直接支农，将有助于提高财政资 金的使用效率。这是因为：一是财政直接支农是无偿的，在财政直接 支出的过程中，容易出现资金截留、挥霍、浪费的现象，形成财政支 出规模大而真正惠及农户少的巨大反差。财政引导金融支农是利用金 融的中介地位及资金有偿使用的特殊方式，达到资金周转使用、减少 政府直接投资规模、提高资金使用效率的目的。二是财政直接支农没 有放大效应，而财政引导金融支农可以借助金融特有的信用中介功 能，以较少的财政补贴激励金融机构提供数倍的信贷投入，放大财政 支农效应。三是财政引导金融支农还有助于形成吸引其他社会资本流 向农村的示范效应，拓宽融

12、资渠道。（四）各国实施金融支农政策的基本启迪无论是发达国家还是发展中国家，对金融支农给予财政政策支 持，这是一种普遍做法。政府通过采取税收优惠、利差补贴、信用担 保、风险基金、低息贷款等多种手段进行调控，引导金融机构增加农 业信贷的资金总量，支持农业开发项目和农业现代化。比如，在财政 对金融机构的涉农贷款实行财政贴息的前提下，金融机构可以对农户 实行低息贷款，降低农户的融资成本，最终惠及农户个体；对金融机 构存款利息给予补贴，换取存款利息税的减免，以此增加农村金融机 构的存款，达到鼓励金融支农的目的。此外，各国在利用财政引导金 融支农的具体运作过程中，一般都遵循市场化的基本原则，各金融机 构保

13、持其独立自主的经营地位，不受政府的行政干预，同时金融机构 使用财政资金的过程与效果受到严格监督。可以说，财政与金融之间 建立了良性互动的关系。三、财政与农村金融关系的现实考察从现实考察我国财政与农村金融之间的关系，可以发现以下两 种现象同时存在。（一）财政支农资金与农村信贷资金独立运转、互不关联o我国财政支农资金与农村信贷资金长期隔绝，二者分别按照无 偿性和有偿性的资金配置原则独立运转、互不关联。叩使面对财政支 农资金使用分散、投入重复、运转低效的情况，改革的方向也基本局 限于如何扩大支农的资金量、提高资金使用效率上，而缺乏推动财政 支农与金融支农互动机制形成的有效措施。比如，提出财政支农的资

14、 金规模必须达到“三个高于”；财政支农资金的管理方式应当实现从 直接下拨式管理向基金、项目式管理，从“分散”到“整合”的转变 等，均立足于从财政支出数量利使用管理方面着手，而改革本身并没 有从根本上转变财政支农资金运转上的封闭性、行政性。不仅如此， 在扩大财政支出的“硬性”任务之下，承担大部分支岀责任1 2 3 4 下一页的基层政府的财政困境还被进一步放大，并由此累积巨大的财政风 险。农村信贷资金则在寻求市场回报的经营原则之下重新进行资源调 配，如果没有必要的财政激励来影响其经营成本与收益的权衡，那么 退出农村市场反而成为一种理性的选择，这反过来又强化了财政支农 资金的单边运转格局。（二）财政

15、与金融边界不清、功能混淆财政支农与金融支农的独立运转实际上导致金融退出与财政支 出不可持续。在此情况下，既存在建立财政与金融有效互动的契机， 以消除农村金融与财政支农各自面对的孑盾，但也存在两者关系被进 一步扭曲的可能，并最终演化为金融抑制与金融财政化。促使这一非 理1生变化的关键因素是政府的过度干预。1金融抑制金融抑制是20世纪70年代美国经济学家麦金农（mckinnoll）和 肖（shaw）在以发展中国家为研究样本，分析金融与经济发展关系时提 出的个概念。它描述的是国家整体处于金融体系不完善、金融市场 机制不健全、政府对金融运转采取低利率、高准备金率、强制性信贷 配给等过度干预措施的一种金

16、融发展状态。在他们看来，由于金融抑 制无法真实反映资金的稀缺程度和供求变化，因此，金融市场的价格 信号会被扭曲，进而制约一国的经济发展。从整体来看，我国金融抑 制现象较为明显，尤其是在城乡分治的二元结构下，大量的财政资源 用于支持城市和工业的发展。为了解决农村地区财政投入的不足与农 村资金需求的矛盾，对农村金融市场进行行政性制约，人为阻碍金融 资源的市场化配置，由此导致农村金融抑制的理由相对于城市更为严 重。表现为：第一，在农村金融机构的经营业务上实行存款利率和贷 款利率的“双低”政策。对大量农村中小企业和普通农户实行歧视性 待遇，压制英金融需求，而将资金提供给重点发展的工业部门、国有 大中型

17、企业以及少数经营效益好的农村企业或个别富裕农户。第二， 在农村金融机构改革和市场布局上以行政主导推动强制性制度变迁。 农村金融机构改革的基本方式是通过财政注资、核销呆坏账、财政参 股或控股，完成金融机构组织形式的变革。但财政对金融的基本制约 方式不仅并未转变，而且在一定程度上强化了金融改革对财政的路径 依赖。第三，在农村金融市场的交易商品和交易工具的供给上，种类 单一。主要是存贷款服务和基本的结算支付，而农村企业和农户参与 各种常规金融商品，如股票、债券买卖的机会非常少，农村保险业务 也基本上处于停滞状态，农村金融市场的发展受到严重抑制。2金融财政化政府对农村金融的过度干预不仅形成金融抑制，而

18、且使金融成 为财政资源缺位之下的替代品，让金融承担财政功能，成为政府的“第二财政”，即金融的财政化。尤其是在某些经济不发达的农村地 区，财政支出的来源除了大部分来自中央财政的转移支付之外，其余 部分主要是通过农村金融机构的信贷资金予以补足。农村金融事实上 成为政府支持农村经济发展的主要融资工具，对于某些农村金融机 构，如农信社的财政借款已经构成英贷款支出的重要部分。金融财政化暴露出多方面的理由：一是农村金融机构主体地位 十分脆弱。以农信社为例，农信社常常被当作是政府部门（或国家银 行）的某类附属机构。二是严重影响了农村金融机构的运转效率，因 政府债务形成的不良贷款比例较高。三是经营道德风险严重

19、。将农村 金融机构作为金融支农工具，使机构经营失去竞争约束，反而可以在 “支农”的名义下“正当”亏损。四是金融风险转嫁给社会。受制于 农业产业的特殊性质、担保物缺乏、借款人主体的信用意识等各种因 素，金融支农贷款的质量并不高，金融资产的安全性理由一直比较突 出。尽管如此，金融机构自身并无主动提高经营水平、消除风险隐患 的激励，究其理由就在于财政对农村金融兜底承担责任。当机构经营 出现亏损时，付诸于财政手段予以化解，已经成为农村金融机构运营 过程中的常态方式。四、构建财政与农村金融互动的法律保障机制财政与农村金融之间的关系不应当是相互割裂、单边运转。因 此，建立财政与农村金融互动机制的核心是财政

20、激励金融支农。这种 通过财政支持金融间接达到支农目的的做法，不仅应当具有经济合理 性基础，而且更需要合法性依据。（一）财政激励金融支农的法制框架1确立财政激励的适用范围，划清财政激励与财政直接支农的 边界无论是选择财政激励金融支农，还是财政直接支农，判断的主 要标准是看投入对象和领域的经济回报及资金风险。财政激励遭用于 对农村生产性支出以及为农村生产提供环境、设施条件的项目发放贷 款，如针对农业综合开发、农村基础设施建设提供的信贷资金可以获 得财政奖励等。这一领域经济回报相对比较确定、资金风险相对较低。 财政直接支出的范围应当集中在那些农村非生产性的社会服务领域， 如教育、社会保障、医疗、质量

21、监督、信息提供、培训、救灾等。这 一领域具有典型的农村公共产品的非竞争性和非排他性特点，更适于 通过财政直接提供。当然，财政激励与财政直接支农的界限划定并非 绝对，并不意味着在更适于财政直接提供的领域完全排斥实施财政激 励，或者相反。对两者进行相对划分的作用在于对资金流向起到示范 和引导作用:一方面提示金融支农存在的客观风险，避开金融财政化。 通过建立财政直接支农的硬约束，为农村金融机构的市场化运作与可 持续发展提供环境条件。另一方面提供金融支农的可能空间。通过利 益诱导，激励金融机构在风险可控的条件下放贷资金，并根据金融放 贷及回收的情况，逐步降低在该领域由财政直接支农的比重。因此， 财政激

22、励与财政直接支农的适用范围应当从制度上给予示范或引导 性提示。从目前立法来看，关于财政激励的规定总体上存在不足：由 行政部门颁布的一些规范性文件开始就单项财政激励的适用进行规 定，但立法分散且效力层次较低；在基本法的层面则缺乏对财政激励 适用范围的整体考虑，甚至在立法思路上仍然显示出对财政与农村金 融单边运转格局的偏好，而仅用只言片语原则上规定财政激励的内容 与对象，无法提供更具操作性的实施方案。2规范财政激励的供给条件，完善涉农贷款的统计、评价与考 核制度财政激励的具体操作过程是以金融机构发放涉农贷款为起始环 节。如何统计金融机构的涉农贷款，直接关系到机构是否能够获得哪 些方面的财政扶持或优

23、惠，是财政激励供给的首要条件。在实际中， 对于涉农贷款的界定及其范围尚存在不同的认识，应当通过立法统一 涉农贷款的认定标准。目前人民银行和银监会在会同相关部门调研的 基础上已经公布了银行涉农贷款的专项统计制度，人民银行还建 立了信贷登记系统，并实现与各个金融机构的联网，为实施财政激励 提供了必备的技术支持和规范依据。在确认涉农贷款的具体对象、数 量、期限、担保物等情况之后，应当对贷款质量作进一步评估，确保 在增加涉农贷款的同时制约贷款风险，避开盲目追求贷款数量而忽视 资金安全的情况。为此，必须将金融支农的运转状况纳入评价与考核 范畴，如要求金融支农资金的不良贷款率制约在一定比例之下，以此 作为

24、获得财政激励的又一项基本条件。如在财政县域金融机构涉农 贷款增量奖励资金管理暂行办法中便明确规定，上年末不良贷款率 同比上升的县域金融机构不在受奖励范围。3建立财政激励资金的运转监管机制，强化财政问责制度对于依标准提供的财政激励资金，应当纳入严格的预算执行监 管。为此，一方面应当赋予地方财政部门一定的监管权力，使其可以 根据中央和地方的财力状况和激励资金的使用效果，动态调整财政激 励的范围、方式、标准、额度等，确保财政资金使用的高效、公平， 真正发挥财政激励的杠杆作用。另一方面，应当强化财政问责制度。 对于不履行或拖延履行财政激励相关法定职责，超越或滥用财政激励 法定权限，未经正当程序擅自变更

25、财政激励的范围、方式、标准和额 度的情况，应当明确纳入法律规范体系，并根据具体情节，追究相关 财政部门及其工作人员的法律责任，真正实现预算的硬约束。另外， 对于财政部门虽按规定提供财政激励但支出绩效低下的理由，也应当 纳入财政问责的范围。为此，除了在制度上建立一套政府公共支出管 理的绩效考评体系之外，更为根本的是强化政府财政的绩效意识，树 立绩效与责任挂钩的观念，使财政绩效监督落到实处。（二）财政激励金融支农的法制运转原则1适度原则财政激励作为政府干预经济的一种方式，它本身应当是适度的。 即财政激励应当达到使金融机构在成本收益权衡之后做出自愿性的 支农选择，但又不会增加金融机构支农过程中的道德

26、风险状态，避开 财政激励的缺位或过度以及由此导致的对金融行为的扭曲现象。财政 激励的适度原则除了要求制度设计本身确定财政激励的边界（包括财 政激励的范围以及与财政直接支农的界限）之外，尤其重要的是应当 在现实的法制运转过程中，从财政激励的审核发放、动态调整到监督 问责的各个环节，都始终坚持适度原则。特别是在财政激励发放之后 的动态调整及监督问责阶段，应当重视运用适度原则约束财政激励行 为。诚如前述，本文主张赋予财政部门动态调整财政激励的范围、方 式、标准、额度的权力，但此项权力的行使并不能超越合理的限度， 造成变相增加金融机构负担或者不适当减轻其应得利益的情况。另 外，监督问责本来是作为确保财

27、政激励发挥实效的制度安排，但在实 际中应当避开上级财政部门以监督问责为名行不当行政干预之实，变 相增加基层财政的支出负担，加剧我国地方财政事权与财权配置不统 一的矛盾。2市场化原则财政激励应当体现市场化原则。具体表现在：第一，财政激励 的具体措施应当反映市场需求。在农村金融市场上存在因资金供需双 方的信息不对称而导致低合作其至不合作的情况，财政激励的措施之 一就是通过设立财政担保公司或者鼓励建立民间互保、联3 4下一 页保的担保组织方式，扩大资金需求者之间、资金需求者与供给者之 间的合作范围，增强诚信守约的信用约束，推动金融支农。第二，财 政激励的运转过程应当尊重金融机构的独立自主权及其市场选

28、择。财 政激励在本质上是一种利益诱导，而非行政强制，它只能作为一种影 响金融机构行为选择的外部条件，而不能成为苛加在机构身上的额外 负担。除了担负法定支农义务的特定金融机构之外，其他金融机构是 否发放支农贷款及发放贷款的对象、种类、额度、期限等属于其自主 决策和市场选择的范围，即使是承担特定支农任务的金融机构也具有 选择交易对象、交易内容和交易方式的自主权利。第三，财政激励的 实施方式应当体现竞争原则，保障财政资源优化配置。尽管财政激励 的供给具有严格条件约束，但为了最大限度提高财政资金的使用效 率，应当在财政激励的实施过程中引入竞争机制。比如，就同一种类 型的支农业务，可以通过市场招投标方式

29、，允许各类金融机构参与竞 标，取条件最优者。第四，财政激励的实施效果取决于市场评价。对 财政激励实施效果的评价，涉及信贷资金供给情况和融资需求满足情 况两个方面：一方面，是否能够有效引导金融资金支农，金融资金投 放三农的规模、质量、比例等较之财政激励实施之前是否有明显变化, 金融信贷资金相对于财政激励资金是否产生放大效应及其程度。另一 方而，是否能够积极改善农户、农村企业融资难的困境，农户、农村 金业的融资需求是否得到满足，其获取信贷资金的难易程度、便利程 度。因此，对财政激励实施效果的评价实际上是围绕信贷资金的供需 双方主体展开的，在本质上是一种市场化的评价机制。相对于传统的 财政预算资金的

30、评价机制而言，财政激励“更加强调各项财政支出安 排是否能够产生令人满意的社会经济效果”，而后者则“几乎仅仅考 虑预算资金的分配，而极少考虑这些资金可能取得的社会经济效 益”。3开放性原则财政激励还应当体现开放性原则。这意味着可能获得财政激励 的主体并不限定于某类金融机构，如农村信用社，而是达到财政激励 条件的各类金融机构。这些金融机构享有平等的获取财政激励的机 会，从而为金融支农创造一个竞争的环境，最大限度地减少财政激励 可能带来的道德风险和逆向选择理由，同时降低金融制约的成本。实 现财政激励开放性原则的关键是放宽农村金融市场的准入条件。目前 相关的规范性文件已经出台。如2006年12月银监会

31、颁布关于调整 放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好地支持社会主义新农村 建设的若干意见，规定采取放宽准入资本范围、调低注册资本、取 消营运资金限制、放开境内投资人持股比例限制、放宽业务准入条件 与范围、调整董（理）事、高级管理人员准入资格、调整新设法人机构 或分支机构的审批权限、实行灵活的公司治理等措施，为构建一个开 放、竞争的农村金融市场提供了具有可操作性的实施方案。（三）财政激励金融支农的法制措施1奖励与补贴根据2009年财政部发布的财政县域金融机构涉农贷款增量奖 励资金管理暂行办法和中央财政新型农村金融机构定向费用补贴 资金管理暂行办法，我国从制度上确立了财政激励金融支农的两项 重要

32、措施，即针对县域金融机构涉农贷款，包括支持农业生产、农村 建设发放的信贷资金的余额增量实施奖励，以及针对村镇银行、贷款 公司、农村资金互助社三类新型农村金融机构发放的贷款给予定向费 用补贴。这两项措施分别以涉农贷款业务和特定涉农金融机构为支持 对象，通过直接的物质刺激确保或增加金融机构支农的收益，以达到 减少一般金融机构对农村信贷的歧视或者为特定涉农金融机构的可 持续发展提供保障的冃的。当然，在运用市场竞争机制提升财政激励 资金的使用效率和满足农村经济社会需求方而，这两项措施仍有欠 缺。财政激励的发放和获得基本围绕财政部门和金融机构的纵向关系 展开，并以金融机构申请、财政部门审核及拨付的行政管

33、理性制度作 为使用财政激励资金的程序保障，而缺乏基于金融机构相互关系的横 向考察，未从推动市场竞争的角度考虑最大限度地优化财政资金的配 置。2税收优惠给予提供涉农贷款的金融机构以税收优惠，有助于降低金融机 构的经营成本，增强金融支农的动力。2009年财政部发布的关于 金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策的通知 为通过税收优惠推动金融支农提供了具体的依据。实施税收优惠应当 注意：一是妥当处理税收优惠制度的普惠性与特惠性之间的关系。目 前实施的税收优惠实质上具有普惠性，即针对所有符合贷款条件的金 融企业，而并不限定于某类特定金融机构。换言之，给予税收优惠的 依据是金融业务的类型而非

34、机构本身，由此为所有存在潜在供给可能 的金融企业提供了参与机会，从而间接刺激了农村金融市场的竞争， 有利于转变农村金融市场上“一社支三农”的局面。农村金融市场应 当是开放的、竞争的市场，只要金融机构愿意发放符合条件的涉农贷 款，就应当享受一定的税收优惠。当然，在税收优惠制度的具体安排 上，可以根据不同地区的不同经济发展情况规定有所区别的税收优惠 措施。比如，对农业发展水平低、融资难度大的地区可以给予更大的 税收优惠。二是对享受税收优惠的金融贷款规定具体的条件。设计一 套量化的指标体系，如涉农贷款的比例指标或者贷款产生实际效果的 绩效指标作为审核减免税负的条件。3信贷损失的分担和补偿弥补金融支农

35、过程中产生的信贷损失，是一种成效非常显著但 同时最容易引发道德风险的财政激励措施。因此，合理界定财政分担 和补偿的信贷损失的范围，并设计财政分担和补偿资金的运作机制， 这是非常重要的，直接关系到该项激励措施能否有效推行。目前相关 的制度尚不完善。倡议从以下几方面着手：第一，确定享受财政分担 和补偿激励的信贷损失范围。金融支农过程中产生信贷损失的理由是 多方面的，既可能是借款方人为拖延还款，也可能是基于农业经济本 身的脆弱性、高风险性，还可能是金融机构自身疏于管理和防范。对 信贷损失进行分担和补偿的基础是，对金融机构承受的无法预知、不 可避开、门身难以解决的支农风险予以克服，而不是为金融机构的经

36、 营失败兜底承担责任。因此，可以确定享受财政分担和补偿激励的信 贷损失的范围是，基于不可抗力导致金融支农过程中无法按期回收贷 款本金和利息的损失。第二，建立多元化的资金筹集机制。在前述财 政奖励和补贴的激励措施中，中央财政和地方财政独自承担了全部支 出任务，具有资金来源单一的特点。而在信贷损失的分担和补偿激励 中，由于在可以预见的范围内财政支出的额度将显著上升，财政压力 也会相应增加。因此，可以尝试创办以财政为主导、吸纳多元化的投 资主体的区域性信贷风险基金，对金融机构投放于“三农”的贷款损 失按一定比例予以补偿。第三，实行相对独立的资金使用监管模式。 为了避开信贷损失分担和补偿机制在运作过程

37、中产生暗箱操作，有必 要强化那些相对独立于财政部门的特定组织。如审计部门的资金使用 监管的权力，赋予其更具实效性的监管措施，保障资金使用的透明、 公开。4农业保险的扶持运用财政分担和补偿机制尽管有助于减少金融机构支农的信贷 损失，但它更多地体现为一种事后救济，具有被动性，在提升金融机 构应对农业风险的能力方面作用有限。而农业保险制度作为一种主动 分散、转移农业风险的机制，无疑有助于增强金融机构支持农村经济 社会发展的积极性。农业保险是推动金融支农的重要工具之一，但其 自身也面对着发展滞后、亟待扶持的理由o如果缺乏财政的必要投入, 在完全商业性经营条件下，农业保险体系将无法实现充分有效供给。 因

38、此，有必要建立农业保险的财税补偿机制。包括通过税收优惠鼓励 保险公司开展农业保险服务；建立由政府主导的政策性巨灾保险体系 和农业再保险体系；建立专门的农业保险基金，用于支付农业保险的 补贴。5农村贷款担保的扶持除了因农业自身的高风险性而削弱了金融支农的动力以外，资 金供需双方之间存在的严重信息不对称以及高昂的交易成本，也是导 致金融机构放弃信贷投放的重要因素。根据国务院发展研究中心2005 年对农村金融的调查显示，近一半的农户生产性需求和大部分生活性 需求是通过非正规渠道满足的，而农村中小企业从正规金融机构贷款 的获得率不足50%。究其理由，很大程度上在于面向农村的征信系 统尚不完善，而资金需

39、求者个体又无法提供合格担保，从而加剧了资 金供需双方的信息不对称。同时，发牛一笔金融借款可能涉及繁琐的 审核程序，且单笔借款数额小、借款次数多，交易成本高。担保是克 服信息不对称、降低交易成本的重要手段，有利于增强企业信贷契约 的执行激励，降低违约风险，或者使放款人在违约发生后能够获得一 定补偿。如何建立激励金融支农的担保机制?主要有三种途径：一是建立 财政岀资的担保机构，将财政直接投入转变为向金融机构提供担保， 由此激励金融放贷。财政担保具有资金来源稳定、依托政府信用的优 势，但在具体运作方面，容易陷入传统行政管理的误区，不当干预资 金供需双方的市场博弈，同时财政担保尚存在制度障碍。二是财政

40、引 导设立商业化的担保公司。在财政部门、担保公司、金融机构、农户 或农村企业儿方之间建立良性互动的关系。角色分工及运转机制为： 在县市由市场主体发起设立农业信贷担保公司，乡镇财政部门投资 设立担保服务机构，而由最了解借款人信用状况及资金需求的村级自 治组织（村民委员会或农村集体经济组织）负责进行借款人信息的最 初甄别与筛选。在村级自治组织对融资主体的相关信息进行甄别与筛 选的基础上，由财政出资的担保服务中心为担保公司提供融资主体投 资项目的盈利性、风险性评估，选取若干具有盈利前景、风险可控的 投资项目。担保公司则以其市场运作的经验和技术，在推荐出的若干 投资项目中，通过竞争机制最终确定放贷对象及