《财政学》复习笔记(完美打印版)[1]讲述

1、财政学复习笔记 第一章 财政概念和财政职能 The country was founded on the principle that the primary role of government is to protect property from the majority, and so it remains. - Avram Noam Chomsky1) 【市场失灵（包括公共物品问题）】 这个核心概念将是财政理论的逻辑起点。市场是一种结构精巧而且具有效率的商品交易机制，这已经为经济发达国家几百年经济发展史所证实，而且为各种经济学说所论证和肯定。亚当·斯密将市场规律形容为“看不

2、见的手”，认为不需要任何组织以任何方式的干预，市场可以自动地达到供给与需求的均衡，而且宣称当每个人在追求私人利益的同时，就会被这只手牵动着去实现社会福利。市场配置资源往往是以完全的自由竞争为严格假设条件的，现实的市场并不具备这种充分条件，而且市场机制本身也存在固有的缺陷，统称为“市场失灵”。市场失灵为政府介入或干预提供了必要性和合理性的依据。市场失灵主要表现在以下几个方面：垄断、外部性和公共物品、信息不充分和不对称、收入分配不公、经济波动。2) 20世纪70年代以来，由于垄断理论的发展，对垄断现象的认识也进一步加深。许多人认为，适度的垄断甚至比自由竞争更有利于资源配置。这牵涉到规模经济问题和研

3、究与开发(R&D)的重要作用。于是，在市场失灵理论这个范围内，对垄断谈得少了，而相应更集中于外部性和公共物品，甚至在泰勒科恩所编著的市场失灵理论一书中，干脆就认为，市场失灵的两个特征就是外部性和公共品，而其所选的论文无一不围绕这一点。因此，我们就认为现代市场失灵理论的核心点就是对外部性和公共物品的研究。3) 【外部性】：经济主体的行为以价格以外的方式影响他人福利的情形。或者说某个体经济行为影响其他个体，却没有为之承担应有的成本或没有获得应有的报酬现象。解决外部性私人对策：道德约束企业合并明确产权和谈判。解决外部性公共对策：征税补贴排污权交易制度政府管制。在解决外部性问题上，始终存在着两

4、条截然不同的途径：一是从庇古传统而来的，认为外部性问题不能通过市场来解决，而必须依靠政府的介入，依靠征收一个附加税或者发放津贴，来实现一个附加的影响私人决策的变量，从而使私人决策的均衡点向社会决策的决策点靠近。二是以科斯为代表的自由市场途径。科斯认为，重要的是明确产权而不管权利是属于谁。只要产权关系明确地予以界定,私人成本和社会成本就不可能发生背离，而一定会相等。虽然权利界定影响到财富的分配，但如果交易费用足够小，就可以通过市场的交易活动和权利的买卖,来实现资源的配置。4) 众所周知，政府广泛地执行政治、社会和经济职能。而财政部门首先是直接执行政府的经济职能，并通过执行经济职能来保证政治职能和

5、社会职能的实施。新凯恩斯主义学派提出一种新型的政府-市场观：现代经济是一种混合经济(私人经济和公共经济)，政府和市场之间不是替代关系，而是互补关系。政府干预程度和政府规模相联系，政府规模一般以财政支出占GDP的比重这一综合性指标来表示。政府干预经济手段包括：立法和行政手段、组织公共生产和提供公共物品、财政手段。5) 应当指出的是，市场经济需要政府干预，但政府干预并非总是有效的，市场机制存在失灵问题，政府机制同样也会存在失效的问题。政府干预失效的原因和表现包括：政府决策失误、寻租行为、政府提供的信息不及时甚至失真、政府职能“越位”或者“缺位”等。财政学专家罗森（2002）甚至这样讽刺道：“把钱和

6、权都交给政府，就如同把威士忌酒和车钥匙都交给小孩子一样”。现实生活中，政府部门的低效率运作屡见不鲜。迫使经济学家反思：尽管市场机制有时不尽如人意，但这并不说明政府就会做得更好。为检验判断此观点，需要借鉴“公共选择理论”对财政决策机制进行考察。6) 人类社会社会需要的各式各样的商品和服务，根据需求主体和供给渠道的不同，可以分为公共物品和私人物品两大类：有市场供给用来满足个人需要的商品和服务称之为私人物品，有国家机关和政府部门公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务称之为公共物品。7) 【公共物品】：所谓公共品，意指一个人对某些物品或劳务的消费并未减少其他人同样消费或享受利益，如国防、路灯、无

7、线电广播等等。公共品的特征表现为: 效用的不可分割性；消费的非竞争性（边际成本为零）；受益的非排他性。非竞争性意味着某个人对一种物品的消费并不妨碍别的人对该物品的消费；非排他性是指，对一种物品未付费的各个人不可能被阻止享受该物品的好处。深入分析下,非排他性其实包含了两个问题。是搭便车问题，免费享受公共物品而不付费，致使供给方在市场条件下，无从获得其优化配置生产的收益指标；市场无法达到有效配置水平的机制。是偏好显示的不真实，消费者不愿意真实表达自己对公共品的主观需求状态，致使公共品生产者的需求曲线无法确定。参考附图。8) 公共需要（Public Wants）是和私人需要相对应的：市场和政府作为两

8、种资源配置方式，他们的运行机制是不同的，但他们的目的却相同，即都是为了满足人类社会的需要，实现公平和效率兼顾的目标。因此，公共需要和公共物品共同构成财政学的两个基础性概念。社会的公共需求是共同的，但又是历史的、特殊的，即具体地存在于特定的社会形态之中。9) 【“财政”的概念】，从经济学意义来理解，是一个经济范畴：以国家或政府为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。财政的基本特征：阶级性和公共性、强制性和非直接偿还性、收入和支出的对称性。财政职能即政府的经济职能：资源配置、收入公平分配、经济稳定与发展。10) 自从

9、资本主义进入垄断阶段之后，特别是经历了30年代大危机和罗斯福新政的实施以及“凯恩斯革命”，政府的经济活动大为扩展，过去的所谓“公共财政”越来越不能解释当代出现的新现象和新问题，已经开始酝酿“公共经济学（public economics）”来代替财政学。理论方面，20世纪初逐步形成的福利经济学和随后的凯恩斯主义，为公共经济学提供了理论基础和方法论。直到1959年马斯格雷夫财政学原理：公共经济研究首次引入公共经济概念；关键不在于称谓的改变，而在于内容发生了时代性的变化。公共经济学主要是充实和增添了以“公共物品”为基础的支出理论，并首次提出市场经济下财政“三大职能”：资源配置、收入公平分配、经济稳定

10、和发展。财政职能是对财政工作的理论抽象和概括，反过来又对财政工作起理论指导作用。第二章 政府支出的基本理论1) 个人需求的市场需求曲线是将同一市场的所有个人需求曲线水平相加得出。公共物品具有非排他性和非竞争性，所有个人对公共物品愿意支付的价格等于每个个人愿意支付的价格的总和，因此，公共物品的市场需求曲线是同一市场的所有个人需求曲线垂直相加求得。但公共物品的需求曲线立足于许多不可能存在的假设条件，因此没有实际应用意义，公共物品的市场均衡是个特殊问题，无法通过市场上的个人决策来决定，西方学者先后提出了成本-效益分析方法，公共选择理论，来寻求公共物品提供的特殊方式和配置效率2) 纯公共物品的提供方式

11、：一般而言，纯公共物品只能由政府提供而不能由市场提供，这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。市场买卖要求利益边界的精确性，而公共物品的非竞争性和非排他性，决定了竞争性的市场机制不适于提供纯公共物品。而政府的性质和运行机制则可以解决市场提供公共物品所存在的难题；譬如，表面上纯公共物品的免费享用，事实上以纳税为代价；当然，相对于市场买卖中利益边界的精确性而言，纳税人负担与公共物品享用之间的关系缺乏精确的经济依据。由此可见，市场适于提供私人物品，对提供纯公共物品是失效的，提供纯公共物品恰恰是政府配置资源的领域，是政府的首要职责。财政学关心的问题是：政府提供公共物品与市场提供私人物品之间恰当的

12、组合，以及政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定公共物品的范围和财政支出的规模。为此，需要规范政府和市场的关系以及提供公共物品的政治决策程序，加强财政管理，提高财政支出效率，减少可能带来的效率损失。3) 混合公共物品的提供方式：混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，因此可以采取公共提供方式或市场提供方式，也可以采取混合提供方式。混合物品有两种类型：一类具有非竞争性但具有高度的排他性，如公园、路桥；另一类具有外部效应，如教育、医疗。对于具有高度的排他性的混合物品，可以采用公共提供方式，即政府征税、免费使用；也可以采用市场提供方式，即收费弥补成本。对于具有外部效应的第二类混合物品，

13、其提供方式的确定，首先在于判断外部效应大小。但实际上，各国政府为减轻政府负担，避免过度拥挤，资源浪费，往往采取混合提供方式：政府授权、政府参股、政府补助。对于混合物品的提供，政府应当关心的是：合理制定收费标准，严加管理，避免利用垄断地位滥收费或任意提高收费标准，以至造成严重的社会问题。4) 20世纪80年代后公共物品私人提供的研究和实践；学术渊源：科斯1974年经济学中的灯塔。美国布坎南中心研究员，泰勒柯文认为：人们之所以支持政府干预的最主要经济学依据，是市场不可能提供公共物品或无法解决外部性，于是公共保健、教育、道路等都被泛滥地贴上了公共物品的标签；而实际上，人们往往忽视了，市场依然能提供各

14、种方式解决公共物品问题，并举出了许多例证：企业通过开发某种技术，解决搭便车问题；公共物品可以在人们购买私人物品时由卖主“捆绑”提供；灯塔的服务转让给附近港口的所有者，不再是经典的公共物品案例；有些公共物品的私人提供可以通过明晰经济资源的产权关系的办法来解决。考恩认为：实际上，市场解决公共物品的不完善，必须和政府解决公共物品的不完善进行权衡。譬如：官僚机构为消费者服务的激励作用很弱，且效率低下；政治家提供公共物品往往掺杂了自身的利益，而不完全是为了公共利益；为了政绩或选票浪费公款比比皆是。如有可能，让私人来解决公共物品提供，通常要比由政府来解决更具有效率。5) 世界各国公共物品私人提供实践悄悄进

15、行。当经济学家对于公共物品的私人提供和政府提供的效率问题，争论不休时，我国随着改革开放的深化，公共物品私人提供的模式正在迅速扩展，譬如：慈善事业、“贷款修路、收费还贷”、公共项目“BOT”方式，吸引外资和私人投资进行城市垃圾处理等。但在取得改革成果的同时，暴露出的尖锐社会矛盾，依然值得学者深思。6) 公共定价：公共物品可以由政府提供，也可以由市场化提供。市场化提供自然不可能是无偿的，即使政府提供公共物品也不是全部无偿的，提供公共物品如同私人物品交易一样，也存在一个出售（提供）价格或收费的问题。政府相关部分通过一定的程序和规制定提供公共物品的价格和收费标准，即公共物品价格和收费标准的确定，就是公

16、共定价。公共定价的对象自然不仅包括国家机关和公共部门提供的公共物品，而且包括私人提供的公共物品。从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业的价格（如能源、通信和交通等公用事业和煤、石油、原子能等基础产品行业）；二是管制定价或价格管制，即政府规定涉及国计民生而又带有竞争性行业的价格（如金融、农业、高等教育和医药等行业）。政府实施公共定价的目的和原则，不仅在于提高整个社会资源的配置效率，使公共物品得到最有效的使用，提高政府支出的效益，而且是保证居民的生活水平和生活安定的重要措施。不论是纯公共定价还是管制定价，都涉及两个方面，即定价水平和定价体系。在管制行

17、业，定价水平是依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。定价体系是把费用结构和需求结构考虑进来的各种定价组合。公共定价的一般方法包括：平均成本定价法；二部定价法；负荷定价法。自然垄断行业的公共定价中：按边际成本定价时的产量 > 按平均成本定价时的产量 > 按利润最大化定价时的产量。而价格情况刚好相反：按边际成本定价时的价格 < 按平均成本定价时的价格 < 按利润最大化时的价格。若按边际成本定价，价格最低，而满足社会需要时产量最大，此时，企业处于亏损状态，但却提供了较多的社会需要的基础性产品或服务。亏损的弥补，部分可以通过财政渠道以补贴形式来进行，部分则可以通过自身的收费来

18、弥补。（图2-2）7) 财政支出效率由财政资源配置效率和公共物品的生产效率组成。在市场经济条件下，提供私人物品满足个人需要，是通过价格机制经由民间部分的资源配置实现的，而提供公共物品满足社会公共需求，只能通过特定的预算安排或政治程序经由财政的资源配置来实现。财政支出的配置效率首先是财政支出占GDP的比重适度的问题，也就是政府的资源配置与市场的资源的恰当组合问题。政府通过提供公共物品进行资源配置，就是要把居民的消费需求集合为社会的（或政府的）需求。也就是说，政府按照居民的意愿进行资源配置才是有效率的。这种有效率的政治制度就是“公共选择”制度。然而，现实的困难是，公众是一个集体的概念，公众的愿望并

19、不总是一致的，每个人的选择在实际生活中存在差异，因而体现民主化和法制化的决策机制，就称为问题的关键。8) 财政支出效益是财政支出效率的具体表现，即通常说的 ，财政支出的规模应当适当，结构应当合理，要完善支出制度并加强管理，根本目标就是提高财政支出效益；即提高财政支出的效益是财政支出管理的核心问题。政府作为宏观调控的主体，支出项目在性质上千差万别，同微观经济主体支出的效益存在重大差别：两者计算所费与所得的范围大相径庭；两者的选优标准不同。从全社会的角度看，资源永远是稀缺的，资源的稀缺性是财政收支研究的理论支点，这就要求财政支出的安排和使用，必须效率优先，保证重点，照顾一般，厉行节约，提高效益。9

20、) 财政支出效益评价是一项比较困难的工作，原因：效益或成本有很多是很难以市场价格或货币单位计量；效益或成本很难直接体现出来，有些效益是无形的，隐性的；效益或成本往往是长期性，甚至跨代；不同的支出项目有不同的短期、长期效益。因此，对财政支出项目的效益实施评估时，应采用静态与动态分析结合；单项和综合分析结合；定性和定量分析结合的分析方法。成本-效益分析法，又称成本-收入分析法，最早产生于美国1936年防洪法案，通过项目的收益和成本全部量化计算，将通常认为不可比转向可比，从而为决策部门提供一个“量化”的评价结果。最低成本法，又称最低费用选择法，不用货币单位计量备选项目的社会效益，只计算项目的有形成本

21、，并以成本最低作为择优的标准；最低成本法适用于评价成本易于计算而效益不易计量的支出项目，免于计算支出效益和无形成本的麻烦，操作程序简化。10) “公共选择理论”作为西方经济学得一个分支，是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的理论。由布坎南、阿罗等人创建的“公共选择学派”最主要的研究成果是“政治市场”学说，即把政府的决策过程看成是类似于市场的由供求双方相互决定的过程。他们将公共选择理论引入到现代财政学，从而为分析公共物品资源配置效率提供了一条重要途径。公共选择过程实际上是一个集体决策过程，也是一个政治决定过程，其基本内容包括：作为与个别私人选择相区别的集体选择，公共选择是人们选择通过民主

22、政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。因此公共选择实际上也是一种政治决定过程，需要经过立宪、立法或议会、行政与司法三个阶段；不同阶段公共选择内容体现不同的层次。11) “公共选择理论”对政治均衡、财政主体行为、政府财政决策程序、选举制度进行了深入研究。财政决策主体行为包括：选民的行为；利益集团的行为；政治家和政党的行为；官员的行为。财政决策机制及其特点包括：偏好显示问题；偏好加总问题；一致同意规则（林达尔均衡）；简单多数票规则（投票悖论）；阿罗不可能定理。“公共选择理论”分析“政府失灵”的原因：从财政决策形成过程来看；从

23、财政决策的实施过程来看；利益集团；总结。公共选择理论解决政府失灵的对策：引入竞争机制；改革公共决策机制；约束政府开支。12) “公共选择理论”认为：对私人部门来说，借助市场价格配置资源的机制是简单而有效的。与市场机制相比，公共部门配置资源的机制存在很大的区别。从供给方面看，私人产品的供给决策由厂商作出，而公共物品的供给决策则由政治家及其任命的官员作出。从需求方面看，私人产品的需求决策可以看作是消费者以货币为选票进行“分散选择”的过程；而在民主政治制度中，公共产品的需求决策则是投票者（纳税人）、特殊利益集团以政治选票进行“公共选择”的过程，即投票人（纳税人）依据一定的规则，共同确定集体行动方案的

24、过程。公共选择理论认为，在一定规则下，如果全体成员就公共产品的供给量及相应税收的分摊达成协议，就意味着达成“政治均衡”。13) “公共选择理论”，财政决策主体行为包括：选民的行为。投票者（纳税人）总是按规定的投票规则和程序，从备选方案中选择能给自己带来最大满足且税收负担最小的方案。投票者参与公共产品的决策“既理性又无知”，理性是指他会对收益超过成本的方案投赞成票，否则反对或弃权；无知是指他对备选方案往往缺乏必要的信息，也缺乏收集信息的动力，因而主要依靠政治家和媒体免费提供的信息进行选择。其次现实情况还表明：选民总数及候选人数越多，选民投票对最终结果的影响越不重要；哪个政治家当选对个人来说变得越

25、不重要；而选民自己充分了解有关信息的成本则会变得越高；最终导致各地选举过程中普遍存在的“选民冷漠”现象。利益集团的行为。少数具有共同经济利益的投票者会联合起来，从而形成特殊利益集团。这不仅因为联合起来耗费较低，而且因为联合起来能左右公共决策，使有利于自己的方案获得通过。特殊利益集团可能会与政治家、官员形成“铁三角”：政治家批准某一方案，官员实施某一方案，特殊利益集团则从中获益。政治家和政党的行为。遵循理性经济人假定，唐斯（1957）提出了理性政治人假说，即政治家也是追求自身利益的行为主体，其最大收益就是“当权执政”，因此，使自身获得最大的政治势力或政治收益构成政治家的目标函数。史蒂文斯（199

26、3）划分政治家在公共产品供给方面的四种类型：“仙女类型”、“半仙女类型”、“不确定世界模型”、“女巫模型”。官员的行为。一般说来，政治家们对官员体系的控制能力随官员数目的增加而下降。这意味着，官员们决不单纯是公共产品决策的执行者，他们实际上也是有一定的决策权，并且能够利用条件使公共决策符合自己的目标。官员的效用函数中，几个基本变量包括：薪水、公务津贴、公共声望、权力、庇护、变革的便利、管理机构的便利。多数变量和机构总预算支出水平呈现单调正相关，立法者与执法者之间可能存在矛盾。14) “公共选择理论”，财政决策机制及其特点：与个人决定如何花钱不同，一个集体在决定如何花钱时，需要了解和把握两个方面

27、的问题：第一，集体中的每个成员对公共产品有什么样的评价？第二，当不同成员对公共产品表露出不同的观点时，如何在这些观点之间进行权衡，以形成最后的决定？前者称为偏好显示问题，后者称为偏好加总问题。偏好显示问题。人们显示对私人产品的偏好办法很简单，只需要决定买还是不买即可。而对公共产品的偏好的表达就没有这么有效的办法。现实生活中，人们通过投票方式来表达自己对公共产品的偏好，但这一偏好显示机制，不论是直接民主还是间接民主，所反映的信息是相当有限的。偏好加总问题。财政决策需要顾及社会公众的个人偏好，但每个人的偏好和愿望可能不尽相同。即使每个人都正确诚实地显示了自身的偏好，但仍涉及到偏好的加总问题。偏好加

28、总方法包括：习俗、独裁、投票（一致同意原则、简单多数原则）。15) “公共选择理论”，投票规则：一致同意规则及其困境。如果存在一个每个人都同意的关于公共产品供给水平（数量）和相应纳税份额的一致意见，此状态被称为“林达尔均衡”。但是作为有效提供公共产品的方法，林达尔均衡的达成存在两个致命的问题：一、它假定每个社会成员都真实披露自己关于公共产品的偏好信息，而不存在隐瞒信息以逃脱相应税收的动机，但这一条件很难具备。二、在涉及人数众多的情况下，要找到一个让大家都满意的纳税份额，可能要花费相当长的时间。因此，尽管一致同意规则保证了大家达成协议的自愿性，但由于决策成本过高的原因，经常会造成无法作出决策的局

29、面。简单多数票规则。困境在于多数票决策规则也并非总是能够达成明确的结果，即没有一种提案能够赢得超过其他所有提案的多数票，投票均衡不存在，这一现象被称为“投票悖论”。投票悖论的主要问题在于：投票的最终结果与投票顺序有关；与投票者的“多峰偏好”有关。阿罗不可能定理。资本主义民主本质上靠两种社会选择方式来贯彻：政治上的“投票机制”和经济决策上的“市场机制”，从尊重个人选择意志的角度看，社会的福利判断应当是全体社会成员个人价值判断的汇总。然而，现实生活中的投票选择过程受到多维复杂因素影响，“规则的缺陷”比纯理论上的单一维度更为严重。阿罗将证明全体社会成员个人的价值判断并不总能推出合理的社会福利判断。既

30、满足一切民主要求又能排除循环投票困境的决策机制并不存在，政府决策偏差难以避免。阿罗不可能定理从纯理论的角度提出了一个极具现实意义的问题，即不应当高估民主的公共选择过程的效率。当人们面对“市场失灵”而转向政府及其财政制度时，对政府决策的“合意性”应当保持清醒的认识。16) “公共选择理论”分析“政府失灵”的原因：通过以上对政治过程的经济学分析，我们剖析了财政决策的形成与实施机制。从中不难发现，传统政治经济理论对“完美政府”的预期是片面的，政府机制本身同样存在低效率现象，即政府失灵（government failure）问题，尽管人们常常期望政府机制这只“看得见的手”，然而一个缺乏必要规范和制约的

31、政府制度不仅难以使市场经济运做更好，反而经常使事情变得更糟。从财政决策形成过程来看。社会公众对于公共品的偏好需要通过投票机制表达为公共决策；或者通过投票选出代表，间接进行公共决策。这将导致以下几方面问题：第一，选民参与投票所获得的收益经常不足以补偿因投票而耗费的成本，因此理性的选民可能作出放弃投票的选择放弃投票的抉择。在此情况下，公共决策自然不足以反映全体成员对于公共品的真实偏好。第二，即使全体成员都参与投票，除非议案采用一致同意规则，否则某些社会成员的偏好必定无法得到反映。但采用一致同意规则经常面临成本过大的问题。因此社会成员大多只能在“个人接受自愿强制”的条件下，退而求次，在多数票规则下进

32、行公共选择。但问题依然存在，阿罗不可能定理说明，能够同时满足民主社会的各种可能的合理条件的公共选择机制是不存在的。即除少数例外，各社会成员的个人利益很难与公共利益完全一致。第三，多数情况下，公共决策是由当选代表及其立法机关作出的。而当选代表或政治家在决策过程中，可能反映大多数社会成员的偏好，但也可能只反映少数社会成员的偏好，甚至有些社会成员的偏好根本没有得到反映。具体结果如何，取决于政治家的动机及其行为特征。从财政决策的实施过程来看。即便政治家能够忠实履行其公共利益的代言人的职责，要求行政机构执行他们所期望的公共产品的生产；他们也仍然要受到现实的控制能力和领导能力的限制，从而使财政决策的效果难

33、以让人满意。此外，在理性人假定下，由于政治家的目标和执行官员的目标不一致，立法机关与行政机关容易形成“双边垄断格局”。相对于立法机关而言，行政机关处于信息优势，其结果是财政预算规模倾向于过大，公共产品的供给则出现低效率。利益集团。共同的利益促成社会上形形色色的利益集团。集体行动的逻辑是，组织严密的小集团往往能够更好地影响政治决策，缺乏组织的社会大众则经常处于劣势地位。由于各种利益集团之间存在力量上的差异和行为上的差异，他们的介入经常使公共决策倾向少数强势集团所预设的轨道。此外，利益集团之间为谋求无处不在的“垄断租金”而从事寻租活动，导致大量的社会资源浪费于寻求非直接生产活动的利润之中。总结。公

34、共选择理论表明：财政决策过程面临诸多困难，而把政府视为解决种种市场失灵问题的完美化身的想法都是不切实际的。现实是，我们不是在不完美的市场与完美的政府之间抉择，也不是在完美的市场和不完美的政府之间抉择，而是要在“不完美的市场”和“不完美的政府”之间进行抉择，或者说是在不完美的程度和类型之间，在失灵的程度和类型之间进行抉择。17) “公共选择理论”分析解决“政府失灵”的对策：引入竞争机制。公共选择理论指出，以往人们只注重用政府的力量改善市场，却忽视了相反的做法：用市场的力量改善政府。事实上，市场是改善政府功能的基本手段，在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围。具体措施包括， 在

35、政府内部重新确定竞争机制，比如相互竞争的预算；在高层行政管理中恢复发挥个人积极性的制度，其效果将与利润在私人部门中的作用相同，比如晋升与费用节余挂钩；更经常地采用由私人企业承担公用事业的做法，即更多地依赖于市场机制来生产某些公共品或服务。改革公共决策制度。公共选择理论指出，现代政府的失灵与过时的民主政体（科层机关、科层企业）有关，与其说政府失灵反映了市场经济的破产，不如说反映了政治制度的失败（当前的政治制度是19世纪产业革命初期的产物，自那以后，并没有多大改进，而现代社会制度受到一系列不平衡作用的打击，政府的全面干预损害了市场和市民社会）。因此必须改善现有的民主政体，发明新的政治技术和表达民主

36、的方式。布坎南等人建议：进行立宪改革；完善表达民主的方式，发明新的政治技术。约束政府开支。政府扩张及浪费的集中表现是行政经费或公共开支的扩大趋势，增加机构和人员最终也体现为经费的增长。因此，有必要通过财政立宪、税制选择、平衡预算和税收支出限制等措施，规范财政决策过程，约束政府开支，从根本上抑制政府的扩张。第三章 财政支出规模与结构分析1) 国际上，财政支出的分类方法大体可以归为两类：用于理论和经验分析的理论分类；譬如，按经济性质分类：购买性支出（包括社会消费性支出、财政投资性支出）、转移性支出。用于编制国家预算的统计分类。以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，可将全部财政支出分为购买性支出和

37、转移性支出两类，购买性支出：直接表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或者用于国家投资所需的商品和服务的支出。特点：等价交换购买商品和服务，并运用这些商品和服务实现国家的职能。体现政府的市场性再分配活动。转移性支出：直接表现为资金无偿的、单方面的转移。特点：财政付出了资金，却无任何所得，即不存在等价交换。体现的是非市场再分配活动。购买性支出，执行配置资源职能较强；转移性支出，执行收入分配职能较强。根据财政支出所产生收益的时间可把财政支出分为经常性支出和资本性支出。2) 财政支出规模分析。反映财政活动规模的指标：财政支出占GDP比重，具体包括：财政支出增长率、增长的弹性系

38、数、增长边际倾向。财政支出增长的原因分析：政府活动扩张论：瓦格纳法则。偶然事件论：替代-规模效应理论。经济发展阶段论：马斯格雷夫。3) 政府活动扩张论：瓦格纳法则。19世纪后期，德国经济学家瓦格纳在分析了英、德、法、美、日等国的统计资料后，最先提出财政支出扩张论，即这些国家的财政支出无论是绝对规模还是相对规模都存在增长的趋势，他由此断言，工业化经济的发展必然伴随着政府活动规模的不断扩张，他的研究成果被后人称之为“瓦格纳法则”。瓦格纳的结论是建立在经验分析之上，理由：现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的扩张。政治因素：市场关系的复杂化引发对商业法律和契约、治安和法律设施

39、的需求。经济需求：都市化、工业化、专业化因素对政府管理和调节的需求；教育、文化、保健等公共需求的收入弹性影响。新行业大规模投融资，私人难以介入或容易导致垄断，政府直接介入。但是，历史数据也说明，财政支出占GDP的比重的上升不可能是无止境的，当经济发展达到一定高度，则呈现相对稳定的趋势。4) 偶然事件论：替代-规模效应理论。与认为财政支出增长是不可避免的观点相反，英国经济学家皮科克和怀斯曼在瓦格纳分析的基础上，根据18901955年间英国公共部门成长情况认为，财政支出的增长仅仅是偶然事件的结果，即外在因素（战争、饥荒、经济大萧条等）是说明财政支出增长超过GDP增长速度的主要原因。内在因素的分析则

40、假定：政府喜欢多支出、公民不愿意多缴税。社会经济发展的正常时期，税收收入通常随国民收入的增长稳定而适度增长。当经济和社会制度受到冲击的情况下（战争、饥荒、经济大萧条等），人们才会客观地审视过去，并在心理上接受一个更高的可容忍的税收水平，容忍政府支出更多地替代私人支出。正是这种“审视效应和替代效应”，促使政府支出水平登上新的台阶。而在冲击消失后，由于政府和公民对某些社会问题有了更深的认识，政府会寻求解决以前所忽视的重要问题而增加财政支出，而公民也会支持政府增加支出以确保社会变得更加稳定。这样，较高的支出水平就会因惯性而持续存在。即“替代-规模效应”。5) 经济发展阶段论：马斯格雷夫。马斯格雷夫和

41、罗斯托用经济发展阶段来解释公共支出增长的原因。经济发展早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，帮助处于经济和社会发展早期阶段的国家“起飞”。经济发展中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时政府投资将逐步转换为对私人投资的补充。经济发展达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、保健、福利服务的支出，而且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。其理论基础是美国19021980年财政支出结构实证分析6) 影响财政支出规模的宏微观因素：宏观因素：经济性因素；政治性因素；社会因素。微观因素：成本效益分析方法。政治决

42、策程序。财政支出规模总的趋势是随着经济发展而逐步上升，达到一定阶段而相对稳定，但各经济发达国家相对稳定的财政支出规模却高低不一，主要是由于几百年市场经济运行中市场与政府磨合形成的，即各国具体国情决定的。因此，没有一种精确的模型能测算出某个国家财政支出规模的最佳水平。除市场运行自发形成的因素外，毫无疑问还有政治决策的因素。我国财政支出的特殊性在于，社会主义市场经济体制是在政府推动下由计划经济体制转换过来的，市场经济体制是在政府推动下建立和形成的，因而政治决策对我国财政支出规模的发展变化以及最终形成最佳的相对稳定水平具有决定性作用。所以，必须完善科学民主决策机制，健全重大问题集体决策机制等。7)

43、财政支出结构的调整和优化。理论线索：古典增长理论、新古典增长理论、内生增长理论。内生经济增长理论：20世纪80年代开始，经济增长理论沉寂状态被打破。以卢卡斯、罗默为代表的学者，针对新古典模型的缺陷，提出技术进步具有内生决定形式，更大程度上说明了经济增长的动因，而且更符合经济增长的事实，因而被称为内生经济增长理论。基本思想：劳动投入过程中包含因教育、培训、职工再教育而形成的“人力资本”；物质资本累积过程中包含着因“研究开发活动”而形成的技术进步；“生产性公共投资”的增加也有助于提高物质资本的边际收益率，因此，生产要素累积的长期收益率将大于零。该理论的贡献，将原来认为是促进经济增长的外在要素内在化

44、，即内生增长理论。为调整和优化政府支出结构提供了重要思路。内生增长理论对财政政策在经济增长中的作用进行了新的诠释。认为“生产性公共资本、人力资本、研究和开发”是一个国家长期经济增长的内在因素和内在动力，且具有明显的非竞争性、非排他性、外溢效应。第四章 购买性支出之一：社会消费性支出1) 行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需的费用，包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。按费用要素区分，行政管理费包括“人员经费和公用经费”。80年代改革开放以来，我国行政管理费在财政各项支出中增长的速度最快。国际比较看，比重、增速均快于其他国家。行政管

45、理费的膨胀扭曲了财政支出结构，挤占实现其他财政职能的财力，削弱了财政的资源配置和收入分配职能。2) 国防是一种典型的纯公共产品，具有非竞争性和非排他性。在一国资源有限的条件下，军用品与民用品之间在总量上存在此消彼长的制约关系。因此，国防支出合理规模的分析可以扩展到一般均衡的角度。但在现实中，要找到合理的国防支出规模却并非易事，为了能在满足国防需要的同时，尽可能节约公共支出，提高国防预算的效率，美国国防部长麦克纳马拉于20世纪60年代初期提出了新的国防预算编制方法“计划-规划-预算 planning-programming-budgeting system”。PPBS，该方法的采用，大大提高了国

46、防预算的效率。3) 教育支出的提供方式的理论依据。从经济性质看，教育服务被视做“混合物品”。同时，教育可分“初、中、高”几个层次，多数国家根据本国经济发展程度，通过宪法对初级教育规定若干年的义务教育。所谓义务教育，是保证公民基本素质的教育，既是每个公民的一种权利，也是每个公民的一种义务，带有强制性。从这个角度看，是纯公共物品。高层次教育，具有两面性，一方面属于公共物品范畴，另一方面，个人从高级教育中得到的利益是内在化和私人化的。因此，属于混合物品。实践上，各国政府尤其是发展中国家一般在提供教育服务方面发挥主导作用。理由：教育具有正外部性。技术进步已成为经济增长的动力，当然也会有负外部性，如高科

47、技犯罪等。教育有助于缩小贫富差距。避免因收入差距而形成教育机会的不公平，恶性循环。教育资本市场的不完全。4) 科技研究经费投入的理论依据。20世纪80年代开始，经济增长理论沉寂状态被打破。以卢卡斯、罗默为代表的学者，针对新古典模型的缺陷，提出技术进步具有内生决定形式，在技术进步条件下，资本边际效益递减规律可以避免，更大程度上说明了经济持续增长的动因，而且更符合经济增长的事实，因而被称为内生经济增长理论。内生增长理论对财政政策在经济增长中的作用进行了新的诠释。认为“生产性公共资本、人力资本、研究和开发”是一个国家长期经济增长的内在因素和内在动力，且具有明显的非竞争性、非排他性、外溢效应。20世纪

48、90年代后，高增长、低失业、低通胀的美国经济中以网络技术、生物工程技术等为代表的“知识经济”占60%以上。用于那些外部效应较强的科学研究活动主要是基础科学的经费应由政府承担；而对于可以通过市场交换来弥补成本的科学研究主要是应用性研究，则可由微观主体来承担。科学研究活动经费的来源结构和支出结构直接影响科学研究费用支出结构的效益。我国以企业投入为核心的科技创新体系薄弱。5) 政府提供对公共卫生事业的理论依据。卫生领域中的市场提供存在着广泛的缺陷，为政府在该领域中发挥作用提供了潜在的理论依据。公共卫生领域具有很大的“外部效应和非排他性”公共物品。世界银行提出的政府干预的三条理由：减少贫困是在医疗卫生

49、方面进行干预的最直接的理论基础；许多与医疗卫生有关的服务是公共物品，其作用具有外部性；疾病风险的不确定性和保险市场的缺陷。第五章 购买性支出之二：财政投资性支出1) 投资与经济增长。理论基础：凯恩斯经济学批判了西方古典经济学的核心“萨伊定律”，凯恩斯经济学核心是就业理论，而逻辑起点是有效需求原理。凯恩斯利用“边际消费倾向”概念建立了投资乘数理论。乘数概念是凯恩斯的学生卡恩首先提出的就业乘数，即当净投资增加时，总就业增量将是初始就业量的一个倍数。凯恩斯接受了卡恩的乘数概念，提出了投资乘数。凯恩斯不仅认为投资是经济增长的推动力，而且还论述了投资对经济增长的乘数作用。所谓投资的乘数作用，是指每增加1

50、元投资所引起的收入增长的倍数，乘数与边际消费倾向同方向变化，边际消费倾向越大，乘数越大，同边际储蓄倾向呈反方向变化。乘数原理不涉及社会制度问题。投资乘数=1/（1-边际消费倾向）。2) 财政投资与非政府投资比较：从投资目标看，私人投资追求微观上的利润最大化或者股东利益最大，更多考虑投资的内部成本和收益，较少考虑投资的外部成本和收益。而财政投资主要受社会动因的支配，追求社会效益的最大化，负有为纳税人的生产或生活创造外部条件的职责。从投资领域看，处于经济利益目标，私人投资主要向市场化程度高、投资期短、见效快的项目。财政投资则更多关注那些存在市场失灵的领域，经常投资于“社会效益好” ，“外部效应强”

51、 大型项目和长期项目。从资金规模看，私人投资资金主要来自于自有资金和社会筹资，在筹资时容易受到诸多因素的制约，投资规模往往是有限的。财政投资则相对宽松，除项目所需拨款外，必要时可发行国债进行筹资。财政投资领域，通常为私人投资所不愿或无力介入的市场失灵领域：自然垄断；基础产业投资；高新技术产业投资；农业投资。3) 基础设施投资。发展经济学在讨论基础设施时，一般使用“infrastructure” “social overhead capital”,社会分摊资本、社会先行资本。狭义的基础设施，是指经济社会活动的公共设施，道路、交通等；广义的基础设施，还包括提供无形产品或服务的科学、文化部门等。基础

52、设施特别是大型基础设施，大都属于资本密集型行业，建设周期长，经济欠发达国家经常受基础“瓶颈”困扰。因此，发展中国家的财政介入，除一般弥补“市场失灵”的作用外，还部分充当社会资本原始积累的角色。基础设施的感应系数（当各个部门均增加一个单位最终产品时，某一个部门由此受到的需求感应程度），基础设施在产业链条中需要适度超前发展。基础设施投资和一般产业投资之间必须保持一定的配比关系，且按一定的比例递增。4) 基础设施投资的提供方式，从经济性质看，基础设施从总体上归类为混合物品：政府筹资建设，或免费提供，或收取使用费。私人出资，定期收费。政府与民间共同投资。政府投资，法人团体经营运作。BOT投资方式（建设

53、-经营-转让投资方式）。5) 农业部门的特殊性和财政投资的必要性。农业是个特殊的生产部门，一方面，从农产品供应来看，受气候条件及其他诸多条件的影响，不仅波动很大而且具有明显的周期性。另一方面，对农产品的需求是相对稳定的，而是不规则波动的供给的供求关系的不稳定，会使得农业部门的生产条件经常处于不稳定状态。上述不确定，使得农业危机很难依靠自身的力量通过市场加以克服。第六章 转移性支出1) 转移性支出主要包括政府发放的养老金等社会保障支出、各种财政补贴、债务利息等财政支出三个方面，体现的是政府的非市场性再分配活动。近几年来，在社会经济发生急剧变革的情况下，中国政府大大增加了社会保险和贫困救助方面的转

54、移性支出。2) 社会保障支出。定义：国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，形成社会保障基金，并对由多种原因而使生存发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保障其基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。内容：国际上一般认为，社会保障制度至少应当包括社会保险、社会救济或国家救济、社会福利、公共医疗卫生事业等几方面内容。其中社会保险最重要，是整个社会保障制度的最基本、最核心的内容。所谓社会保险，是将风险集中而转移给政府服务机构的制度措施。具有强制性、互济性、社会性、福利性四大特征。根据国际劳工局的规定，一个国家的社会保险应包括以下四方面的内容：老年、残疾及遗属保险；失业保险；疾病

55、与生育保险；工伤保险。3) 世界各国社会保障制度的国际比较。“自保公助”型社会保险保险模式。美国、德国、日本、法国、比利时、卢森堡、荷兰、意大利等国家普遍采用。也被称为市场经济国家模式。特点：强调劳动者个人在社会保险方面的责任，社会保险费由国家、雇主和劳动者三方负担，即个人和雇主投保，国家资助；强调劳动者权利与义务对等，社会保险缴费多少与个人收入情况相联系。同时社会保险基金在成员间调剂使用，充分体现互助互济、风险共担的原则；社会保险基金的筹集以现收现付制为主，社会保险中长期项目以代际转移方式运行，即当期所需资金主要由在职职工和雇主分摊缴纳。典型：美国的政府养老金（第一支柱）、职业养老金（第二支

56、柱）、个人储蓄养老金（第三支柱）多支柱养老金体系。普遍津贴型。贝弗里奇模式。“福利国家”型。英国、爱尔兰、芬兰、丹麦、挪威、瑞典、瑞士等国家。1942年英国经济学家贝弗里奇主张实行社会性的保险制度，对每个公民提供七个方面的保险，二战后发达国家经济高速增长时期，保险内容不断增加，保险范围不断扩大，形成了一套贝弗里奇模式的从摇篮到坟墓的社会保险制度。特点是：不过分强调保险原则，主张福利的普遍性和统一性；不过分强调权利义务的对等；实行现收现付制度；税收是一项较为重要的筹资来源。弊端：社会老龄化，政府财政负担加重，“英国懒汉病”流行。社会救济型。澳大利亚、加拿大的公共养老金计划，特点：经济条件资格限制

57、。节俭基金型。新加坡、马来西亚、印度。政府按照个人帐户举办的社会保障计划。特点：受保人之间不能进行任何形式的收入再分配，因而不具有互助互济的保险功能。4) 我国基本社会保障制度：养老保险（基本养老保险）。费用主要由企业（20%）和职工（8%）缴费负担，财政负责弥补养老保险计划的赤字。失业保险。医疗保险。企业（6%）、个人（2%），社会统筹与个人帐户相结合。我国辅助社会保险项目：工伤保险。生育保险。社会救济和社会福利项目。5) 养老保险筹资模式比较，现收现付制（ pay-as-you-go ）；完全累积（基金）制（ fully funded ）；部分累积（基金）制（partially funde

58、d。“现收现付制”以近期横向收付平衡原则为指导，用一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金。具体做法是：首先确定受益人的待遇标准，并据此作为支付养老金数额的预测，再通过税收（工薪税或社会保险税）等强制性缴费来融资，使养老保险基金的收支在年度内保持大体平衡。现收现付制的优点是费率调整灵活，社会共济性强，基本上不存在基金受投资风险影响的问题，具有较强的代际分配功能。这一模式曾是各国养老保险所普遍采用的传统筹资方式。但在各国人口结构普遍老龄化的今天，它的代价是相当大的，很难长期维持。譬如：第一，由于人口老龄化，要保证退休老人的生活水平，税率只有不断上升，增加年轻人的负担。退休老人捍卫福利和纳税人反对加税交织导致深刻的社会矛盾；第二，现收现付制过于强调社会互济和代际赡养，忽略个人的自我保障责任，使公众容易过度依赖政府的倾向。“完全积累制”是一种以远期纵向收付平衡原则为指导的筹资方式，其特征是建立个人帐户，使退休金直接来源于社会成员本身的储蓄积累。智利1980年率先采用了完全积累制，以替代原有的现收现付制。实行完全积累制的好处：第一，能缓解养老保障制度所受到的人口老龄化的冲击，避免了现收现付所需的工薪税的