城市贫困人群社会保障问题分析人力资源管理专业

1、城市贫困人群社会保障问题分析摘要：近年来，城市贫困人群规模不断扩大，逐渐成为社会关注的焦点。解决城市贫困问题的一条重要途径就是依靠社会保障制度。本文针对城市贫困人群的社会保障问题，阐述了当前我国城市中的贫困群体社会保障较为缺失的现状，分析了现有社会保障制度体系存在的问题以及形成原因，指出当前的社会保障制度在定位与思路上的不足。在此基础上提出了解决城市贫困问题的根本出路在于解决大量闲置劳动力的就业问题而不是全力加强社会救济即最低生活保障制度的新的见解。关键词：城市；贫困人群；社会保障；就业保障改革开放以来，随着中国经济体制改革的逐步加深，城市人口贫困化的问题也日益突显，城市贫困人群逐年增多，并成

2、为社会关注的焦点问题之一。二十多年来，我国城市贫困发生率已由1981年的0.9%上升到2012 年的5.1%，城市贫困人口的规模从1981年的不到2万人上涨到超过2000 万人，并且还会保持大幅度提高的趋势。其主要构成为下岗失业人员、低收入在职人员、三无人员和流动民工。解决城市贫困人口问题，一条很重要的途径就是依靠社会保障制度。现今我国的城市贫困现象亟待解决，而我国的社会保障体系也处在一个改革转变的关键时期。现有的社会保障体系对于城市贫困人群的保障还远远没有达到理想的效率，各种各样的问题层出不穷。本文将从贫困人群的社会保障问题出发，分析现有社会保障体系的问题及其原因，并在此基础上给出相应的对策

3、和建议。一、城市贫困人群社会保障的现状在社会保障体系复杂的结构中，涉及到城市贫困人群的，有失业社会保障、残障社会保障、最低生活保障、医疗保障和部分福利措施。这几项社会保障制度涉及到了城市贫困人群生活的方方面面，与城市贫困人口的切身利益息息相关，也是我国社会保障制度对于城市贫困人群问题解决思路的集中体现。我国的社会保障体系是以社会保险为主体的，可是就贫困人口这一群体来看，发挥主要力量的还是社会救济，也叫最低生活保障制度。所以，现在我国城市贫困人口的社会保障是以社会保险为预防措施，以最低生活保障为最主要的制度，再辅以失业预防、就业扶助、医疗保障、福利事业和法律援助等手段。几种方式各自分工，互相补充

4、，相辅相成，共同构成了我国城市贫困人口的社会保障体系。可以看出，从理论上讲我国现有的社会保障体系对于城市贫困问题的解决思路是一个较为完备的理论体系。但是就是在这样的体系之下，我国城市中的贫困人口却呈现出社会保障严重缺失的状态。（一）最低生活保障范围小城市中的贫困者并没有完全纳入到社会保障体系中，只有一部分人能享受到社会的帮助。前面说过，我国的城市贫困人口超过2000万人，但是在1999年全国普遍实行最低生活保障制度后，民政部门的数据表明，得到保障的人数只有281万人，近几年这个数字的增加速度也较为迟缓。另外，城市中的外来务工人员也就是流动民工则还没有被纳入到城市的社会保障体系中来。虽然城市中的

5、流动民工在法律上享受与城市居民平等的公民权利，但在涉及到身份转变和地域转移后的权利状况时，现在则没有完善的政策体系来予以保障。外来务工人员进人城市后，身份由农民向城市产业工人转变，有的甚至直接转向城市人口，但在这一过程中，他们的社会权利很容易陷入真空的境地，因为目前城市里尚没有一套完善的适合他们城乡过度人群特殊身份的法律体系和管理制度以保护他们基本权利的享受和行使。（二）最低生活保障标准低全国各地现有的最低生活保障标准普遍过低，很多保障的对象依然难以维持其基本的生活。由于地方财力有限，各地在制定最低生活保障标准时，普遍将标准定的较低。例如在1999年，上海市的最低生活保障标准是280元，武汉市

6、的标准则是195元，而重庆市则为163元。到2010年，上海提高到450元，武汉市提高到350元，重庆城区提高到280元。在实际的操作中，这些钱并不能如数地发放到保障的对象的手中，还要扣除一小笔不同名目的费用，因而保障对象实际领取的最低生活保障金要小于本就较低的标准数额。这样的保障金对于救助对象而言仅仅只够糊口，在食品方面已经无法考虑营养问题，穿衣也很大程度上依靠亲友或社区的赠送，有病却不去医院的现象相当普遍，子女的教育费用也往往成为他们沉重的负担。因此现行的社会保障制度仅仅能让贫困人群不至于食不果腹、衣不遮体，而对于他们在医疗、教育、社交等方面的基本要求，显然力不从心。（三）社会保险覆盖率低

7、社会保险是我国社会保障制度的核心，但是现在我国社会保险覆盖面过窄，贫困得不到有效预防。到2010年全国参加失业保险的人数只有1.1亿，城市参加基本养老保险的人数只有1.6亿，基本医疗保险只覆盖了3亿人，也就是说全国绝大多数人口应当享有社会保险却没有被这一制度覆盖。需要指出的是，在城市中流动民工则基本谈不到参加社会保险。首先是因为流动民工作为劳动力，在劳动力市场上处于绝对的劣势，而雇佣流动民工的企业也多为一些私营企业，企业主资深法律观念淡薄，惟利是图，为节约成本，依仗劳动力市场买方优势不给其雇佣的流动民工缴纳社会保险费，甚至不与他们签订合法的用工合同，兼之流动民工自身社会保障意识较差，害怕因为争

8、取权益而被解雇，担心由于缴纳保险费而减少现金收入等等，这些原因都减缓了流动民工被纳入到城市社会保险体系中来。另外有些观点认为目前城市不具备建立流动民工的社会保障得成熟条件；这些观点认为流动民工仍然与土地保持着紧密的从属关系，土地可以做其生存保障的兜底性载体，客观上阻碍了流动民工社会保险问题的解决。二、城市贫困人群社会保障存在的问题虽然在理论上我们已经建立了一个较为完备的城市社会保障体系，但是在各地的实践中也就是在这一系列制度的实施过程中，却存在着各种各样的问题，无论从过程还是效果来看，对于城市贫困现象的改变都很不理想。（一）资金投入不足从执行情况来看，已经落实的社会保障资金十分有限。最低生活保

9、障制度自从建立以来，全国各地区普遍采用的做法是市、区两级分担的方法。市、区分担的比例从7:3（大连市）到5:5（重庆市和武汉市）到3:7（青岛市）的都有。由于贫困人口数量大大增加，政府的财政支出也大大增加。同时，由于公有制企业普遍不景气，区财政所依靠的财源也存在着各种各样的问题。因为保障对象领取救助的审批是由区民政局掌握的，区民政局拥有着对于“贫困”的最终解释权，因此，区财政的困难对于城市贫困人群有着决定性的影响。（二）相关制度与政策配合不到位最低生活保障制度是解决城市贫困问题的主要措施，为了使这个制度有效地运转，当然还需要一些其他相关政策的配合与支持，比如基本养老保险、下岗职工基本生活费、失

10、业保险政策和再就业政策等等。相关政策落实不到位，最低生活保障制度的压力也会相应地增大。按照最低生活保障保障制度的规定，失业人员只有在领取了失业保险金、下岗人员领取了基本生活费后，家庭人均收入仍低于当地最低生活标准后才给予差额补助。但是实际上，由于实际操作的原因，下岗职工基本生活保障和失业保险费不能及时并且足额地发放，使得最低生活保障与社会保险的衔接出现了问题，社会保险本应但未能有力保障的人员进入了最低生活保障，加大了最低生活保障的压力。（三）机构不健全，工作手段落后城市贫困人群的管理，涉及面广、工作量大。具体的实施工作由基层民政部门、街道办事处、居民委员会负责，任务十分繁重。目前的情况是，基层

11、的社会保障机构设置缺乏统一规划，缺少专门的工作人员，而且现有的基层工作人员素质仍然偏低，缺乏专业的知识技能。另外，办公条件差，办公经费少，甚至有租用办公场地的情况，更谈不上现代化和信息化管理。这一切都与城市贫困问题越来越严重的形势不相适应。三、城市贫困人群社会保障存在问题的原因分析现在理论界的文章在分析城市贫困社会保障存在的问题时多数都将目光投向社会保障的效果以及社会保障制度实施过程中实际操作的细节的问题，也就是在本文中第二部分中分析的内容。但是我认为，城市贫困人口的社会保障问题难以得到解决的原因，实际上在于现在的社会保障思路本身，就在于以最低生活保障为解决城市贫困问题的主要措施的理论思路中。

12、（一） 社会保障制度的定位有问题在实践中，社会保障制度实际上是作为了推进经济改革的辅助政策，其价值取向经常与经济制度的价值取向混为一谈，过于强调社会保障制度与经济制度相配套，过多的强调了社会保障制度的经济性，没有将社会保障制度作为相对独立的维护社会公平的重要机制对待。在这样的定位下建立的社会保障制度就会比较单一、分散和短期，从整体、长期、综合角度考虑较少，可谓是“头痛医头，脚痛医脚”，结果顾此失彼，无法发挥综合效益。另外，现行社会保障政策缺乏系统设计，典型的做法是就事论事，疲于应付。从这种意义上说，现行的城市贫困社会保障政策实际上并没有长远的目标和周密的考虑。事实上，也就是这样一个缺乏系统性和

13、独立性的制度，造成了前面提到的相关制度与政策配合不到位的问题和机构不健全的问题。全国各个部门的政策与制度都密切关联，贫困人群的社会保障又是一个综合性很强的制度，需要各方部门的默契配合。社会保障制度缺乏系统性，就使这样的默契配合缺少了一个根本的制度基础，根本无法从整体、长期、综合角度进行合理的制度设计，反映到制度的效果上，就是社会保障的缺失。社会保障制度没有独立性，则会严重影响其机构的设置的科学性，很多社会保障职能会让不确定的机构代理，导致了社会保障机构不健全，也会影响到社会保障的效率。（二）以救济为主要思路不利于城市贫困问题的解决社会保障尤其是最低生活保障是以公平为目的对于国民收入的再分配，但

14、是一味的以救济措施解决城市中的贫困问题，有时不仅不会达到谋求公平的目的，甚至有时也会造成社会生产效率的缺失。从公平的角度来看，当前我国人民的收入差距日益扩大，贫富分化的现象也日渐严重，一部分人的生活陷入困难，社会保障制度由于种种管理和执行上的问题，又不能充分保障这部分人的生活，宣传与实践出现了背离。这样就挫伤了这些生活陷入困难的社会成员的社会公平感，甚至让他们中有的人产生了仇富情绪，影响到了社会的安定，同时也在一定程度上动摇了当前改革所依赖的社会共识基础。从效率的角度来看，一方面，过多强调救济，有些人会逐渐形成依附于社会保障的惰性，宁愿领取失业救济金得过且过，也不愿从事体力劳动；另一方面，因为

15、国家财政税收负担日益加重，作为政府，只能通过提高税收来弥补社会保障资金的来源，这样就加重了企业和在职劳动者的压力，影响了生产效率，抑制了经济发展。最低生活保障制度目前还面临着许许多多的问题，其中最严重、最核心的无非是资金问题。资金的严重缺乏使得这一制度在解决实际问题是显得十分无力。而传统的社会保障思路却让这样一个乏力的制度来承担解决城市贫困问题的主要责任，其低效率的后果是可想而知的。同时，许多本可以不被包含在最低生活保障制度范围内的人群，比如很多闲置的劳动力，在这样的思路下，也被置于最低生活保障的范围，加大了最低生活保障资金的压力。四、城市贫困人群社会保障走向的思考我国的社会保障制度正处于一个

16、改革完善的关键时期，作为维持社会安定，维护社会公平的重要机制，城市贫困人群的社会保障应该从制度层面和总体思路定位层面都应该加以加强和完善的措施。社会保障制度，主要包括社会保险、社会救济和社会福利三个大块。完善社会保障制度，也应该从这三个方面分别着手。并在此基础上，调整贫困人群社会保障的定位与思路。（一）扩大社会保险覆盖面前面说过，社会保险存在着覆盖率过低的问题。作为社会保障体系的核心内容，社会保险却有着如此之低的社会覆盖率，这对于我国的发展来说，显然不是一件好事情。应该尽一切可能扩大社会保险的覆盖面，使居民的生活得到有力的保障，贫困得到有效的预防。1.降低社会保险的门槛。缴费制是社会保险制度的

17、一个显著特点，它实行权利与义务相关的原则，只有进到了缴纳保险费的义务，才有享受收入补偿的权利。在我国，许多劳动力在职时，由于害怕失去职位、担心现金收入减少，兼之劳动力处于买方市场等原因，没有及时缴纳保险费，导致失业后立即陷入赤贫状态，这种现象在私有企业中和流动民工身上尤为常见。因此，应该适当降低保险费额度，让尽可能多的人缴得起费，这样扩大社会保险的覆盖面才能拥有一个基本前提。2.健全法制，保障人民的基本权利。现代企业制度的一个基本特点是追求利益最大化，在许多企业尤其是私营企业中为了增加收益而剥削工人的现象比较常见。由于历史的原因，我国劳动力极度丰富和廉价，许多居民尤其是流动民工明知权益受到损害

18、，却还忍辱工作，无法被纳入到社会保险体系中来。在这种情况下，只有依靠法律来保障其基本权利。社会保险是有着强制性的，这种强制性是靠着法律来维持的。相关的法律和政策必须要得到完善和有效的执行，社会保险制度才能正常运行起来。3.加强基层的管理工作。社会保险经办机构及其他社会服务机构要提高管理服务水平，通过加强基础管理，提高服务质量，实现管理服务的公开化，增加管理服务的透明度。（二） 提高社会救济的效率社会救济或者说最低生活保障制度，是社会的“最后一道安全网”，其对象是社会保险保护不了的人群。前面分析过，最低生活保障存在着标准过低的问题，它对于城市贫困人群的生活改善总是显得杯水车薪。因此，应该根据实际

19、情况确定可行的社会保障标准。这个标准既要考虑到世纪最的生活的需要，也要考虑到城市消费及居民对于文化娱乐和教育等方面的需求。再者，各级管理机构要合理分担经费来源。市与区级财政的分担比例应在坚持与财政实力相对应的原则下合理确定，尽可能使区、县的财政负担减少到最低程度。在资金来源上，可以借鉴西方的做法，凭借个人所得税来调节贫富差距。个人所得税属于地方税，因此，地方政府在最低生活保障方面应起到至关重要的作用。最后，要改革管理体制并完善配套制度。现在我国的城市贫困人群需要一个精简高效的最低生活保障管理体制，既能保证有效地管理又能使资金有效地用在改善居民生活上。在配套制度方面，应在养老保险、医疗保险、失业

20、预防和就业扶助等方面加强功效，尽一切可能在其他层面缓解贫困的发生。（三） 以社会福利作为补充社会福利是社会保障体系的最高层次。包括公共福利事业（以全体人民为对象的公益性事业）和专门性的福利事业（孤儿院、养老院等等）和局部性或选择性的福利措施。其中专门性的福利事业在解决城市贫困的问题上可以起到很好的辅助作用。应当充分利用这些福利机构，包括政府建立的福利机构和民间的慈善机构以及各种基金会等，以此作为社会保险和社会救济的补充。（四）转变城市贫困人群社会保障的思路贫困，是我国改革进程中的一个顽疾，反贫困工作需要社会各个环节的通力配合才有做好的可能。而现实的情况是，当一谈到城市贫困问题的解决时，人们就会

21、立即想到社会保障制度，确切地说是最低生活保障制度即社会救济。这样的思路，在以没有劳动能力的人群为主体如“三无人员”的贫困人群中可能会比较有效的解决问题。但是在以大量闲置劳动力为主体的贫困人群中，不可能从实质上解决问题，充其量只能在一定程度上缓解贫困的发生。所以以救济为主要思路并不能有效的解决城市贫困问题，这样做实际上就是一部分人拖累另一部人。从本质上讲，社会保障制度是一种追求社会公平的社会制度，但是，如前所述，社会保障制度让部分贫困人口产生了依赖社会的惰性，不参加劳动却在享受他人的劳动成果。这种行为本身就是在制造社会公平的缺失。这明显与社会保障制度的初衷是相背离的。我国目前城市中的贫困现象，就

22、明显属于存在大量闲置劳动力的情况，所以，要想解决贫困问题，就必须要充分发挥这些闲置劳动力的力量。劳动是创造价值的惟一源泉。在城市贫困人群中，绝大多数人是有着劳动能力的，如果不发挥这部分劳动力本身的力量而依靠来自社会的其他力量显然是不能从根本上解决贫困问题的。因此，社会救济应当主要适用于没有劳动能力的人员，就是在第一部分中提到的“三无人员”。而对于其他由劳动能力的人，应当采用激励性机制，让他们自食其力，参加工作，这样不仅能让他们从根本上摆脱贫困，还会极大地减轻社会的压力，使社会经济高效地发展。因此，最低生活保障制度可以作为经济社会的最后一道安全网，但是要想从根本上解决城市贫困问题，重点应当放在就

23、业保障上。首先，实施就业保障可以大大减轻最低生活保障的资金压力，让最低生活保障资金的使用更加有针对性，去解决没有劳动能力人员的贫困问题。其次，贫困人群就业后创造出的价值，不仅可以满足自己的生活，还可以通过再分配回馈社会，解决“三无人员”等的贫困问题，从更大程度上完善社会保障制度。再次，拥有收入的劳动力，可以将自己纳入到社会保险的覆盖面之下，摆脱再度陷入疲困的危险。（五） 加强就业保障就业保障是一种积极的社会保障手段，在城市的贫困人口中，多数人还是有着较高的就业和再就业的积极性的，产生惰性的只是少部分人，大部分人还是愿意参加工作的。但失业人员自身缺乏相关信息而且整体素质偏低，可获得帮助的社会经济

24、资源很少，缺乏创业资金缺乏，城市的就业环境低迷等原因，使他们的再就业和脱贫并增加收入的机会受到极大的限制。政府应当在继续坚持市场导向的就业机制，加强城市居民最低生活保障效率及管理的基础上，实行积极的“就业保障”政策，解决城市贫困群体的就业问题，帮助他们融入社会，并通过参加生产劳动增加他们的收入进而摆脱贫困。1.加强城市贫困者的就业扶助，应当在财政预算中，增加贫困群体再就业培训的支出，还要加强免费培训城市贫困无业人员的工作，提高其就业能力。在这里要注意职业培训的效率过低的问题，应该通过充分利用现有的劳动力市场信息系统，对劳动力市场需求信息进行搜集、分析和传递，指导培训机构有目的地并依据贫困者自身

25、的特点开展实用的职业培训。2.尽可能地直接创造就业岗位。我国的劳动力市场目前整体缺少工作岗位，其它一些政策措施对解决贫困人口的就业作用也较为有限，在这种情况下，一个有效的做法就是由政府出面直接创造工作岗位和就业机会。由政府直接创造就业机会安置贫困人口的办法，其成本大大低于给予贫困人口的最低生活保障，而且操作性很强。上海市曾通过购买公益就业岗位的办法，解决了大批下岗职工和失业人员的再就业。沈阳市在1988年为了解决贫困人口的再就业问题，免费为全市2500名特困人口安装了公用电话亭，很好地解决了他们的收入问题。3.加强企业改革，提高企业效率，提高在职职工收入。收入偏低的在职职工是城市贫困人口主要组成部分之一。对于他们，由于本身就处于就业状态，不再需要再就业等措施的帮助。对于他们，只有本身所在企业锐意改革，提高效率，这样才能使这些人的收入有所增长，从而摆脱贫困。此外，对于流动民工，应当加强宣传和农村地区的教育，提高他们的素质和法律意识，让他们在城市中有保障地就业，得到与他们付出相当的报酬。同时，应在农村地区大力推行计划生育政策。流动民工，实质上就是农村存在的大量过剩的劳动力，产生这种劳动力过剩的原因就在于人口过多。事实上，我国绝大多数社会问题尤其是贫困问题产生的根源都能归咎于人口过剩，只有减轻了人口压力，才能让经济有效的发展，才能让