从制度变迁审视高校人事分配改革

1、    从制度变迁审视高校人事分配改革     摘要：制度变迁分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁两种类型。从制度变迁的视角剖析以人事分配制度改革为重点的高校内部改革制度变迁的过程，在分析整个制度变迁的过程后，指出在目前阶段高校内部改革制度创新路径应当转向诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合，而不是强制性制度变迁。以认识分配制度改革为重点的高校内部改革，制度变迁的主体是高校和高校师生。为避免制度变迁低效率，甚至失败，应加强政府与高校的沟通与互动。关键词：制度变迁，高校人事分配，改革一、制度变迁理论概述制度变迁，是指制度创立、变更及随着时间变化而被

2、打破的方式。诺斯在制度变迁理论纲要在北京大学中国经济研究中心的演讲中认为，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替行为。制度变迁过程可以由政府引入法律、政策和命令强制进行，也可以由个人或自愿团体为响应获利机会自发倡导、组织和实行，即国家在追求租金最大化目标下通过政策法令实施的强制性制度变迁，以及人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的诱致性制度变迁两种类型。强制性制度变迁是以政府（包括中央政府或地方政府）为主体、自上而下、具有激进性质的制度变迁类型。由于政府制度安排的力度较大，因此，制度出台的时间短、推动实施力度大，政府的权威能保证制度安排较好地运行。但是，这种制度变迁方式不是相关利益

3、主体通过重复博弈形成的，决策者或影响决策的利益集团会利用制度供给的机会为自身牟利，信息不对称下的“搭便车”行为不可避免。另外，政府的制度安排基于经验而有可能不是根据现实的需要，不适应制度环境而出现低效率的现象不可避免。诱致性制度变迁是以微观经济行为主体（如农民、居民、企业等）为主体、自下而上进行的一种制度变迁。在这种制度变迁过程中，处于基层的行为主体因发现潜在获利机会而有制度需求，然后自下而上产生对制度的需求或认可，直接影响决策者安排更好的制度。所以，诱致性制度变迁具有边际革命和增量调整性质，是一种渐进的、不断分摊改革成本的演进过程。在诺斯的制度变迁理论中，其核心概念有：制度环境、制度安排、制

4、度均衡和非均衡等。制度环境是一系列用来确立生产、交换、分配的基本政治、社会和法律规则。制度安排则是指支配经济单位之间可能合作与竞争方式的规则，我们通常所说的制度指的是制度安排。制度均衡则是各行为主体对既定的制度安排及制度结构的一种适宜状态。与之对应的制度非均衡是指行为主体对现存制度安排的一种不满意或不满足，意欲改变但未改变的状态。一项制度安排如果出现了制度非均衡状态，就存在制度变迁的动机与可能。只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为主体才会去推动直至最终实现制度变迁。二、以人事分配制度改革为重点的高校内部改革制度变迁的过程分析以人事分配制度改革为重点的高校内部改革是一种制度构建或变迁的过程，

5、在外部环境剧烈变动的情况下，改革性制度变迁是实现新的制度供给充分的动态均衡的根本方式。在我国渐进式改革的宏观背景下，以人事分配制度改革为重点的高校内部改革，体现了强制性制度变迁和诱致性制度创新的结合，达到了改革促稳定、稳定有创新的效果。（一）以人事分配制度改革为重点的高校内部改革历程回顾以人事分配制度改革为重点的高校内部改革，经历了3个阶段：第一个阶段是在20世纪80年代中期，高等教育由恢复阶段进入到发展时期。在解放思想、改革开放的大背景下，教师队伍建设、教师管理制度、分配制度等方面结合制度建设进行了改革，如教师工作量制度、教师职务晋升制度等基本制度的建立，都是这一阶段的成果。第二阶段是20世

6、纪90年代初期开始，以高校人事分配制度改革为重点的高校内部改革以政府为主导发起、推进，有组织、有计划地展开。国家教委发布了关于部属高校放权的16条和关于高校内部管理改革的意见，对于改革的总体思路和重点，提出了指导性意见。此阶段的改革触动很大、效果明显，国家教委所属高校和北京一些高校进行了大胆尝试，取得了一些成功经验，在全国高等学校产生了深远的影响。全国性的集中的改革高潮则是在20世纪90年代初、中期。第三阶段是从1999年底开始。从内容上看，这一次以人事分配制度改革为核心的高校内部管理体制改革重点突出：一是压缩“生师比”，压缩非教学人员，实施后勤社会化改革；二是改革校内管理机构设置，转化学校运

7、行机制；三是深化用人制度改革，全面推行聘任（用）制；四是深化校内分配制度改革，优劳优酬。一方面，1999年9月教育部下发的关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见，要求高校通过改革人事分配制度和理顺管理体制，形成“能进能出、能上能下、能高能低”的激励竞争机制。2000年人事部、中组部、教育部共同下发关于深化高等学校人事制度改革的实施意见，确定了“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”的原则，全面推行聘任（用）制度，扩大学校分配自主权，明确了我国高校人事分配制度改革的指导思想和发展目标。与此同时，中组部和人事部联合发出关于加快推进事业单位人事制度改革的意见，促进了教育

8、、科研、卫生等事业单位整体改革，为加快推进高校教师聘任制改革营造了较为有利的人事政策环境。另一方面，1999年底北京大学和清华大学率先实施以校内津贴为重点的人事分配制度改革探索。随之，其他各高校根据各自的特点，相继开始了这一改革。在薪酬制度改革方面，力度逐渐加大，探索建立了以国家基本工资、岗位津贴和业绩奖励等为主要内容的收入分配办法。在教师聘任制方面，厦门大学、中山大学等高校进行的改革尝试和探索，为推进高校教师聘任制改革积累了宝贵的经验，使高校深化教师聘任制改革的时机更为成熟有利。（二）对以人事分配制度改革为重点的高校内部改革进程的制度分析1.制度变迁主体分析。以人事分配制度改革为重点的高校内

9、部改革从研究到正式实施，我们可以看到政府机构是整个制度变迁过程的主体。以人事分配制度改革为重点的高校内部改革的直接动因是政府支持、政策和方案研究者的推动、各级政府的努力、高校领导者的推进等。政府机构通过宏观指导，研究机构制度设计等，推动了这一自上而下的制度变迁。正是这种政府主导、行政推动的方式，使我国的高校人事制度改革具有了某种强制性制度变迁的特征。同时在政策的推进中高校逐渐占据主动，到改革的第三阶段，学校自主性进一步增强。可以说，随着以人事分配制度改革为重点的高校内部改革由点到面、由浅入深，高校逐渐成为这场变革的主角，使改革在很多方面表现出诱致性制度创新的特点，反映了高等教育改革的不断深化和

10、高等学校办学自主权的不断增强。2.制度变迁过程分析。制度变迁过程一般可以分为五个步骤：第一，形成推动制度变迁的第一行动集团，即对制度变迁起主要作用的集团；第二，提出有关制度变迁的方案；第三，根据制度变迁的原则对方案进行选择和评估；第四，形成推动制度变迁的第二行动集团，即起次要作用的行动集团；第五，两个集团共同努力实现制度变迁。纵观以人事分配制度改革为重点的高校内部改革过程，这一制度变迁过程的确依据这些步骤依次进行。从第三个阶段改革的实际进程来看，全国高校具体情况差异很大，最早开始改革的重点院校已纷纷进入第二轮或第三轮改革，或对既有模式进行调适。尽管实施以人事分配制度改革为重点的高校内部改革的形

11、式有较大差异，但总体上，高校人事分配制度都从注重人员级别、专业技术职务、资历到强调岗位责任、工作业绩、强化激励机制，向优秀人才倾斜的方向转变，在管理思想、管理手段方面有了很多创新和进步。3.制度环境与制度安排的协调性分析。从交易费用的角度看，政府主导的强制性制度变迁能够节约组织成本、学习成本和实施成本，而且政府权威能扫除制度变迁中的阻力，但由于制度是设计出来的而不是利益主体的重复博弈形成的，其背后可能隐藏着制度缺陷。因此在制度安排投入运行时，首要考虑的问题是制度安排与制度环境之间的协调问题。以人事分配制度改革为重点的高校内部改革发轫于改革开放初期。改革开放初期的体制现实地构成了其制度环境，但制

12、度环境并不适应制度安排。由政府强制推行，虽然降低了交易费用，但是由于制度安排不适应当时的制度环境，制度变迁过程中政府利益、高校利益、师生利益发生了一系列冲突。到21世纪，体制环境发生了变化，社会主义市场经济不断得到发展和完善，新一轮的制度安排适应了制度环境的需求。各高校纷纷响应，自主探索，取得了许多有益的探索。对于高校人事分配的发展趋势和发展重点，学界研究正逐步深入，实践探索方而也涌现出大批创新经验。三、制度创新路径选择：诱致性制度变迁与强制性制度变迁的结合以人事分配制度改革为重点的高校内部改革，初期的强制性制度变迁留下的制度缺陷导致了改革停滞。在第三阶段的改革中政府与高校互动，强制性制度变迁

13、与诱致性制度变迁相互支撑使改革取得了不断的突破。因此，未来的制度创新路径应当转向诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合，而不是强制性制度变迁。1.强制性制度变迁不适应未来制度创新。中国近20年制度变迁的经验表明，政府主导的强制性制度变迁是制度创新的主要形式，这当然与改革之初的制度环境有关。在当时的背景下，政府是政治权力的持有者、经济资源的支配者，它几乎没有为个人及自愿组织的制度创新留下任何空间，非政府制度创新者面临极高的制度创新成本，自然缺乏制度创新的动力。因此，从这个意义上说，强制性制度变迁保证了中国改革开放之初制度变迁的效率。随着改革的不断深入，政府权威正慢慢从市场中淡化甚至退出，微观主体已

14、获得越来越多的自发创新空间。依靠政府权威设计一个新制度并强制推行已不能满足微观主体的制度需求，即使它能在较短地时间内完成某一制度变迁，也可能会留下“无穷后患”。以人事分配制度改革为重点的高校内部改革的制度创新多年来一直由政府主导，如果没有高校微观主体的自发参与，制度创新的动力将明显不足，制度安排的缺陷也会导致微观主体的利益受损，直至影响高校的发展。2.以人事分配制度改革为重点的高校内部改革，制度变迁主体是高校和高校师生。只要存在潜在利益，微观经济主体就会产生制度需求，并存在推动制度变迁的动力。在诱致性制度变迁中，制度变迁主体扮演者极其重要的角色。以人事分配制度改革为重点的高校内部改革，诱致性制度变迁主体应当是高校和高校师生。3.应当加强政府与制度变迁主体的互动。诱致性制度变迁也存在诸多缺陷：政府权威的制度供给可能长期滞后，导致制度需求缺口大；改革成本较大，各利益集团反复博弈将浪费较多交易成本；新旧制度“双轨”可能并存较长时间。这些不利因素将导致制度变迁的低效率甚至失败。因此，作为诱致性制度变迁主体的高校应当加强与政府的沟通与互动，减少制度变迁的成本，从而增强制度变迁地动力。另外，在自发形成的制度可以被接受的前提下，政府也应当放松对自发行动的限制，为自发的制度安排提供创新空间。政府或承认某种自发形式的非制度安排；或者将其转变为正式的制度，以政府的