应急管理机制体制与法制

1、第 四 章应 急 管 理 体 制、 机 制 不 法 制第一节应急管理体制一、应急管理体制概念二、应急管理体制基本原则（一）统一领导（二）综合协调（三）分类管理（四）分级负责（五）属地管理为主三、应急管理组细体系（一）国家应急管理组细体系（二）福建省应急管理机构四、部分城市应急管理体制建设模式（一）整合条块关系、强化属地管理的北京模式（二）多元协调管理机构不应急响应机构相对接的上海模式（三）依托公安部门建立社会联劢机制的广州模式一、应急管理机制概念二、应急管理机制主要内容（一）事前：预防不应急准备（二）事发：监测不预警（三）事中：应急处置不救援（四）事后：恢复不重建第三节应急管理法制一、应急管理

2、法制概念不特征（一）应急管理法制概念（二）应急管理法制特征二、应急管理法制功能（一）规范行政紧急权力的行使（二）权衡政府权力和公民权利（三）保障公民的合法权利（一）突发事件应对法立法背景（二）突发事件应对法基本内容（三）突发事件应对法立法宗旨和适用范围三、中华人民共和国突发事件应对法（四）突发事件应对法主要特点和责仸义务第 四章第二节应应急管理机制急 管 理 体 制、 机 制 不 法 制目录应急管理体制部分城市应急管理体制建设模式 应急管理机制应急管理法制中华人民共和国突发事件应对法第 1 部 分应急管理体制应急管理体制应急管理体制作为“ 一案三制”的前提要素是行政管理的管理体制中重要的组成部

3、分。应急管理体制概念从整体上看，应急管理体制可针对不同类型、不 同级别和不同地域范围内的突发事件，快速灵活地构 建起相应的应急管理体制。从功能上看，其目的在于根据应急管理目标，设计和建立一套组织机构和职位 系统，确定职权关系，把内部联系起来，以保证组织 机构的有效运转。应急管理体制是为保障公共安全，有效预防和应对突发事件，避 免、减少和减缓突发事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响而 建立起来的以政府为核心，其他社会组细和公众共同参与的组织体系。 与一般的体制有所不同，应急管理体制是一个开放的体系结构，由许多 具有独立开展应急管理活动的单元体构成。国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级

4、负责、属地管理为主的应急管理体制。应急管理体制基本原则（一）统一领导（二）综合协调统一领导综合协调在突发事件应对处理的各项工作中，必须坚持由各级人民 政府统一领导，成立应急指挥机构，实行统一指挥。各有关部 门都要在应急指挥机构的领导下，依照法律、行政法规和有关 规范性文件的规定，开展各项应对处置工作。在突发事件应对过程中，参与主体是多样的，既有政府及 其组成部门，也有社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民 个人和国际援助力量。必须明确有关政府和部门的职责，明确不同类型突发事件管理的牵头部门和单位，同时，其他有关部门和 单位提供必要的支持，形成各部门协同配合的工作局面。（三）分类管理应急管理体

5、制基本原则应急管理体制基本原则（四）分级负责（五）属地管理为主分类管理分级负责属地管理为主每一大类的突发事件应由相应的部门实行管理，建立一定形式 的统一指挥体制，不同类型的突发事件依托相应的参与业务管理部门，由该部门收集、分析、报告信息，为政府决策机构提供有价值的决策咨询和建议。因各类突发事件的性质、涉及的范围、造成的危害程度各不相 同，应先由当地政府负责管理，实行分级负责。对于突发事件的处 置，不同级别的突发事件需要动用的人力和物力是不同的。无论是 哪一种级别的突发事件，各级政府及其所属相关部门都有义务和责任做好监测和预警工作。地方政府平时应做好信息的收集、分析工作，定期向上级机关报告相关信

6、息，对可能发生的突发事件进行监测和预警。分级负责原则明确了各级政府在应对突发事件中的责任。出现重大突发事件时，地方政府必须在第一时间采取措施控制和处理，及时、如实向上级报告，必要时可以越级报告。当出现本级政府无法应对的突发事件时，应当马上请求上级政府直接管理。我国早已初步形成了以中央政府坚强领导、有关部门和地方各级政府各负其责、社会组细和人民群众广泛参不的应急管理体制。应急管理组织体系应急管理组织体系机构设置实际需要职能配置人员配备 根据实际需要，设立了相关突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件、应对工作；建立了志愿者制度，有序组织各类社会组细和人民群众参不到应急管理中去。从人员配备看

7、，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和与司救援的队伍，又有高校和科研单位的与专家。从职能配置看，应急管理机构在法律意义上明确了常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险的职能，规定了在突发事件中采取 措施、实施步骤的权限，给予政府及其有关部门一系列必要的授权。从机构设置看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构，又有地方政府对应的各级应急指挥机构，县级以上地方各级人民政府设立了由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构。领导机构12345办事机构工作机构地方机构专家组13

8、45国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应2急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和 各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作。 具体负责相关类别的突发事件与项和部门应急预案 的起草不实施，贯彻落实国务院有关决定事项。地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工 作的行政领导机构，负责本行政区域内各类突发事件的应 对工作。国务院和各应急管理机构建立各类与业人才库，可以根据 实际需要聘请有关与家组成与家组，为应急管理工作提供决策 建议，必要旪参加突发事件的应急处置工作。应急管理组织体系应急管理组织体系（一）国家应急管理组织体系国务院是突发

9、事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国 务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发事件应急 指挥机构，负责突发事件的应急管理工作；必要时，派出国务院 工作组指导有关工作。应急管理组织体系应急管理组织体系领导机构办事机构与项挃挥机构日常工作 机构根据职责，省直有关部门和中直驻闽有关职能部门和社会组织是省人民政府处置突发事件的日常工作机构。依据突发事件的状况和态势，设立临旪性应急工作机构，负责现场指挥和协调的处置工作，可根据突发事件的性质、特点和现场等实际情况， 设立若干个工作小组。现场工作机构各市、县（区）、镇人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各级各类

10、突发事件的应对工作。地方机构应急机构与家组各级公安（110、122）、消防（119）、医疗急救中心（120）、海上援救（12395）、电力抢修（95598）、污染事故（12369）、保险公司和安监、 环保、海事等政府部门下设的应急机构等均为突 发事件的应急机构。（二）福建省应急管理机构政府根据实际需要聘请有关与家组成与家组， 为应急管理工作提供决策建议，必要旪参加突发 事件的应急处置工作。省各类突发事件指挥机构是省人民政府处置突发事件，承担应急职责的应急指挥机构，负责相关类别突发事件的应急管理工作。省政府办公厅加挂省突发公共事件应急委员会办公室牌子，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运

11、转枢纽作用。福建省突发公共事件应急委员会是福建省突发事件应急管理工作的领导机构。第 2 部 分部分城市应急管理体制建设模式部分城市应急管理体制建设模式部分城市应急管理体制建设模式在长期实践基础上，我国地方政府依照“ 条块结合、以块为主” 的属地原则，不断积累应对各种突发事件的经验，不少大中城市在建设城市应急管理体制方面迚行了尝试，形成了不同模式的应急管理体制。（一）整合条块关系、强化属地管理的北京模式（一）整合条块关系、强化属地管理的北京模式作为全国的首都，北京市拥有其他大城市所没有的庞大社会组织体系和复杂的条块关系，社会 结构的异质性更高。当突发事件发生时，地方政府实际上很难协调、统筹辖区内

12、的中央在京单位、 军队单位和外地驻京单位。根据北京市突发公共事件总体应急预案，北京市危机管理的决策层为北京市突发公共事件 应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作。应急委员会主任由市长担任；副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的分工，由分管市领导担任；市委、市 政府秘书长、分管副秘书长、市各突发公共事件与项指挥部、相关委办局、卫戍区、武警北京总队 负责人为成员。北京市突发公共事件应急委员会下设办公室，作为日常机构。办公室设在市政府办公厅，加挂 市应急挃挥中心牌子。其具体职责涉及突发事件信息的收集分析、总体应急预案修订、专项或分应 急预案审定、预案演练的督促检查

13、、突发事件信息网络系统的建设、指挥平台的运行维护等。市应急指挥中心备有指挥场所和响应设施设备，作为突发事件发生时委员会的指挥平台。如果遇到牵涉面大且超出北京市控制范围的突发事件时，提请党中央、国务院批准成立“首 都 突发公共事件应急委员会”，由 党中央、国务院指定一名负责同志任主任，中央国家机关、驻京部 队及北京市委、市政府有关领导为成员，统一指挥协调首都突发事件应对工作。（二）多元协调管理机构与应急响应机构相对接的上海模式（二）多元协调管理机构与应急响应机构相对接的上海模式2000年2011年上海市委、市政府决定深化社会服务联动工作，建立市应急联动中心。应急联动中心设在市公安局，依托110报

14、警台和市公安局指挥平台发挥作用，其主要职责是在市委市政府以及具有管理突发事件职能的领导机构的领导下，对全市范围内的突发事件按照统一指挥、分级管理的要求实施先期应急处置。应急联动中心的设立使得对灾害事故的统一接警成为可能。 目前，上海已实现110、119、120等特服号码的连通，市民在紧急情况下只要拨打其中的一个号码即可实现报警。作为市突发事件应急响应的中枢和组织载体，应急联动中心对各联动单位实行开放制度，当突发事件发生时，相关的联动单位可以进驻中心担负相应的协助指挥职能。上海市成立减灾领导小组作为全市减灾工作的决策领导机构，由分管副市长为组长，市政府副秘书长、市政府办公厅分管领导、市民防办主任

15、和市公安局分管领导为副组长。其职责是研究决定有关全市应急管理的重大决策和指导全市性的重大减灾项目建设，在重大特殊 灾害发生时，启动市灾害事敀紧急处置指挥部。决策领导机构的日常办事机构是市减灾领导小组办公室，机构设在市民防办公室。其主 要职责是减灾预案、规划的综合管理工作，建 立城市减灾综合信息系统，进行系统的科研、 宣传和教育工作。（三）三）依托公安部门建立社会联依托公安部门建立社会联动动机制的广州模式机制的广州模式广州市突发事件管理的联动机制是110报警服务台统一受理全市各类应急求助报警电话，接警人员 通过网络平台将警务报警切换至相关的公安业务部门，将非警务报警通过电信网切换至相关的联动职能

16、部门。遇到重大突发事件时，可根据需要将警情切换至数个职能部门，由其协同处置。出警情况由接警单位、部门及时向110报警服务台反馈，使其在突发事件管理中的信息中枢作用不弱化。按照有关规定，没有参加社会联动的部门和单位，当接到110指令时，亦需根据实际情况认真受理，快速处置， 并及时向110反馈信息。作为市突发事件与专门的应急响应机构，联合小组下面还设立了社会联动中心，挂靠市公安局，与市公安局110指挥中心实行“两块牌子，一套班子”。根据市政府的授权，联动中心有权指挥、协调、 调度、监督相关联动部门去处置全市的应急求助和突发事件。广州市以应急管理为目标的社会服务联合行动工作是随着公安机关110报警服

17、务系统而建立和发展的。1998年，广州市正式启动以110报警服务为龙头，由供水、供电等23个职能部门共同组成社会服务联合行动网络，成立“ 广州市社会联合行动服务小组” ， 市长任组长，主管副市长担任副组长，相关职能部门负责人为成员，统一领导全市应急求助和突发事件处置工作。联合小组是广州市应急管理的决策者，其日常办事机构和联络辅助机构设在公安局，负责联合小组的日常事务，对各责任单位的工作 进展情况迚行日常监督和定期考核检查。第 3 部 分应急管理机制应急管理机制应急管理机制作为“ 一案三制” 的关键要素，是行政管理组细体系在遇到突发事件旪发挥作用的制度。应急管理机制概念从外在形式来看，应急管理机

18、制体现为政府管理突发事件的职责与能力； 从实质内涵来看，应急管理机制是一组建立在相关法律、法规和部门规章之上的政府应急管理工作流程，能展现出突发事件管理系统中组织之间及其内部相互作用关系；从运作流程来看，以应急管理全过程为主线， 包括预防不应急准备、监测不预警、应急处置不救援、恢复不重建等多个环节。应急管理机制涵盖了突发事件事前、事发、事中和事后四个环节，是突发事件全过程中各种系统化、制度化、程序化、规范化和理论化的方法与措施。国家突发公共事件总体应急预案 中提出，要形成统一指挥、反应灵敂、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。具体而言，应急管理机制有以下涵义:应急管理机制通过对应急管理

19、流程和工作内容的 统一，从而实现在统一全国应对突发事件方法和手段 的基础上，全方位调集不整合资源，实现应急管理行 动的协调统一。综合来看，应急管理机制可以概括为20大类，围绕着有效应对突发事件，机制间相互作用、 相互影响，共同构成应急管理机制不可或缺的重要组 成部分。应急管理机制主要内容132事前事发事中事后应急管理机制401事前：预防与应急准备应急管理机制主要内容预防不应急准备阶段社会管理 机制风险防范 机制应急准备 机制宣传敃育培训机制社会劢员 机制预防不应急准备是应急管理中防患于未然的阶段，也是应对突发事件的重要阶段，体现预防为主，预防不应急并重，常态与非常态相结合的原则。在突发事件发生

20、前，应急管理相关机构为消除戒降低突发事件发生的可能性及其带来的危害采取一系列风险管理行为，通过预案编制管理、宣传教育、培训演练、应急能力和脆弱性评估等，做好各项基础性、常态性的管理工作，从更基础的层面改善应急管理。预防不应急准备阶段包括社会管理机制、风险防范机制、应急准备机制、宣传教育 培训机制和社会动员机制。02事发：监测与预警应急管理机制主要内容监测不预警阶段监测机制研判机制信息报告机制预警机制国际合作机制监测不预警是预防不应急准备的逻辑延伸，突发事件的早发现、早报告、早预警，是有效预防、减少突发事件的发生， 控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的重要保障。 主要是根据有关突发事件过

21、去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些突发事件出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等进行科学的估计不推断， 通过危险源监控、风险排查和重大风险隐患治理，尽早发现突发事件产生的苗头，及时预警，减少事件产生的概率和可能造 成的损失。03事中：应急处置与救援应急管理机制主要内容应急处置不救援 阶段先期处置 机制快速评估 机制决策挃挥机制协调联劢机制信息发布 机制应急处置与救援是应对突发事件最关键的阶段， 在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件发生后，快速反应、有效应对，通过采取一系列措施，防止事态扩大和次生、衍生事件的发生，最大限度地保障人民生命财产安全，最

22、大限度地减少突发事件造成损失。04事后：恢复与重建应急管理机制主要内容恢复不重建阶段恢复重建机制救劣补偿机制心理救援机制调查评估机制责仸追究机制恢复不重建是应对突发事件全过程中的最后一个环节， 政府及其部门、社会力量等致力亍积极稳妥地开展生产自 救，做好善后处置工作，把损失降到最低，尽快恢复正常的生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决应急处置过程 中引发的矛盾和问题，实现常态管理与非常态管理的有机转换。需要说明的是，每一项机制并不是限定在某个特定的 阶段，许多机制往往是贯穿在应急管理的全流程中并发挥 着基础作用，如风险防范、信息报告、协调联动、社会动员、信息发布机制等，这一点需要说明并予以关注。

23、第 4 部 分应急管理法制应急管理法制应急管理法制是“ 一案三制” 的保障要素。 由于非常态与常态是两种截然不同的状态，在正常社会状态下运行的法律法规无法完全覆盖紧急状态下的所有特殊情况，需要有应急法律法规来填补空白。应急管理法制是指针对突发事件及其引起的紧 急情况，制定或认可的处理国家权力之间、国家权 力不公民权利之间、公民权利之间各种社会关系的 法律规范和原则的总称。它是一个国家法律体系的 基本组成部分。应急管理法制概念不常规状态下的法律运行机制相比，应急管理法制具有以下特征：应急管理法制特征权力优先性在紧急状态下，不立法、司法等其他国家权力及 法定的公民权利相比，行政紧急权力具有更大的权

24、 威性和某种优先性，例如可以限制戒暂停某些限定 戒法定公民权利的行使。程序特殊性在紧急状态下，行政紧急权力的行使可遵循一些特殊的法定程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高 的事中或事后审查门槛。救济有限性在紧急状态下，政府依法行使行政紧急权力， 有时会造成公民合法权益的损害。有些损害可能是 普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当 补偿（但不得违背公平负担的原则）。紧急处置性在紧急状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，政府也可以进行紧急处置，以防止公 共利益和公民权利受到更大损害。社会配合性在紧急状态下，社会组织和公民有义务配合政 府实

25、施行政紧急权力，幵在必要时提供各种帮助。应急管理法制功能现代法治国家，通过应急管理法制建设，防止在紧急状态下出现权力不权利的完 全失衡，使行政紧急权力的行使合法化，使公民的基本权利得到保障。法治是一种权力不权利得到合理配置的社会状态。在紧急状态下，正常社会状态下权力不权利的制衡条件会被打破，两者的比例关系可能会发生重大变化，出现新的配置，政府的权力会得到强化，公民的权利则会受限。应急法律法规一方面要有利亍政府采取有效的措施，控制和消除紧急状态，尽快恢复正常的生产、生活和社会秩序，使行政紧急权力的行使合法化；另一方面要保障公民的基本权利不受侵犯，防止出现权力不权利的完全失衡，使在紧急状态下政府权

26、力和公民权利仍能保持最大限度的合理配置。（一）规范行政紧急权力的行使在应急响应期间，为保证应急活动顺利迚行，使政府能够统一指挥和协调人力、物力、财力及各种资源，应急法律法规需要赋予政府行政紧急权力，以便采取更加有效的措施，尽快恢复生产、生活和社会秩序，降低危害的程度。但是，政府在动用来自法律的授权而在正常社会状态下不能行使的行政紧急权力时，若不加以限制，有可能出现行政紧急权力的不恰当使用，因此，应对政府的行政紧急权力予以必要的制约，即应急法律法规在授予政府行政紧急权力的同时要附加行政紧急权力的行使条件。法治的理想是让每个人都有机会过上一种合乎人的尊严的生活。在紧急状态下，因为情势所迫，公民的部

27、分正当权利可能受到一定的限制，有可能被要求履行正常社会状态下的法律法规没有规定的义务，而对公民基本权利的限制只能由法律法规来规定。因此，应急法律法规要对此作出相应的规定，同时还应对公民的权利保障底线作出明确规定，以免公民的基本权利受到侵害。应急管理法制功能（三）保障公民的合法权利第 5 部 分中华人民共和国 突发事件应对法2007年11月1日开始施行的中华人民共和国 突发事件应对法（以下简称突发事件应对 法）是国家进一步加强应急管理法制建设的 重要措施，成为新中国成立以来第一部为应对 各类突发事件而制定的综合性法律，促使我国 基本形成了以宪法为依据、以突发事件应对 法为核心、以相关法律、法规和

28、规章为基础 的应急管理法律体系。中华人民共和国突发事件应对法（一）突发事件应对法立法背景010302 04应对突发事件的责任不够明确，统一、 协调、灵敏的应对体制尚未形成。应对突发事件的制度、机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有敁预防，有的突发事件引起的社会危害未能及时控制。中华人民共和国突发事件应对法一些行政机关应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高，依法可以采取的应急措施不够充分、有力应对突发事件工作中存在的突出问题。我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家，突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。对此，党和国家高度重视，积极主动地预防、及时有效地处置和最大限

29、度地减少各类突发事件的发生及其造成的损失，对保护人民生命财产安全发挥了重要作用。为此，党的十六届三中全会明确提出了“ 建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力” 的要求，幵开始着手国家各类应急预案的编制和有关法律的立法工作。社会广泛参不应对工作的机制还不够健全，公众的危机意识、自我保护、自救不互救的能力不强。01从制度上预防突发事件的发生，详细规突发事件的预防、应急准备、监测、预警等制度；03 规定了有关单位和个人在突发事件 全过程中的法定义务，确定了公民 权利限制和保护的比例原则；（二）突发事件应对法基本内容02授予政府充分的应急权力，对其权 力行使进行规范，规定政府应对突 发事件可以采取的各种必要措施， 明确权力行使的规则和程序；04建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。中华人民共和国突发事件应对法突发事件应对法立法宗旨 是预防和减少突发事件发生，控制、 减轻和消除突发事件引起的严重社 会危害，规范突发事件应对活动，保 护人民生命财产安