财政政策面临职能转变的岔路口

1、财政政策面临职能转变的岔路口内容提要：在目前的情况下，积极财政政策淡岀还为 时尚早，而继续加大增发国债也没有必要，现有规模的国 债投资对经济增长具有保健的作用，今后的财政政策要 由积极的增发国债向全面增强公共财政职能转变，从这个 意义上讲，今后相当长一段时间内财政政策都将是积极的, 这种积极包括：积极将财政投资从竞争性行业退出、放 松投资准入限制，同时积极而全面加强公共部门的投资， 尤其要向农村公共部门倾斜；财政要在推动结构调整和体 制改革上发挥更积极的作用，为结构调整和体制改革支付 必须的成本；另外，为保持宏观经济的稳定增长，必须对 一些短期的不确定性因素影响作出及时灵活的反应。就当 前而言

2、，重点在于合理调整积极财政政策的方式和内容， 为国民经济进一步稳定增长创造良好的外部环境，以抵御 可能面临的世界经济衰退寒流的侵袭。积极财政政策必须长期坚持19 98年我国由过去执行的旨在抑制需求过度膨胀的从 紧的财政货币政策，转而实施扩张性财政政策，这是我国 宏观调控政策的重要转折点。当时我国政府主要基于以下 三点考虑：一是扩大内需的需要。随着买方市场的形成， 需求约束已经成为影响经济增长的主要因素。而亚洲金融危机的爆发导致外需增长大幅下滑，只有依靠国内需求来 促进国民经济的稳定增长。但此时消费和投资需求增长趋 缓。二是调整政府投资重点的需要。随着卖方市场向买方 市场的转变和我国市场经济不断

3、发展和完善，大多数产品 供给能力大量闲置，有效需求不足成为制约经济发展的主要因素。政府的投资只能作出相应调整,向道路、交通、环保等公共投资领域倾斜，通过改善城乡基础设施、加强 环境保护等来创造良好的外部环境、促进经济的可持续发 展。三是承担改革成本的需要。为适应市场经济的需要， 我们在不断推进各项体制改革。但随着改革的不断深入和 结构调整步伐的加快，大量历史遗留问题逐渐暴露出来， 传统产业工人失业人数的不断增加、社会保障资金的拖欠 等一系列影响社会安定的问题都要求财政能够给予必要的 资金支持。从以上三方面需要我们可以看出，我国政府实施积极财政政策的目的不只是想通过增发国债来弥补外需的不足, 而

4、是力图通过扩大内需为结构调整和体制改革创造一个宽 松的外部环境。因此，我们所讲的积极财政政策不仅是为 了短期的应急（抵御外部冲击或国内经济的周期性下滑）而在增发国债上的”积极”，而且是积极地支持改革和结构调整，并积极地为民间企业发展创造更宽松的宏观环境。增发国债的效果在逐年下降从1998年我国开始实施积极财政政策到xx年，我国 共累计增发长期国债51 00亿元，主要用于加强基础设施建 设、支持企业技术改造、提高城镇中低收入者收入。这种 以增发国债为主要手段的积极财政政策的实施，在一定程 度上弥补了外需的不足，刺激了内需的增长，保证了国民 经济的稳定增长。总之，国内需求的扩大，使国民经济保 持了

5、稳定增长态势。自1998年以来国民经济增长速度的波 动幅度明显减小，始终保持在7 8%的范围内。此外，通 货紧缩趋势也得到了有效抑制。自去年年中，居民消费价 格指数重新转为正增长，表明经过连续几年积极财政政策 的实施，国内需求不断增加，供求失衡矛盾在一定程度上 有所缓解。同时，企业效益也在不断好转。去年全年工业 企业实现利润增长86%,今年1 7月，全部规模以上工业 企业实现利润在上年同期的高速增长的基础上继续增 长。在充分肯定了积极财政政策对经济增长的带动作用之 后，我们还应清楚地意识到，连续几年实施以增发国债为 主的积极财政政策，其对经济增长的拉动作用已逐步减小。 据有关部门测算，在过去的

6、三年中国债投资对经济增长的 贡献度有逐年减小的趋势，1998年的经济增长速度为, 其中国债投资贡献了个百分点，1999年经济增长中国债 投资贡献了 2个百分点，2 000年经济增长8%,其中国债 投资拉动经济增长个百分点。同时，预算内资金对全社会 固定资产投资贡献度的减小，也从另一方面说明了这一点。 2000年预算内资金对固定资产投资的贡献度仅为,明显 低于1999年个百分点。既然当前积极财政政策对经济增长 的拉动作用有所减弱，那么，今后是否还有必要继续坚持 积极财政政策呢？究竟如何调整积极财政政策，才能更好 地扩大国内需求，保持经济稳定增长呢？这些都是需要仔 细研究的问题。增发国债力度不变转

7、变财政政策职能以增发国债为主的积极财政政策作为一项短期的宏观 调控政策，淡出是必然趋势。但这种形式的积极财政政策 何时淡出，仍然需要我们进一步研究，尤其是在当今世界 经济处于低迷状态，以增发国债为主的积极财政政策的淡 出需要具备一定的条件，只有时机成熟才可以淡出，否则 就会象日本等其他国家那样，积极财政政策只会半途。我 们认为以增发国债为表现形式的积极财政政策的淡出必须 具备以下条件：（一）民间投资是否能稳定回升并替代积极财政政策 对投资的拉动作用积极财政政策实施的初衷是想通过国债 投资来带动民间投资，以内需增长抵消外需下降所造成的 不利影响，因而，民间投资能否稳定回升并替代积极财政 政策对投

8、资的拉动作用，将成为积极财政政策可否退岀的 关键条件。当前，积极财政政策对投资的拉动作用十分明显。 1998年，全社会固定资产投资增长,其中国债投资拉动 投资增长个百分点，1999年全社会固定资产投资增长, 其中国债投资拉动了个百分点，2000年全社会固定资产投 资增长,国债投资贡献了个百分点。如果此时积极财政 政策淡出，就要求其它投资主要是民间投资能够跟上，以 弥补因积极财政政策淡出而减少的国债投资。从今年投资 形势来看，18月国有及其他单位（不包括城乡集体和个 人投资）投资同比增长，增幅高出上年同期个百分点， 上半年全社会固定资产投资增长，增幅也明显高于上年 同期水平。今年投资形势有所好转

9、是在大部分国债投资项 目尚未落实的情况下取得的，这主要得益于房地产投资十 分火爆和利用外资大幅增长。1 -8月国有及其他单位房地 产投资增长，增幅提高8个百分点，同期国有及其他类 型固定资产投资中外商直接投资同比增长,而上年同期 增幅为一。当前投资形势的好转并不说明民间投资已被 激活，因为制约民间投资的因素尚未消除。改革开放以来至1996年，民间投资曾是拉动投资增长 的主要力量。但如今，为什么民间投资的启动会如此困难? 这其中有多方面的因素，最主要原因有两点：一是民间投 资可选择项目较少。一方面，随着国内生产能力的不断扩 大，许多产品都出现了供过于求的状况，越来越多的行业 盈利水平不断下降，而

10、彩电行业更是出现全行业的亏损， 整个经济缺乏高回报的投资热点，必然导致许多拥有雄厚 资金的企业不敢投资于实业，只能投入股市或存入银行。 另一方面，民间投资的市场准入限制过多，许多盈利较高 的行业仍处于国有垄断经营之中，并未真正对民间投资开 放，从而极大地挫伤了民间投资的积极性。二是民间投资 的筹资渠道不畅。”九五”以前，民间投资的筹资渠道较多, 可以通过各种信用社和基金会等来获取所需资金，但随着 各地信用社、基金会等非银行金融机构逐渐暴露出的各种 问题，引起中央银行对其经营管理的高度重视，尤其是亚 洲金融危机tt发之后，央行为防范金融风险，整顿金融秩 序，开始对非银行金融机构进行治理，关闭了许

11、多非银行 金融机构，取消基层银行的贷款权，严格规范金融秩序， 保证了我国金融运行的安全，但是，对金融秩序的治理整 顿也使民间投资者失去了许多融资渠道，降低了投资能力。 虽然近年来，央行也开始重视这一问题，鼓励各种金融机 构为中小企业提供资金支持，但由于中小企业自身规模较 小、经营风险较大，银行等金融机构对其贷款十分谨慎， 从而使民间投资资金缺乏。正是以上因素的影响，使民间 投资仍然是以批发零售贸易、餐饮业、制造业和建筑业为 主，这三大行业占有较高的比重，而在运输、邮电通信业、 金融保险业、房地产业等行业投资的比重总计不足两成。 从目前情况来看，制约民间投资的各种因素并未改变，民 间投资还很难稳

12、定回升，无法替代积极财政政策成为拉动 投资的主要力量。（二）结构调整是否显见成效实施积极财政政策的根 本原因在于解决供需结构失衡问题，因而只有结构调整取 得显著成效，供需结构失衡状况得到明显改善，积极财政 政策才能够淡出。虽然目前我国供求结构都发生了积极变化，但还不能 说结构调整已经取得了明显成效。从供给方面来看，我国 多年累积的结构性矛盾的解决还需要比较长的时间，而就 短期而言，由于当前世界经济正处于调整之中，增加了我 国经济结构调整的难度。以美国为龙头的世界经济正处于 调整之中，全球性的供需失衡问题困扰着世界经济的发展, 代表未来发展潮流的高技术产业如电子通信类产品增长速 度在不断放慢，许多国际著名企业包括高科技企业效益大 幅缩水，相当部分企业都纷纷裁员，这必然对我国结构调 整带来一定影响。从需求方面来看，国内有效需求不足问 题仍然存在，这主要是由于制约内需增长的因素仍然较多, 问题依然严峻。其中，在消费方面，不仅有收入增长的制 约，还有收入差距问题。高收入阶层消费倾向低落，低收 入阶层消费倾向高，收入差距扩大不仅影响社会稳定，而 且也制约消费需求的增长。目前低收入群体有所扩大，城 镇从业人员减少，下岗人员增加，将会影响基本购买力。 其次，农村地区的收入增长缓慢，制约了农村消费市场的 增长，使农村消费增长乏力。