东林乡推行联户代表制度促进基层民主政治建设1

1、东林乡推彳亍联户代麹度促进基层民主政治建设近年来，东林乡坚持把加强基层民主政治建设监督检 查，督促健全民主参与、民主管理和民主监督机制，保障民 主权利落实，作为加强农村基层党风廉政建设工作的重要内 容，从2009年开始在天坪村率先试点后在全乡推广，积极 探索“联户代表制”，切实从维护和保障农民群众利益出发, 助推了农村经济社会和谐发展，推进了农村党风廉政建设。 现将有关情况报告如下：由于村民代表“权力空置”、“责任空置”现象突出，部分村民代表外出，留守农村的老弱妇孺在发展、维权等方面 处于弱势地位，由于知识能力缺乏无从知晓和开展监督。同 时农民参与民主管理的渠道少，积极性不高。在灾后重建中，

2、民间纠纷和群众信访量增加，需要发挥基层调解作用，快速化 解矛盾，维护稳定压力逐步增大。如何破解这些难题和问题?东林乡从2009年下半年开始在天坪村尝试村民评事会、户 代表等做法基础上，创新性推行联户代表制度，现已在全乡 全面推开。主要做法是：在村支两委领导下，以5-15户为 单位逐组自愿推举一名联户代表，联户代表发挥村民代言人 作用，了解和宣传政策，收集反映相关问题，行使和维护合 法权利，调解纠纷，联防治安，为联户群众提供民生工作服 务，组织联户开展精神文明建设活动和发展产业互助，开展 质询监督，代表联户农户对村级事务的参与监督，从而真正 实现了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，畅通民

3、意反映渠道，增强基层组织凝聚力，加强基层民主政治建设, 推进农村党风廉政建设，促进农村经济社会发展与和谐稳 定。一、探索推行联户代表制，建立健全五大运行机制为抓好联户代表制度落实，东林乡在试点中逐步探索建 立了联户代表制的领导、工作、监督、考核和保障“五大机 制”。（一）建立领导机制，确保制度顺利推进联户代表制在乡镇党委、政府的宏观领导和指导下，村 党支部的领导下，村民委员会具体负责组织实施。乡镇党委、政府负责规范联户代表制度设计目的意义， 提供指导、支持、帮助和监督，但不干预依法属于村民自治 范围内的事项。乡镇党委、政府设立联户代表制指导办公室, 落实专人负责日常工作。村党支部负责发动组织群

4、众，开展宣传解释，制定具体 规章制度，规范联户代表权利义务，为联户代表履行职责提 供支持和帮助。村民委员会按照村民自治原则具体组织实施 联户代表制度，通过完善建立联户代表会议、信息通报、培 训教育、列席相关会议、开展评议质询等制度，组织联户代 表参与文明创建活动、产业互助、调解维稳等活动，充分保 障村民知情权、参与权、表达权和监督权的行使。（二）健全工作机制，确保制度正常开展为了建立联户代表产生和退出机制，明确联户代表的职 责和职能，加强对联户代表的监督，东林乡在实践中探索出 “一二（双）三四”为内容的工作机制。1. 建立一个完善的联户代表产生机制规范推举方法，保证联户代表的代表性。以组为单位

5、推 举联户代表。要求每个家庭户确定一名户主，代表该家庭参 与推举活动。联户代表人数根据本组自然情况和村民人数确 定，一般每5-15户推举一名联户代表。联户代表为能当天 往返于从业地与本组的村民，要求必须是遵守国家的法律、 法规，办事公道，作风正派，有较高的群众威信，有一定的 文化和参政议政能力的优秀分子，且不能是乡村组干部的直 系亲属。推举会由乡联户代表指导办公室派员指导，村支两 委负责组织实施，逐组展开。推举会到会家庭户主必须过三 分之二方可召开。在全面阐明联户代表的权利义务后，经过 事前充分酝酿的户主们自愿组合，按规定人数推举联户代 表。然后由推荐户与联户代表签订双向承诺书，经村支两委 颁

6、发证书后予以确认。针对个别村民因各种原因不愿或不能（高龄、低保、残障人员）推举联户代表的现象，进行教育 疏导，动员参与其地缘或亲缘关系最近的联户中，最终让其 找到归依。这样每组能保证有3-9名联户代表参与集体事 务处理。全乡各村共推选出了联户代表220名。村民代表除 了外出务工、年迈病弱的外，80%的村民代表被推选为联户 代表。其中党员占到联户代表的50%左右。2. 双（二）向承诺规范双方职责义务东林乡规定联户代表要与所联系户签订双向承诺书。其 中，被联系户要承诺支持联户代表行使权利，自觉遵守联户 代表会议作出的决议，并在法律、法规的规定范围内，本着 对集体负责的原则，适时给联户代表提出合理的

7、意见和建 议。联户代表则承诺5个方面的内容：（1）学习宣传和模范 遵守国家的法律和政策，自觉接受村党组织的领导；（2）密 切联系群众，经常走访联系村民，及时了解和收集村民的意 见建议；（3）参加联户代表会议，客观反映村民的意愿，真 实代表本联户群众的利益；（4）及时向联系的村民传达联户 代表会议精神，带头执行联户代表会议的各项决定、决议， 带头完成各项工作任务，接受村民的监督；（5）积极支持和 协助村民委员会和本组工作，监督本组、村民委员会、村级 民主监督组织及其成员的工作。这种双向承诺成为联户代表 与联系户相互信任的基石，联户代表像一根红线，把散落的 村民紧密地联在一起。3. 联户代表积极发

8、挥三项主体职能联户代表根据村民相关权利的让渡，动态参与村民自治 事务，主要履行好“组织、服务、监督”三项职能。通过联 户代表与所联系的农户、村组相关信息的沟通传达机制，列 席村民代表大会制度，联户代表投票表决制度等，确保农户、 联户代表、村民代表和村支两委保持畅通的信息交流，充分 保障联户代表对村组重要事项决策的参与和监督，从实际操 作层面延伸了基层民主管理和民主监督的“神经末梢”。（1）在日常村务管理方面。行政村全体联户代表组成 村联户代表大会，每月召开一次会议，主要听取村“两委” 月度工作报告、监委会关于财务收支监督情况的通报，审议 表决村内重大事项。联户代表大会对村委会工作进行日常监 督

9、，全面监督村组财务收支情况。对村内重大事项，如村两 委选举、集体资产处置、资源开发、资金管理、征地拆迁、 重大经济合同等，村“两委”在征求监委会意见后将方案提 交联户代表大会表决，表决通过后才能进入执行阶段，在执 行阶段，相关联户代表组成监督联络小组，实时监控，实地 参与，及时掌握进度，及时纠正偏差，及时化解矛盾。这既 创新了民主管理、民主决策的形式，又强化了民主监督的力 度。(2) 在参与民生工作方面。东林乡经过广泛讨论和深 入研究，确定了联户代表参与民生工作的一揽子相关工作的 内容和机制。目前，东林乡已拟定让联户代表参与灾后重建、 民政救助、惠农补贴、户口迁移、争优创建、矛盾调解等六 大方

10、面20余小项的惠民工作，并对相关的参与机制做出了 明确的部署和安排。农户申请有关补助的书面申请或证明， 必须经联户代表签字以证实其真实性，才能递交审查村委评 议和办理，而联户代表负有担保连带责任。另一方面，各项 惠民政策的贯彻和落实，村两委也依靠联户代表到联合户范 围内进行宣传和动员，深入解释相关政策，使老百姓明明白 白。(3) 在重大活动开展方面。东林乡充分发挥广大联户 代表在群众中的较高威望和较强动员能力，在重大活动开展 上，以联户代表为核心，以联合户为单位，提纲挈领，以点 带面，从而推动了重大活动的深入开展。如在灾后重建过程 中，将政策落实前，政策涉及对象、范围、标准等内容被打 印成明白

11、卡，发给每一位联户代表。然后按照“个人申请一 联户代表签字-村委会签字盖章-乡重建办签署意见、盖章 -分管领导审核t公示-存单信用社支取”的顺序严格执行 政策。这样既提高工作效能，也强化了监督，推进工作顺利 开展。4. 四举措抓好对联户代表的管理一是设立监督管理机构。东林乡党委政府成立联户代表 指导办公室，作为向党委政府管理和服务联户代表工作的特 派机构，统筹指导协调全乡联户代表工作，全面监督联户代表的作为和不作为以及作为的方式，由乡党委指派专人牵头 负责，各村推选出一名首席联户代表，作为指导办公室组成 人员。二是建立协调联络机制。各村设立联户代表联络站，具 体协调处理本村的联户代表工作，并加

12、强各村联户代表的沟 通协调，在涉及跨村事务中做到注重有序衔接，左右联动， 并实时交流经验。三是严格程序。针对联户代表与推荐户之间的紧密关系，可能出现将不正当诉求放大的问题，东林乡对联户代表 权利义务和办事程序进行了严格规定，并加强信息公开，尽 力避免绑架民意现象的发生。四是明确联户代表退出罢免程序。东林乡规定联户代表每届任期三年，可以连选连任。并规定联户代表在任期内应 接受推荐户和村民小组村民监督。对违反国家法律、法规， 损害集体利益和其他不履行代表义务的行为，经教育不改 的，由其推荐户三分之一户主或者本村民小组五分之一以上 村民联名，也可由村党支部建议，经过其联系户或者村民小 组半数选民通过

13、后，可以撤换。（三）建立监督机制，确保制度执行到位对联户代表实施监督的主体分三个层次：一是联户代表 的推选户及本组全体村民的全面监督，二是村支两委的过程 监督，三是乡镇党委、政府的事后监督。联户代表因所推选农户委托或让渡颁发权利，理应受到 推选户的全面监督，包括对联户代表议题设置、活动组织等 内容的事前监督，也包括对联户代表履行职责是否公平公 正，对其为了个人、少数人或家族私利行为的监督，同时包 括对履职结果是否符合村民利益情况的监督等。村支两委负责对联户代表是否按照法律法规和联户代 表制相关制度规定正确履职进行工程监督。乡镇党委、政府 对联户代表制实施的效果、评议以及联户代表制的发展方 向、

14、扩展延伸等事后监督。这三个层次的监督相互衔接配合， 既保障联户代表正确履职尽责，也防止其滥用权利。7）建立考核机制，确保制度规范有序为了进一步加强对联户代表的管理，结合该乡工作实际，制定了东林乡联户代表“三三四制”考核办法。考核总 分按100分计算，由乡联户代表指导办公室与各村、各组首 席联户代表三方按三三四的比例按年度考核打分。各组首席 联户代表考核内容以参与民生工作次数计分；村考核内容以 联户代表积极调解各种矛盾纠纷、各项方针政策宣传、关心 群众的切身利益等方面工作量化计分；乡联户代表联系办公 室考核内容以联户代表参与维护稳定、发展产业、参与党风 廉政建设和文明创建等方面工作成效实行倒扣分

15、制。坚持了 定性与定量相结合、全面评价与易于操作相结合，通过考核 进一步明晰联户代表工作内容和方向，充分调动工作积极 性。（五）建立保障机制，确保制度长效实施一是激励机制。首先对农户推选出来的联户代表由村支 两委颁发证书后予以确认，对其身份予以确认明证，由群众 和组织的认同感激发联户代表荣誉感。其次，制定详细的制 定程序保障联户代表参与、协助、监督村组相关事务，明确 具体责任，由履职尽责激发联户代表成就感。最后，乡镇、 村组采取以奖代补、评优选先等方式，对联户代表在资金物 质荣誉方面进行表彰。东林乡实施以人与自然、人与人之间和谐发展为主线， 以经济发展为核心，以城乡环境综合整治、改善农民群众生

16、 产生活条件为根本出发点，以增强公民道德素质、提高农民 生活质量为主要内容的”东林乡文明联合户”创建，稳步推 进全乡“创先争优”工作上水平，逐步形成生产发展、生活 富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的现代农村新格局。 通过广大联户代表的带头作用，率先垂范，广泛宣传，积极 带动，以榜样的力量影响广大农民群众参与到争创“文明联 合户”活动中来，争取在较短时间内达到“文明联合户”勤 劳致富好、环境卫生好、邻里关系好、遵纪守法好的“四好 标准”。同时乡联户代表联席会在总结2010年度“文明联合户” 创建经验的基础上，按照“全荣才荣，一损俱损”的连带原 则，在全乡开展2011年度东林乡“文明联合户”创评

17、活动。二是教育培训机制。通过定期会议、培训，熟悉相关事 务流程，参与协助民生工作开展，使得联户代表能够正确行 使知情权、参与权、表达权和监督权。东林乡经过讨论研究, 出台了乡内矛盾纠纷调解三级终结制，并组织联席会和司法 所人员对各村联户代表进行专门培训，切实提高联户代表的 矛盾化解能力。三是帮扶支持机制。把联户代表作为乡镇、村组产业发 展、文明创建示范户，在政策资金等方面予以倾斜，便于发 挥其示范带动作用。在实践中东林乡继续细化和拓展相关保障机制，从而维 持联户代表参与热情和激情，逐步建立起实施联户代表制度 的长效机制。二、推行联户代表制成效初显（一）联户代表制产生四个明显转变1. 联户代表和

18、村民的参与积极性明显增强。这是联户 代表制实施的最大亮点之一。联户代表作为5-15户群众推 举出来的“代言人”，代表这部分群众的利益诉求，行使部 分权利，并承担相应的责任，制定了具体的考核细则，通过 明确责、权、利，大大强化了联户代表履职的责任感。天坪 村联户代表倪元兴谈到自己当联户代表后，自己有了明确的 代表对象，为被联系户说话做事就“名正言顺” 了，行使权 利就有了动力和胆气。东林乡党委书记对这一可喜变化进行 了总结，“责任感，有责任就敢!”。2. 村民之间的凝聚力明显增强。被推举出的联户代表 与推荐户之间通常以亲情、友情、邻里情为依托，强调了以 群众自主联合为基础的联户代表制的紧密性。村

19、民有事了可 以找联户代表商量，联户代表会帮助其想办法出主意。联户 代表对所联系户的合理要求及时反映，困难及时给予帮助或 向相关部门报告，对其不合理要求予以劝导解释，从而把大 部分的矛盾和纠纷化解在萌芽状态。截止目前全乡联户代表 已调解处理各类矛盾纠纷126起，共挽回群众经济损失 179.726余万元。3. 乡、村、组的工作效率明显提高。联户代表制的实施, 充分发挥了乡、村、组与农户之间的中转和润滑作用，充当 了乡、村、组的工作效率“加速器”，促进各项工作落实。 在今年“7.23”洪灾后，全乡的联户代表第一时间走访联系户，了解受灾情况和困难户情况，及时向村组反映，协助村 组开展抗灾自救工作。天坪

20、村七社农户向联户代表反映该组 水稻制种可能存在花期不遇情况，联户代表向组长报告后， 进行培训指导，采取喷药、割叶等措施处理，同时进行病虫 害防治，把问题在第一时间及时处理。全乡联户代表相继为 群众解决了作物种植、花期不育、洪灾复产、鱼苗优化等20 多个涉及群众利益的问题。第二天就联系到川种种业技术人员前来指导,会诊后对农户4. 对村组干部的监督明显加强。联户代表推举产生后, 通过建立有效的工作运行机制，保障联户代表对村级重要事 项决策的参与和监督。例如联户代表与所联系的农户相关信 息的沟通传达机制，列席村民代表大会等，确保推荐户、联 户代表、村民代表和村支两委保持畅通的信息交流。该乡明 确规定

21、，在执行惠民政策、矛盾纠纷化解、农村产业发展、 村务监督管理、公共建设等方面事务决策、实施方面，联户 代表要全程参与，履行相关报批手续时必须要有相关联户代 表签字，充分保障联户代表对村级重要事项决策的参与和监 督，对村两委的监督更加有效，形成了对村支两委的有力制 衡，从而彻底改变了以往村委会主要领导说了算，几个人决 定一切的现象，促进干部效能、作风转变，加强了农村基层 党风廉政建设。（二）联户代表制实现了五个重要作用联户代表经常地参与村务活动，使得联户代表比其他村 民更了解形势和政策，更能体会到村干部的思路和工作甘 苦。他们又作为村民参与民主管理的代理人，很多时候是站 在村民利益角度考虑问题，

22、群众相信他们。“双重”身份决定了联户代表可以发挥承上启下的作用。通过他们，可以形 成干群之间双向交流和沟通的良性循环，有助于村民反映呼 声、提出意见、开展批评和监督，有助于乡、村组织和干部 及时了解和掌握社情民意，有助于化解和消除干群之间的误 解、磨擦、矛盾，改善干群关系，促进党员干部转变作风， 把农村党风廉政建设工作落到实处。1. 强化村民教育，促党风带民风将联户代表作为重点培训对象，教育联户代表如何正确 行使权利，如何正确参与民主管理、民主监督，实现在党领 导下有序民主。既提高联户代表及村民依法行行使民主自治 权利的能力，也加强对村组党员干部履职情况的监督，促进 党员干部作风转变，逐渐培育

23、形成社会良风良俗。2强化乡村自治管理的监督，实现权力制衡，村民自治首先是管理自治。管理自治的前提是权力制衡。联户代表制度的设立，通过抱讲民主的方式平衡了村民与村组集体组织的力量对比关系，其话语权更能得到尊 重。天坪村一组6名联户代表产生后，随即要求组长公开农 房加固重建补贴资金、塘堰维修资金使用情况。几轮博弈后, 组长终于同意公开账目。经联户代表商议，该组连接飞凤村 的断头路目前也即将开建。除群众筹资筹劳夯实路基外，东 林乡政府同意免费为修建该路提供水泥，一项群众期盼的民 生工程得以圆满解决。3强化农村产业协作，促进经济快速发展联户代表是联系户推选的代理人，联系户的信任促使其自觉发挥领路人的作

24、用。这种角色定位激发了联户代表的集 体荣誉感和带头发展的紧迫感。石锣村因部分村民外出打工急需将自己的承包地流转出去。村支两委计划引进张家坪村 5组回乡创业的李大国种植新品种西瓜。然而，西瓜种植对 地势和水源的要求较高，且需要连片土地。该村联户代表为 此展开了激烈讨论，最终代表该社所有农户达成协议，同意 将各社300余亩田地以每年600元/亩的价格转包给业主。 在联户代表支持协调下，石锣村的西瓜种植顺利推进，预计 年创收入40多万元。狮庵村一社联户代表杨涛是蔬菜种植和营销大户。今年村道修通后，其蔬菜经营利润比以往增加了近3万元。“我 要带领联系户一起种菜。”被选为联户代表后，他坦言自己跟联系户的

25、关系无形中更紧密了。4.发挥“草根”调解便利高效优势，促进和谐社会建设农村矛盾纠纷大量集中在相邻权的行使、自身利益的保 护等民事法律关系上。这些纠纷性质很需要联户代表具有威 信的第三方出面调停，易于被双方当事人接受。全乡联户代 表截止目前已调解处理各类矛盾纠纷126起，共挽回群众经 济损失179.726余万元，切实保障了人民群众的合法权益， 有力地维护了全乡社会稳定。张家坪村8组村民因安装自来水水管一事产生矛盾。 区水务局在落实民生工程过程中，为村上提供了一批安装水 管的材料。由于材料有限，无法满足该组全体农户安装，农 户因此争执不下。联户代表共同协商后，决定由各联户代表 对所联系农户挨户走访

26、，征求意见建议。经情况摸底和意见 征集后，达成一致意见：全组所有农户统一安装自来水管。 经费不足部分由全体农户集资。对个别有情绪不愿出钱的农 户，联户代表又上门做工作。通过几周的协调，终于解决了 这个久拖未决的难题。5. 强化党外监督作用，促进基层党风廉政建设联户代表由群众自主推举产生，通常是群众信任、有一 定素质和威望的人。这些人主要为村民代表，也有不少基层 党员，更有各行各业的优秀人才，这就决定了联户代表人员 构成的包容性、丰富性和先进性。这样选举出来的联户代表 才能够更好地表达群众的诉求，更好地代表群众参与村级事 务，并在相关法律法规和群众的监督下开展工作，将基层民 主的范围进一步扩大，

27、将村级事务和代表群众的事情落到实 处，实现了与村民代表相互补充、相互融合、相关衔接。各 村以召开联户代表会议的形式开展工作，让联户代表直接参 与村内重大事务的民主决策。这样的组织形式，使普通村民 的意愿和诉求能够得到更为直接的表达，使村民在村支两委 的领导下真正成为本村的主人，依法行使自治权。“联户代 表制度”也是乡党委政府深入实际、深入群众的举措，是党 委政府听民声、察民情、顺民意的重要渠道和桥梁，进一步 密切干群关系，保障群众民主权利。结合村级廉情预警机制 实施，部分联户代表担任“义务廉情信息员”，收集反映村 组干部廉政信息，通过相关程序对村组干部可能存在的倾向 性、苗头性问题及时预警，从

28、而强化了监督，促进基层党风 廉政建设。三、试行联户代表制的几点启示1.联户代表为何能够比以往的村民代表发挥更为积极 广泛的作用？东林乡在家的村民代表80%被推选为联户代表，这些村 民代表在以往为何不能行使现在联户代表这样发挥积极规 范的作用的原因是：一是村民代表虚置和泛化的倾向，而联户代表则有明确 的代表指向。近几年来，我国基层民主政治建设扎实推进， 村民代表制度广泛铺开，取得了积极成效。但是必须看到， 通过泛民主选举产生的村民代表很多时候并不能广泛真实 的代表村民利益，所代表对象相对模糊，也并没有广泛坚实 的群众基础，存在着代表虚置和泛化的倾向。联户代表具备 以地缘充分接近为根基，以亲情、友

29、情、邻里情等情感接近 为依托的坚实群众基础，从而最大限度真实了解民意、切实 反映民意，填补村民代表的代表虚置，充分代表联系户以及 全体村社成员的利益。二是联户权利职责明晰，确定了具体可行的角色定位： 其一要积极探索，带领群众走上致富发展的道路，当好东林 经济发展的领头羊；其二要积极主动地投身到东林的社会事 业发展中去，投资投劳，当好社会事业发展的志愿者；其三 要深入群众，体察民情，尽可能地将矛盾纠纷化解在内部, 当好维护东林稳定的生力军。其四要奉公守法，公正廉洁, 当好促进东林党风廉政建设的警报员。并按照这些角色明确 权利职责，制定相应的参与工作程序，增强了操作性。2. 如何做好联户代表与村民

30、代表的衔接、补充和融合?中华人民共和国村民委员会组织法第二十一条规 定，人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表， 由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的 事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由 各村民小组推选若干人。逐一对比，联户代表与村民代表在代表的主体、主要职 责、产生方式、罢免程序等方面有一定区别。但联户代表推 选罢免方式并不与该条规定的村民代表推选方式冲突，在代 表主体和责任方面进行了具体细分细化。东林乡把联户代表制作为村民代表制的补充，联户代表 在村支两委的领导下代表群众行使民主选举、民主决策、民 主管理、民主监督的权利。下一步将探索在各村民委员会

31、换 届选举中移植联户代表选举的成功做法，克服村民代表虚置 泛化弊端，初步实现联户代表与村民代表相互衔接、相互补 充、和相互融合。为更好发挥村民代表作用积累经验，以实 现“迈出一小步，跨越一大步”之目的。3. 在加强农村基层党风廉政建设工作方面如何结合相 关法律法规和制度大胆创新？联户代表制是东林乡在结合基层实际的一项具有创新 性的探索，是落实中纪发2008j34号文件，逐步探索推行村 民代表会议常设制的有益尝试。一是认识到在开展工作中需要创新。现有的法律法规和 各项规章制度具有一定宏观性、抽象性和普适性，我们在执 行时必须按照要求结合实际进一步细化和创新，如果简单搬 用，可能会浮于表面，难于落实。如中华人民共和国村民 委员会组织法第二十一条规定，村民代表会讨论决定村民 会议授权的事项。但一些地方村民会议未向村民代表会议授 权具体事项，因此就很少召开村民代表会议，导致村民代表 存在的某种“责任虚置”的现象。二是在解决工作中实际困难和问题过程中创新。由于灾 后重建过程中各种利益关系交织，村社情况各异、农户诉求纷繁，加上个别村干部营私舞弊，个别农民冒领