财政增收和政府节支观点综述

1、财政增收和政府节支观点综述xx年年初以来，我国宏观调控中的突出问题是财政收 入增长放缓，政府支出增长过快，今后中央财政收支缺口 有扩大趋势，预计xx年国债发行在上年5900多亿元的基 础上将继续增长。虽然xx年第四季度各项税收增速加快， 但xx年我国政府收支状况仍不容乐观。合理增加税收及其 他公共收入，严格控制政府开支，是我国经济财政工作的 重中之重。美国从1998财年到xx财年，连续四年出现财 政盈余；xx财年联邦财政盈余918亿美元，折合成人民币 约达7 000多亿元。美国财政盈余同我国中央财政的收不抵 支形成了反差。如果不尽快采取增收节支尤其是控制政府 支出的有效措施，那么今后我国财政形

2、势将更为严峻，这 对我国经济运行及政府宏观调控带来不利影响。解决财政 增收问题和控制政府支出问题，是刻不容缓的任务。本文 对财政专家和经济学者关于增收节支问题的观点和建议进 行综述，供参考。一、对财税增长放慢及政府增收问题的观点综述关于xx年以来我国财政收入增长速度问题，一些专家 学者有各自的看法。中国社会科学院刘国光认为这要全面、 客观的分析。他指出，前几年财政收入增速大大高于gdp 增速，年均在20%左右，有一部分是过头税，特别是对企 业、农民的税费收缴存在部分“透支”，超越了经济增长特 别是企业发展的承受能力，现在下降了一点，不是完全不 合理的。刘国光强调，"对财政收入增长减速

3、现象，要用全 面、动态、辩证的眼光来看。要重视，但不宜夸大。”对于 政府支出刚性导致赤字规模有可能过大的趋势，刘国光认 为现阶段可以采取结构性调税措施，例如目前高收入者特 别是一些富人的税负相对较轻，中介（包括媒介）环节的 税负较轻，以及相对过剩型消费品关稅较轻等，对这些群 体和环节增加税收是必要的，有利于经济财政的健康发展。中科院国情研究中心胡鞍钢认为，现阶段提高中央财 力还有很大潜力，为此他提出两条建议措施。首先，政府 应开征强制性的社会保障税。若把社会保障费改为社会保 障稅，从近期来看，中央财政收入占gdp的比重可提高一 个百分点。其次，中央政府向国家赋予的特许机构征收 特许权收入。他举

4、出一些能增加财政收入的特许部门，如 中央银行发行货币特许权；银行、证券、信托和保险经营 特许权；发行有价证券和邮票等特许权；中央电视台全国 电视播放特许权；电信公司使用国家无线电频道资源的特 许权；销售烟酒特许权；销售成品油和加油站特许权。公 开拍卖这些经营特许权，其收益可归中央财政。要增加财政收入，需尽快把数额巨大的非税收入全额 归入国库。财政部预算司李新辰和李安东认为，应取消由 公安、法院、海关、工商、环保、质检、物价、交通等部 门的过渡性存款账户，这些行政事业性收费须直接上缴预 算内账户。各主管部门及执行执罚部门并不一定足额上缴 非税收入，还存在大量隐瞒收入，私设“小金库”和“账 外账”

5、问题很普遍。这两位作者提到的情况是我国财政领 域的焦点问题。那些部门把正稅以外征缴的各种收费和罚 款，往往边收边支，坐支现象很普遍。笔者曾在发表的一 篇文章中也提出，“今后财政体制改革的重点是尽快把这笔 非常规性政府收入统一归入国库。在目前中央财政赤字较 大的现状下，地方性预算外资金应该有较大比例划转到中 央财政，由计划部门作为建设性资金用于落后省区的基础 设施投资。”李新辰和李安东两人还建议尽快改变国税和海关系统按征收比例提取经费的办法。如果取消国税局和海关从所征税收里提取经费，那将增加中央财政收入。解决这个问 题也很重要。目前国税、地税、海关三套征税机构队伍比 较庞大，征收成本较高。作为政

6、府征税的职能部门，本不 应采取税款留成办法来调动征缴积极性。亚当斯密曾抨 击税务机关本身开支耗费政府收入的现象。他指出，“一 切赋税的征收，须设法使人民所付出的，尽可能等于国家 所收入的。如人民所付出的，多于国家所收入的，那是由于以下弊端：征收赋税可能使用了大批官吏，这些官吏要 耗去大部分税收作为薪俸。”可见，逐步取消国税局和海关 的比例留成办法，降低征收成本，是增加财政收入的一条 途径。浙江临海市地税稽查局朱时逸指出企业所得税大量流 失的原因。他根据十多年税务稽查经验，断定烟草、电信、 保险、电力等高利润高收入的垄断行业，实际上并没有真 正按税法规定缴纳33%的企业所得税。原因在于垄断行业

7、也推行不合理的'工效挂钩（工资奖金与利润挂钩）”做 法，允许其在税前列支工资和高额奖金，使实际计税的企 业所得基数大大减低。他曾测算过，一家实行工效挂钩垄 断企业所缴纳的所得税，实际上只有别的没有推行“工效 挂钩”同类企业的11%左右。由于烟草、保险、电力等垄 断行业是我国企业盈利的最大户，职工收入和待遇远高出 别的行业，沿海省区一些地方烟草专卖部门职工年收入达 到8万一一10万元。因不合理的“工效挂钩”导致国税流 失是巨大的。因此，尽快改革烟草、电力等高利润行业的 不合理收入和税收政策，对于增加中央财政收入具有重大 意义。开征新税种或扩大原有税种征收范围，如尽快开征遗 产税、水资源税

8、以及扩大房产税征收范围，也是增加财政 收入的来源。厦门大学法学院黄洵建议通过开征遗产税来 增加政府收入。他认为，我国现在征收遗产税的经济前提 条件已具备。大多数发达国家以个人所得稅为主体，以遗 产税、社会保险税等为补充。全世界有100多个国家开征遗 产税。按照国际上通行做法，遗产税的课征釆取属地主义 原则，我国公民到外国继承遗产须缴纳税款，而外国公民 在我国继承遗产却可以将全部继承所得带到国外去，这造 成国家税收流失。关于遗产税对增加财政收入的重要性， 北京大学中国经济研究中心平新乔也提出建议，“开征遗产 税；扩大消费稅的征收面；取消农业税。这可能是近期可 以做的三件事。”天津财经学院财政系董

9、德新认为，我国应借鉴俄罗斯 的某些征税经验，尽快把水资源税作为一项税源，其积极 作用是很明显的。他介绍说，目前俄罗斯水资源税有4种: 使用地下水资源稅、开采地下水矿物原料基地再生产税、 工业企业从水利系统取水税、向水资源设施排放污染物税。 考虑到我国人均水资源严重不足，董德新提出开征水资源 税的主张，是有意义的。开征此稅不但能促进企业和居民 节约用水，而且由此增加的财政收入可用于水污染治理。北京大学平新乔就当前加强对明星、冒尖人物等高收 入者所得税稽查问题提出看法。他撰文指出，当前主要问 题是营业税制度不完善，它天然地不能有效向民营企业与 个体工商业者征税。要防止税收流失，最应讨论的不是个 人

10、所得税，而是营业税，因为民营企业往往不会如实地报 告其营业额。他介绍，在美国，住店或吃饭要付款时，消 费者与买其他商品一样，在该付的商品价格上会加上一定 比率的消费税。提供服务的企业能明白地看到这笔税款是 由消费者支付的，这样，其漏税的动力便会大大下降。二、对控制政府支出问题若干观点的综述近两年我国各级财政支出增长过快，政府支出速度远 超过同期收入增速。控制不合理楼堂馆所的建设性财政投 资，节约行政事业经费，是全国财政形势好转的保障。虽 然xx年以来全国企业所得税、涉外企业所得税、个人所得 税增幅较大，但近几年中央财政以及许多中西部县乡财政 仍然是收不抵支，靠借债度日。因此，单纯强调财政增收

11、不能从根本上解决问题，更重要的是要有效控制政府支 出，从制度和法律上杜绝铺张浪费。湖北省财政厅傅光明根据统计数据，认为现阶段控制 政府支出的重点之一，是减少行政管理费，同时调整教科 文卫体经费支出结构。他指出，20 00年国家机关人员为 1022万人，教育部门为1345万人，这两家就占机关事业单 位总数的65%0我国行政管理费增长到了惊人的地步， 1978年机关行政费为亿元，20 00年达到亿元，20 00年财 政支出中行政经费占,远高于国外一般3%5%的比 重。傅光明认为，如果按国外一般水平，我国行政管理费 至少应该减少50%左右，可以把这笔没有多大社会效益的 经费开支，转用于调整公务员的基

12、础工资，这样就将减轻 调涨工资时对财政追加临时支出的压力，尤其能使中央财 政卸掉全额补助20多个省区调涨工资的包袱。他还指出， 虽然2 000年文教支出占财政支出这个比例需提高，但其 支出结构不合理，后勤职工以及不称职教师应适当裁减。对于国家机关行政费太多对财政支出的压力，财政部 财政科研所贾康和白景明也提出类似的看法，认为我国应 减少政府层次和财政层级以节省开支。他们指出，“如果考 察一下搞市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府, 有必要考虑减少政府的层次；由于乡镇教师工资由县统一 发放，乡财政的内容就更'虚'，可撤除乡政府。”他们建 议“把政府层次缩到中央、省、县三级，

13、加上作为派出机 构的地市与乡镇，就接近市场经济国家的通常情况了。”考 察我国三千年政治史，各朝代的确划分为三级政府。公元 98 5年前后北宋分全国为400个州级和115 0个县级机关， 十多个“路”转运使或按察使的职责虽与现在省国税局局 长或监察厅厅长类似，但“路”作为中央国库或御史台的 派出，仅有几个钦差官，运作成本远远比现在的省政府低 得多。我国支出预算执行还不够严格，除了抗灾救灾支出要在当年追加外，在预算执行中还常追加一般性支出。广东 深圳市财政局古益强介绍了法国政府支出管理的特点。他 指出，法国对财政支出约束性极强，各部门各单位的预算 经费一经核定，当年就不再追加，若发生新的增支项目，

14、 也要等到下个年度再列入预算。法国的这种做法值得借鉴, 我国也应该对年初支出预算实行“一锤定音”、“驷马难追”, 不能随意追加或调整。xx年中央财政对基建支出追加30 0 亿元，对机关事业单位工资性支出追加57亿元，对公路投 资支出追加86亿元，对全国社会保障基金追加31 0亿元。 中央财政的追加支岀虽来自那753亿元的预算超收部分， 但考虑到中央财政在xx年初预定亿元的弥补性赤字，并要 增发建设国债，这700多亿元超收本来也可用来减低国债 发行，把中央财政对债务的依存度降低一些。控制中央财 政的基本建设支出，把地方交通设施开放给民间和外商资 本投资，可以减少中央财政支出。近代改革理论家郑观应

15、 在19世纪末就建议清朝当局鼓励商人出资造铁路，由国家 保付资本利息。胡鞍钢认为，要有效控制中央财政支出，就应按照wto 规则全面清理和取消进出口方面的减免关税或过度补贴措 施。每年中央财政对出口补贴高达800亿1200亿元。 如果重新调整这些不适当的或被外国认为出口直接补贴和 过度补贴的优惠政策，那么既可以节约中央财政的不合理 开支，又可以避免来自国外的反倾销和反补贴贸易诉讼。 三、由当前增收节支问题引发的若干思考从近年国外财政情况看，许多国家由于国际局势不稳 导致消费信心减弱和设备投资乏力，普遍推行减税措施， 尤其着力降低所得稅稅率，如美国xx财年（止于9月30 0）的前11个月个人所得税

16、收入仅为7666亿美元，比xx 财年同期减少16%；小布什提出10年减税万亿美元的雄伟 计划。德国中小企业协会、德国独立开业者协会有40万家 中小企业会员，这两个组织不久前要求政府取消工商收益 税、援助东部建设费和生态税，降低居于欧洲第二位的本 国税负水平。日本在发行大量国债及推行零利率政策的前 提下，也提出数额较大的减税计划。我国从1994年税制改 革到xx年，期间年均增加税收1400多元；1994年税收才 5126亿元，到x x年达到万多亿元。税负太重对经济发展 有消极影响问题。但是，对现阶段我国来说，为了控制今后一两年我国 中央财政赤字的扩大，在政府各项事权难以很快减少的背 景下，开辟公

17、共收入来源尤其是增加中央财政收入，仍是 必要和紧迫的。1把香烟、白酒、化妆品等享用品消费税稅率提高一 倍；加快上市中央企业的国有股减持，这两者能明显增加 中央政府收入。当前我国可以提高烟酒、化妆品、烟花爆 竹、金银首饰、高档点心等享用品和非必需品的消费稅税 率。尤其对香烟和白酒类等产品实行“寓禁于征”办法， 其好处是多方面的。18世纪上半期，英国的香烟税课征额 为成本价的三倍，在法国更高达原产价的15倍。最近几年, 法国政府为了解决因所得税起征点提高而财税减少的矛盾, 决定在其他环节上增加政府收入。如在xx年把卷烟专卖价 格提高8%以促进烟税收入的增加，还计划在xx年再次把 烟价提高1 5%。

18、增加的香烟稅收入，有2/3将拨支给医 疗保险金库。我国也可把烟税和酒税税率再提高一两倍， 并且全部归入中央财政，拨岀其中一部分充实全国医疗保 险基金，既限制烟民数量，又能促进国民健康。还可对一 些特殊行业征收高额营业税，如歌舞场所、娱乐休闲设施、 商业性高级保健。并可开征筵席稅，既可促进收入，又多 少能抑制严重的吃喝奢靡之风。可加快上市中央企业的国 有股减持速度来增加中央财政收入，xx年因国有股减持而 增加的收入为122亿元，xx年和xx年通过国有股减持的中 央财政收入还应进一步提高。把地方政府部门的预算外资金全部归入国库是增加中 央财政的重要办法，这些执法执罚机关的做法有些像18世 纪盛行于

19、西欧的包税者。古典经济学家亚当斯密针对当 时国家税收流失到包税者的情况，曾提出建议：“把这一切 税，全部归由政府直接监督指导的税务机关征收，这一来, 包税者的过度利得，就加入国家收入中”。2. 把重工业、基础设施等投资事权多下放给地方政府、 民间资本和外商资本，可达到政府节支成效。xx年中央财 政收入占财政总收入的5 6%，而1993年美国这一比例为 69%, 1989年法国和英国分别高达88%、86 %。虽然我国 中央的财权集中度不太高，但承担的事权却过多过广。这 几年控制中央财政赤字增长很难，其中一个原因是本应属 于中央财力的一些税收归地方征收或与地方分享所导致的 后果。我国杰出经济学家薛

20、暮桥曾明确指出：“中央必须自 己掌握必要的财政收入，保证全国性的开支。现在财税收 入是分管了，但许多开支仍然必须由中央来负担，分收而 未分支。各国惯例，所得税和产品税（增值税）是全部或 大部上交中央的。地方可以征收几种地方税，如地产税、 市政建设税、营业税等”。从当前分税制财政运作看，地方 仍继续侵蚀中央稅收，财税制度改革仍没有到位。本该重 点投资的高等教育、基础自然科学研究、医疗技术研究等 事业，却总得不到应有款项。xx年中央本级财政教育经费 只有213亿元，对科技支出为373亿元，甚至还不到一两 个特大型电力项目或者石化项目的投资额。按照现代公共 财政原则，那些经营性重工业、交通能源通讯产

21、业投资， 都应鼓励民间资本、外资企业来出资兴办，或发行证券组 织股份公司。xx年中央财政投入农业农村项目的资金为 233亿元，这是应该的，但农业开发以及农业科技和产业化 也应鼓励民间、外资资本同财政合股投资。20世纪初清末 著名实业家、“实业救国论”代表人物张骞，就曾出资兴办 通海垦牧公司、棉花农场、苏省铁路公司等非加工性产业。 为减轻各级政府财政压力，今后还应积极提倡民众自愿捐 资建设一些文化宗教福利设施，以及修缮历史古迹等。如 我国古都开封现存最早的建筑物是高32米的繁塔，这座佛 塔就是在公元977年由民众慷慨解囊建造起来的，至今在 附近石壁上仍可看到上百个捐资者的姓名。3. 减少财政补贴

22、是促进中央财政状况好转的重要措施。 近20年来，我国中央财政经常性收不抵支，赤字规模扩大, 也与数额庞大、名目繁多、运用效果不好的财政补贴有很 大关系。早在198 5年，薛暮桥针对当时财政收支状况时指 出：“影响财政收支的重要原因，是我们滥用财政补贴的 办法来解决各方面的矛盾。不但亏损的国营企业由财政补 贴。许多种农产品和矿产品（如煤炭）购销价格倒挂，财 政补贴年年增加。如不及早解决这一问题，总有一天会使 财政无力承受”。时间虽已过去了 17年，但不合理补贴项 目仍太多。停止企业亏损补贴，减少食品类和公房补贴， 提高社会保障基金补贴项目的使用效果，都是控制各级财 政支出的途径。xx年中央为善后国有企业关闭破产对地方和企