行政诉讼管辖异议制度探析

1、行政诉讼管辖异议制度探析行政诉讼管辖异议制度探析作者李俊杰管辖权问题是评价行政诉讼程序止当性和判决有效性的标准之-，法谚云：“管辖权得不到普遍遵守将导致 人类秩序的紊乱”,生动地说明了管辖权制度的重要性。然而，现行法律对行政诉讼中当事人提出管辖异议问题 的规定并不明确，在一定程度上还存在异议。本文将通过对相关制度的分析，对行政诉讼管辖异议主体制度进行 研究，特别是对原告是否有权提出管辖异议这一问题述行学理解答。一、存在的问题a、b、c、d四公司在参加s省采购中心举办的一次政府采购活动屮，a公司中标。b公司认为a公司提供的 产品不合格，不符合招标要求，于是向s省采购屮心提出质疑。s省采购屮心答复

2、后，13公司乂向s省财政厅投 诉。后s省财政厅作出了驳冋b公司异议的行政处理决定。b公司对此不服，向s省财政厅住所地所在的j区人 民法院提起行政诉讼诉讼。在j区人民法院准备开庭审理的前一天，b公司以需到外地取证为由申请法院延期审 理，法院未予准许。次h开庭前，b公司向j区人民法院提出管辖权异议。对b公司是否有提出管辖权异议的权力，j区人民法院存在两种观点：一种观点认为，b公司向j区人民法院提起行政诉讼，符合中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行 诉法）关于管辖的相关规定，b公司一旦起诉，就无权提出管辖权异议。如果案件不屈丁t区人民法院管辖， 只能由j区人民法院依职权审査后移送或报请其上级法院指定

3、管辖。另外，如果赋予原告提出管辖权，可能会导 致原告滥川权力。另一种观点认为，根据最高人民法院关于执行中华人民共和国行诉法若干问题的解释（以下简称行 诉法解释）第十条第一款“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书而形式提 出”的规定，当事人均有权提出管辖异议，因为当事人包括指原告、被告和第三人。这符合最高人民法院行政审 判庭编的关于执行中华人民共和国行诉法若干问题的解释释义对该条的解释：“提出管辖异议的人必 须是本案的当事人；当事人应当在接到人民法院参加诉讼的通知zh起死回牛10 h内提出，期限内耒提出的， 应当视为当事人对管辖权无异议”。关于管辖权异议问题，行诉法对

4、这一问题并没有规定。作出规定的是行诉法解释第十条第一款“当 事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书而形式提出。”从条文來看，当事人有权 提出管辖异议。依照行诉法相关规定，当事人是指原告、被告和第三人。而能“接到人民法院应诉通知”的只有被告， 能接到“参加诉讼的通知”的只有第三人。对被告有权提出管辖异议这一点无争议。那么，原告和第三人是否有 权提出管辖异议呢？对这一问题，法律规定、相关的解释容易引起歧义。因此，在法律作出明确规定前，有必耍 対这一问题进行探讨，统一认识，并作出明确规定的结论。基于这一出发点，本文将通过对相关制度进行法理上 的分析，対行政诉讼管辖异议主体制度

5、进行研究，特别是对原告是否有权提岀管辖异议这一问题进行学理解答。二、行政诉讼管辖制度及管辖异议制度行政诉讼管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的职权分工。诉讼管辖是一项关于划分人民法院之间 职权范围的制度。根据不同的标准，行政诉讼的管辖可以分为不同种类。依据管辖是否由法律立接规定为标准， 行政诉讼的管辖可以分为法定管辖和裁定管辖。法定管辖是法律明确规定行政案件由哪一个法院行使管辖权。在法定管辖屮，依据法院对行政案件的纵横管 辖关系不同，又可以分为级别管辖和地域管辖。裁定管辖是由法院作出裁定或决定，以确定具休案件的管辖权。 依据管辖的决定方式不同，裁定管辖又可以分为指定管辖、移送管辖和管辖权

6、的转移。行政诉讼关于管辖的确定，应当遵守以下儿个原则：便利诉讼原则，便于审判和执行原则，便于公正审理原 则，原则性和灵活性相结合原则。行政诉讼管辖异议，乂称行政诉讼管辖权异议，是指当事人认为受诉人民法院对该行政案件无管辖权，而向 受诉人民法院提出的不服该法院管辖的意见或主张。行诉法和最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和 国行诉法若t问题的意见（试行）（1999年5月颁布）均未对管辖异议制度作出规定，法院在司法实践中遇 到有关管辖异议的问题，一般是适川民事诉讼法第38条有关管辖异议的规定。直至2000年3月，最高人民法院在行诉法解释中才对管辖异议作出了补充规定，确立了行政诉讼管辖异议的规则。三、

7、行政诉讼管辖异议的设立价值行政审判权以及行政案件的主管或管辖问题牵涉到行政诉讼与宪法的关系，以及行政审判或行政司法在整个 宪政体制中的位置。在大陆法系国家，管辖权是以审判权为前提的，管辖权只是诉讼的要件，即便是某一法院对某个案件没有筲 辖权，也并不影响诉讼的成立，不影响案件移送至其他法院审理。但在英美法系国家则将管辖权的重要性提升至 诉讼能否成立的高度，没有管辖权,诉讼就不成立。行政诉讼主管或管辖的范围对于法院来说，就是法院行使 '市判权的边界划在何处的问题；而对于当事人来说，则构成了在什么情况下才能够享有接受审判的权利这一宪法 性问题。因此，我们可以说，行政诉讼主管或管辖问题归根结底

8、就是政治国家与市民社会的关系问题。它是一个国家 民主与法制健全程度的指示器，表征着国家保护的公民、法人财产权利、人身权利的广度和深度。具体而言，作为行政诉讼主管或管辖不当的救济制度，行政诉讼管辖异议制度有以下儿方而的意义和作用：（一）设立行政诉讼管辖异议的规则有利于充分保护行政诉讼当事人的诉权。行诉法的立法目的是保护 行政相对人的合法权益。如果当事人对行政案件的管辖权持有异议，而在法律上不赋予当事人管辖异议权，实质 就是对当事人权利的一种限制。（二）设立行政诉讼管辖异议的规则有利于克服地方保护主义。由于现行管辖制度的设计存在着一个较为明 显的缺陷，即行政区划与司法管辖的区域対应设置，司法辖区与

9、行政辖区重合，地方法院在人、财、物等方而均 受制丁地方政府。这样，法院在外部关系上难以独立，司法权地方化的现象较为普遍。（三）设立行政诉讼管辖异议的规则对法院和当事人均发生效力。当事人提岀管辖异议之后，受诉法院就应 当小i上对案件的实体审理，开始对案件的程序问题审理，诉讼程序就进入了稈序审理阶段，在稈序问题未解决z 前不得进行实体审理。四、管辖异议的提出及处理行诉法解释第10条对当事人提出管辖异议作了规定：“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应 诉通知之口起10 口内以书面形式提出。”且提出管辖异议只能在一审法院提出，不能在二审法院提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当在案件实体审理z

10、前先审查管辖权问题，经审査作出以下处理： 第一，当事人管辖异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院。第二，当事人管辖异议不成立的，裁定驳回。当事人对驳回管辖异议的裁定不服的，根据行诉法解释第 63条的规定，可以上诉，上诉法院应当在法定期限内，对上诉进行审查，并作出最终裁定。当事人应当按照最 终裁定所确定的管辖法院参加诉讼，否则视为白动撤诉或不应诉。五、对行政管辖异议提岀主体的思考依照行诉法解释第10条“当爭人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形 式提出”的规定，提出行政诉讼管辖异议的主体是“当事人”。该法律规定具有含糊之处，对此条文的含义有不 同的解禅。因此，对行

11、政管辖异议的提出主体进行界定，成为解读该法条的重点。被告作为提出行政管辖异议的主体是无可异议的，以卜-对第三人和原告是否有权提出管辖异议进行分析讨 论。(一)第三人提出管辖异议权问题行政诉讼法第27条对第三人的诉讼地位作出规定：“共同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他 公民、法人或其他组织，可以作为第三人中请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。对于第三人能否提出 管辖权异议的问题应作具体分析。瑕高人民法院在关于第三人能否对管辖权提出异议问题的批复中明确指出： 第一，有独立请求权的第三人主动参加他人已开始的诉讼，应视为承认和接受了受诉法院的管辖，因而不发 生对管辖权提出异议的问题；如果是

12、受诉法院依职权通知他参加诉讼，则他有权选择是以有独立请求权的第三人 的身份参加诉讼，还是以原告身份向其他有管辖权的法院另行起诉°也就是说：(1) 有独立请求权的笫三人主动参加他人已开始的诉讼，无权提出管辖异议。(2) 如果是受诉法院依职权通知有独立请求权的第三人参加诉讼，他有权选择以有独立请求权的第三人的身份参加诉讼，这时应视为其承认和接受了受诉法院的管辖，因而无权提出管辖异议。如果他选择以原告身份向其他法院另行起诉，口然无权对原法院提出管辖异议。即有独立请求权的第三人无论是主动还是被动参加诉讼, 均无权提出管辖异议。第二，无独立请求权的第三人参加他人已开始的诉讼，是通过支持一方当事

13、人的主张，维护口己的利益。由 于他在诉讼中始终辅助一方当事人，并以一方当事人的主张为转移。所以，他无权对受诉法院的管辖权提出异议。总z,笫三人在诉讼中无权提出管辖异议。以上是司法解释是最高人民法院针对民事诉讼法中第三人管辖异议问题作的批复。行政诉讼法屮没有有独立 请求权第三人和无独立请求权第三人之分，但是行政诉讼法中第三人通过支持原告或被告一方主张，或提出独立 主张来维护口己的利益，与民事诉讼法中的笫三人有共同z处。故故高人民法院关于第三人能否对管辖权提出 异议问题的批复对行政诉讼法中第三人管辖异议问题同样适用，即行政诉讼中第三人在诉讼中无权提出管辖异 议。(二)原告提出管辖异议权问题原告是否

14、有权提岀管辖异议，是一个颇受争议的问题，未有统i的认识。1、认为原告有权提岀管辖异议，其观点如下：(1) 行诉法中，当事人的称谓有原告、被告、第三人。由此可见，被告的称谓是有特定含义的，被告绝 对不能等同于当事人。故对最高人民法院行诉法司法解释第10条的解读不应该将“当事人”等同于“被告”， 不对任意对法律条文做缩小解释。这里的“当事人”应包括原告，即原告有权提出管辖异议。(2) 根据行诉法解释第36条的规定，原告撤诉后，若以同一事实利理山重新起诉的，人民法院不予受 理。因此，原告不行使管辖异议权，其行政诉权难以得到保证。并且，在司法实践中，原告提出管辖异议的情形 主要有：(a) 原告误向无管辖权的法院起诉的，在法院受理厉，才知道受诉法院无管辖权；(b) 在共同诉讼中，被追加进来的共同原告对受诉法院的管辖权提岀异议；(o被告提出管辖异议，受诉法院认为被告的异议理由成立，z后依职权将案件移送，原告对移送的裁定提出异议。笔者认为，对原告是否有权提出管辖显议问题应该根据实际情况作出判