公共决策中的公民参与

1、 公共决策中的公民参与公共决策中的公民参与约翰约翰克莱顿克莱顿托马斯托马斯美美 孙柏瑛孙柏瑛 译译2约翰约翰克莱顿克莱顿托马斯托马斯 (John Clayton Thomas) 美国佐治亚州立大学公共行政与城市管理研究学院的美国佐治亚州立大学公共行政与城市管理研究学院的教授、院长。托马斯在公共行政和城市公共事务管理教授、院长。托马斯在公共行政和城市公共事务管理方面主持过多项研究课题方面主持过多项研究课题，他主要关注公民如何他主要关注公民如何与政府建立联系以及如何推进公民与政府间与政府建立联系以及如何推进公民与政府间合作关系的发展问题，致力于公民参与的研合作关系的发展问题，致力于公民参与的研究。

2、究。他的主要著作为在市民与城市之间和转型中的他的主要著作为在市民与城市之间和转型中的大城市大城市政治。政治。3一、问题的缘起20世纪世纪60年代年代 美国兴起了新公民参与运动美国兴起了新公民参与运动70年代以后年代以后 公民参与运动扩大到世界范围公民参与运动扩大到世界范围 呼吁呼吁 “强势民主强势民主”、要求、要求“公民治理公民治理”80年代年代 新公民参与运动遇到新的挑战新公民参与运动遇到新的挑战 管理者提出管理者提出 “弱势民主弱势民主”4公共管理者面对环境公共管理者面对环境一方面：他们被要求应该不断地推进公民一方面：他们被要求应该不断地推进公民在政府公共事务的管理中的参与在政府公共事务的

3、管理中的参与另一方面：他们又没有一个明确的参照标另一方面：他们又没有一个明确的参照标准，说明政府应该在什么时候以及怎样的准，说明政府应该在什么时候以及怎样的方式让公民更多地参与公共事务管理方式让公民更多地参与公共事务管理官员只被告知，他们必须实现公民参与的官员只被告知，他们必须实现公民参与的目标要求，但同时，这又不能损害政府组目标要求，但同时，这又不能损害政府组织的管理效益和效率织的管理效益和效率5发现问题：公共管理者选择在什么时候，在多大频率上，以什么发现问题：公共管理者选择在什么时候，在多大频率上，以什么 方式，以及在多大程度上接纳公民参与？方式，以及在多大程度上接纳公民参与？托马斯的研究

4、视角：公共决策过程中公民参与的基本途径托马斯的研究视角：公共决策过程中公民参与的基本途径研究范围：研究范围：1.在在理论层次理论层次上探讨如何使当今公民参与运动契合并适应于公共上探讨如何使当今公民参与运动契合并适应于公共管理理论管理理论2.在在实践层面实践层面上探索运用什么样的有效途径上探索运用什么样的有效途径, ,才能促进公民参与才能促进公民参与政府公共决策和管理的过程。政府公共决策和管理的过程。 6二、公民参与的有效决策模型二、公民参与的有效决策模型托马斯试图建立起一个新的有关公民参与的理论托马斯试图建立起一个新的有关公民参与的理论, ,这个理这个理论论 “将来自公民参与的现实性的将来自公

5、民参与的现实性的平衡观点平衡观点与如何使公民与如何使公民参与实践随环境状况变化而变化的参与实践随环境状况变化而变化的随机性观点随机性观点结合起来结合起来, ,能够形成一种对公共管理者更有实践操作价值的理论。能够形成一种对公共管理者更有实践操作价值的理论。”托马斯指出了界定公民参与适宜度的两项指标托马斯指出了界定公民参与适宜度的两项指标: :政策质量政策质量要求和政策可接受性要求。要求和政策可接受性要求。如何选择有效的决策方式吸纳不同程度的公民参与如何选择有效的决策方式吸纳不同程度的公民参与, ,托马托马斯构建了公民参与的有效决策模型。在这个模型中斯构建了公民参与的有效决策模型。在这个模型中,

6、,公共公共管理者可以在管理者可以在5 5种决策参与途径中进行选择种决策参与途径中进行选择7决策参与途径决策参与途径 自主式管理决策自主式管理决策 改良的自主管理决策改良的自主管理决策 分散式的公众协商分散式的公众协商 整体式的公众协商整体式的公众协商 公共决策公共决策8选择决策途径前的七个问题选择决策途径前的七个问题 1 1. .在任何决策中，管理者都明确决策的在任何决策中，管理者都明确决策的质量要求质量要求是什么吗？是什么吗？2.2.我有我有充分的信息充分的信息做出高质量的决策吗？做出高质量的决策吗？3.3.政策问题是否被政策问题是否被结构化结构化了，以致不再需要人们重新界定其了，以致不再需

7、要人们重新界定其他替代方案？他替代方案？4.4.公众对决策的公众对决策的接受程度接受程度是否对决策的有效执行至关重要是否对决策的有效执行至关重要? ?如如果是这样的话果是这样的话, ,管理者单独制定决策管理者单独制定决策, ,他有相当的把握来认定他有相当的把握来认定公民会接受政策吗公民会接受政策吗? ?5.5.谁是谁是相关的公众相关的公众? ?公众是一个有组织的团体、多个有组织的公众是一个有组织的团体、多个有组织的团体、无组织的公众团体、无组织的公众, ,还是这还是这3 3种形式的混合体呢种形式的混合体呢? ?6.6.在解决决策问题时在解决决策问题时, ,相关的公众能分享公共管理机构欲达成相关

8、的公众能分享公共管理机构欲达成的决策目标吗的决策目标吗? ?7.7.在选择优先解决问题的方案时在选择优先解决问题的方案时, ,公众内部可能会产生争议吗公众内部可能会产生争议吗? ?9有效决策模型示意图10三、公民参与的技术三、公民参与的技术 确定了公民参与的模型和程度之后,就要选择相关的参与技术以实现公民参与。托马斯对过去公民参与的实践中存在的技术和方法进行了分类:1 1、以获取信息为目的的公民参与、以获取信息为目的的公民参与; ;2 2、在互动中、在互动中, ,以获取公民对政策的认可和接受为目以获取公民对政策的认可和接受为目的的, ,赋予公民一定的影响权力赋予公民一定的影响权力; ;3 3、

9、在两者的基础上、在两者的基础上, ,托马斯又考察了当代公民参与托马斯又考察了当代公民参与的高级形式。的高级形式。11以获取信息为目的以获取信息为目的的公民参与技术的公民参与技术 关键公众接触法关键公众接触法 公民发起的接触法公民发起的接触法 信访、投诉 公民调查公民调查 电访 新沟通技术新沟通技术，如电子计算机等12以获取公民对政策的认可和接以获取公民对政策的认可和接受为目的，赋予公民一定影响受为目的，赋予公民一定影响力的公民参与技术力的公民参与技术 公民会议公民会议 咨询委员会咨询委员会 斡旋调解斡旋调解132.2.共同生产共同生产3.3.志愿主义志愿主义4.4.决策中制度化的公民角色决策中

10、制度化的公民角色5.5.保护公共利益的结构保护公共利益的结构1.1.申诉专员与行政中心申诉专员与行政中心高级形式的公民参与14分类分类公民参与方法公民参与方法使用范围使用范围以获取信息为目的的公民参与1.关键公众接触法常用于信息收集,为其他方法提供有益补充2.公民发起的接触法评估公民对现存公共服务状况反映的强烈程3.公民调查管理者无法确定公众意见时;对问题的行动方案选择被明确界定了;存在复杂的公众时4.新沟通技术新技术强化了公民参与的手段以增进政策接受性为目的的公民参与5.公民会议管理者希望和公民交换信息的时候6.咨询委员会管理者希望在重大问题上与公众分享一定的决策权力时;相关公众至少包括两个

11、或两个以上的组织化团体及未组织化的公众7.斡旋调解争议陷入僵局,并且对立双方有和解意愿15分类分类公民参与方法公民参与方法使用范围使用范围当代公民参与的5种高级形式8.申诉专员和行动中心解决公民投诉问题9.共同生产存在于各级政府的公共服务提供中,地方公共服务中最为普遍,教育和预防犯罪领域最为典型10.志愿主义政府服务水平需要提高而不可能增加额外支出的服务领域11.决策中制度化的公民角色保证公民参与的长期成效12.保护公共利益的结构公民参与的日趋增加导致新利益团体的增长,而更广泛的公共利益却被忽视16 托马斯建议托马斯建议, ,公共管理者公共管理者“在解决决策问题时不应把自己在解决决策问题时不应把自己只局限于一种公民参与方法上。公共管理者必须考虑具体只