日本国立大学法人化的政策变迁研究-基于支持联盟框架的分析

1、    日本国立大学法人化的政策变迁研究基于支持联盟框架的分析     摘要：2003年，日本国会正式通过国立大学法人化法。法案的形成，源于日本国立大学法人化支持派在政策子系统内外部因素的影响下，通过政策取向学习，修正反对派的价值观念和信仰体系，双方各自形成比较稳定的支持联盟。支持联盟的价值观念和信仰体系的改变是国立大学法人化政策变迁的关键因素。同时，政策子系统的外部因素在政策变迁中也起重要作用。 关键词：日本国立大学，法人化，政策信仰，外部因素，支持联盟 日本国立大学走向法人化经历了一个漫长的过程，这种改变学校法律地位的重

2、大改革“直接起因缘于20世纪90年代后期日本政府为摆脱泡沫经济破灭之后的社会经济困境，应对国内外状况的变化所推行的行政改革。”1在日本国立大学法人化30余年的论争、变迁过程中，是何种力量促使日本高等教育自明治维新以来的制度上的大改变、50年难遇的地震级变革呢？这种力量又是如何推动法人化改革的实现呢？本文运用支持联盟分析框架对此进行分析、解释。 一、支持联盟分析框架 美国著名学者萨巴蒂尔最早提出支持联盟框架的观点，该框架被定义为：“由来自不同职位（选举的和行政机构的官员、利益集团的领导人、研究者等）并具有以下特征的人组成，他们：（1）共享一个特定的信仰系统基本的价值观、因果假

3、设和对问题的感知；（2）长时间内对一项协调行动毫无争议”。2190支持联盟框架假定一个三级层次的信念系统（深层核心信仰、政策核心信仰和工具性信仰），政策核心信仰是联盟的黏合剂，政策子系统内的各成员由于不同的政策核心信仰而形成联盟。支持联盟框架关注的是长时段的政策变迁，并认为政策变迁的主要原因是通过政策取向的学习而改变联盟的政策信仰来实现的。根据支持联盟分析框架的逻辑，政策随时间变化主要受政策取向学习与政策子系统外部事件两方面的影响。政策微调更多源自子系统内部的政策学习，外部事件包括社会经济条件变化、统治联盟系统性变化、来自其他子系统政策变化以及公共舆论的影响等。日本国立大学法人化改革受日本经济

4、衰落、新自由主义思潮影响较大，当然也与日本政界统治联盟的变化以及其他政策的产出有一定的联系。 二、支持联盟框架中的日本国立大学法人化 国立大学法人化是指将国立大学由国家办学改革成由“独立行政法人”办学。具体来说，可以将“独立行政法人”看作是介于政府机构与民间组织之间的一种“准”政府机构。1国立大学法人化从根本上改变了日本国立大学的性质，是日本高等教育史上一次重大的政策变迁。 （一）日本国立大学法人化的改革历程 日本国立大学法人化政策变迁的内容包括引进民间经营管理理念、校外人士参与学校管理、教师人事制度改革、外部评价制度以及财政来源渠道的多元化等五个方面，

5、其改革历程大致经历了以下三个阶段： 第一阶段（19701995）：日本国立大学法人化的初次提出。 1971年，中央教育审议会的报告首次提出“国立大学法人化”理念； 1987年，临时教育审议会提出：改善大学的组织和运营，确立大学的自主性和自律性，改革大学人事制度，实行教师任期制。 第二阶段（19962003）：国立大学法人化成为日本教育改革的热点问题。 1996年，日本首相桥本龙太郎提出六大改革目标，其中包括国立大学法人化改革； 1997年，“日本中央省厅等行政改革推进本部”提出讨论关于国立大学的独立行政法人化问题，但文部省极力反对；&

6、#160;1997年12月，国立大学协会发表声明，反对国立大学的独立行政法人化，1999年4月，日本内阁决议研究国立大学的独立行政法人化问题，2003年以前得出结论； 1999年9月，文部省表示有条件接受国立大学法人化，并提出国立大学独立行政法人化的讨论方向； 1999年9月，国立大学协会做出让步，提出了“独立法人化”的最低条件； 2000年3月，自民党教育改革实施本部采取一定的妥协措施； 2000年5月，文部省提出“根据特例法实施法人化”； 2000年7月，文部省设立了“国立大学独立行政法人化调查研究会议”，作为政府的咨询机构专事研究讨论国立

7、大学独立行政法人化制度问题； 2001年6月，文部科学省提出“国立大学结构改革的方针”，同时，日本政府确定于2004年4月对日本99所国立大学正式实施独立行政法人化改革； 2002年3月，“关于国立大学等的独立行政法人化调查讨论会议”提出关于新的“国立大学法人”模式最终报告； 2002年11月，日本内阁决议实施“国立大学法人化”等措施，以推进大学结构改革； 2003年2月，日本政府向国会提出国立大学法人法案。 第三阶段（2003至今）：国立大学法人法的正式实行。 2003年7月9日本国会通过国立大学法人法； 2003年7月1

8、6日正式公布：2004年4月起将建立国立大学法人制度； 2003年10月，成立国立大学法人评价委员会； 2004年4月，日本正式赋予87所国立大学法人资格。 （二）政策变迁的支持联盟框架分析 支持联盟分析框架表明，政策取向学习与外部环境重大事件的刺激是引发政策变迁的两种主要方式。日本国立大学法人化政策变迁实际上是一个政治妥协的过程，源于子系统中不同联盟通过政策取向学习修改第二层面的信仰，以及外部环境重大事件的刺激促使联盟成员及其核心信仰发生改变，最终导致政策变迁。下文将从政策子系统内外部因素入手，分析联盟内部政策核心信仰的变化以及外部环境活跃因素如何推进

9、日本国立大学法人化政策变迁。 1.从易变到稳定的联盟 1971年，中央教育审议会提出“作为一种选择，合并国立大学以帮助其自我发展。”3国立大学法人化的理念初次提出后，社会各界对国立大学法人化改革持不同意见。但由于日本国立大学特殊的历史传统和牢固的学术地位，当时并没有在日本各界得到广泛响应，所形成的支持联盟非常不稳定，以致没有就此改革进行激烈地讨论。自80年代起，政策子系统才开始发展，到90年代后期子系统日益成熟，基本形成了两大联盟：支持国立大学法人化改革与反对国立大学法人化改革，这些联盟都拥有各自的政策核心信仰与一群以各种各样方式进行协调的行动者。 （1）支持者及

10、其观点 支持国立大学法人化的联盟成员多是执政的政治家、经济界人士和社会学家，较有代表性的观点有： 观点一，国立大学法人化有利于减轻国家财政负担。3日本在政治上属于中央集权制国家，国立大学属于国家下属的行政机构，其一切经费开支均纳入国家预算。国立大学法人化后，政府将依据对国立大学的评估结果重新对其财政收入进行分配，因此，国立大学在谋求自身的发展中将不得不寻求多种经费来源。这样就可以减轻国家的财政负担，提高资金利用率。 观点二，国立大学法人化有利于扩大办学自主权。4传统的日本国立大学是由文部省代表政府对其进行管理与控制，长期以来日本政府对国立大学实行严格的统一管理。2

11、0世纪50年代的大学设置基准为国立大学办学自主权的扩大奠定了一定的基础，但此时期日本国立大学办学划一化，缺少灵活性。国立大学法人化后，办学主体将由政府变为国立大学法人，政府与国立大学的关系将会发生实质性的变化。虽然政府对国立大学仍有较大的管理权和监督权，但国立大学将拥有完全独立的人事权和管理、教育、研究等方面的自治权，其办学自主权与法人化前相比将得到扩大。5 观点三，国立大学法人化有利于促进大学之间和教职员之间的竞争。6日本国立大学法人化之前，对教师采取的是终身聘用制，教师是国家公务员，其收入全部由国家财政支付。因此，国立大学教师的地位与收入是相当稳定的。这种“身份保障”导致国立大学

12、教师缺乏教学与科研的积极性，无法适应不断变化的知识经济社会。国立大学法人化后，教师和研究人员只有通过自己的不断努力以获得研究经费，因为只有在研究领域中取得高质量的成果才能得到经费上的支持。 （2）反对者及其观点 日本国立大学法人化改革不可避免地会触动各相关利益集团的利益，在这场前后历经30余年的政策变迁过程中，反对的声音无处不在。反对国立大学法人化改革的联盟成员有：国立大学协会以及教育界人士，特别是教职员。比较有代表性的观点有： 观点一，国立大学法人化干预了大学的办学自由与学术自由。4国立大学法人化将加强政府和文部省对国立大学的控制与管理，他们担心国立大学法人化后

13、由于政府干预的加强将会严重影响大学自治与学问自由。国立大学法人化改革后，最基本的财政大权仍掌握在政府手里，制定中期目标的主导权以及中期计划结束后决定国立大学生存的大权也仍在政府手里，因此，他们认为国立大学法人化实际上干预了大学的办学自由与学术自由。 观点二，国立大学法人化违背了教育机会均等的原则7。国立大学法人化后，日本将不断减少对国立大学的财政预算，而对大学预算的调整基于社会对大学的评估。国立大学必须通过最快最简洁的方式即学费上涨来解决自筹经费的问题，这种措施不仅会影响到私立高校，也会牵涉到学生的直接利益，部分学生可能因为经济原因而失去进入国立大学的机会。因此，反对派认为国立大学法

14、人化违背了教育机会均等的原则。 观点三，国立大学法人化使教职员的就业得不到保障。8教师人事制度改革是国立大学法人化改革的一项重要内容，国立大学法人化的改革将会使近12万名国立大学教师失去公务员资格。对教师人事制度的改革将会打破国立大学教师的“铁饭碗”，他们将会失去“身份保障”，这是绝大多数国立大学教师所不愿意接受的。同时，教职员在“身份”得不到保障时，其教学与科研的积极性将大打折扣。 2.改变政策信仰的政策取向学习 政策取向学习有两种不同情况：一是联盟内部的学习，政策微调源于联盟内部的学习；二是联盟之间的学习，跨联盟学习往往会对联盟不同的政策信仰产生重大影响。当两

15、个联盟之间出现中介层面的普遍的观念冲突时，跨信仰系统的政策取向的学习是最有可能发生的。2163当专门的职业论坛存在时，跨联盟的政策取向学习就更有可能发生。 （1）反对派的妥协。日本各界对国立大学法人化持不同的态度，在政策核心信仰方面存在冲突。国立大学协会从一开始就非常反对法人化改革，但改革方案是由文部省提出来，代表着政府的政策意愿。尽管不赞成改革，国立大学协会依然和文部省尽可能地讨价还价，就国立大学法人化改革提出自己的意见，他们希望在尊重大学的自主性与自律性的基础上对国立大学实施改革。反对派就高等教育的财政支出、国立大学的自主性与自律性以及灵活运用大学评价结果等方面提出了自己的改革方

16、案。1这些改革方案的意见集中反映在国立大学协会1999年9月7日发表的题为关于国立大学和独立行政法人化问题的报告，实际上这是反对改革的联盟在经过政策取向学习后对支持改革联盟的妥协。 （2）支持派的让步。2000年3月，支持国立大学法人化改革的联盟也做出了让步。自民党教育改革实施本部2000年3月22日决定：“教育和研究目标的设定将充分尊重大学的意见；教育和研究的评价委托给专门的第三者机构；校长的人事安排采取尊重大学主体性的手续，不实行主管大臣直接任免的制度等基本方针。”9可以这么说，子系统内支持联盟政策核心信仰的冲突是日本国立大学法人化改革的内因，正是因为不同联盟之间政策核心信仰冲突

17、的存在，才导致政策取向学习发生的可能，才会为日本国立大学法人化改革的拥护者或支持联盟提供政策变迁的机会。 （3）职业论坛的存在。2000年7月，文部省设立了“国立大学独立行政法人化调查研究会议”，作为政府的咨询机构专事研究讨论国立大学独立行政法人化制度问题，为大学界、学术界的各类团体、组织以及教师个人通过多种形式表达意见、看法提供了交流平台。10职业论坛的出现，引起日本高等教育政策子系统中各联盟的政策导向学习。两年后“关于国立大学等的独立行政法人化调查讨论会议”提出关于新的“国立大学法人”模式最终报告，并于2002年3月提交了一份关于新“国立大学法人”的咨询报告，以该咨询报告为基础，

18、文部科学省于2003年初制定了国立大学法人法案提纲。 通过跨联盟政策取向学习，两个联盟就法人化改革的政策信仰做出一定的妥协，并要求联盟对他们的政策偏好做出相应的调整，最终促使国立大学法人化的政策变迁。 3.外部环境因素的影响 引起政策变迁有两种方式：政策取向学习和外部环境活跃因素的刺激。外部环境中的活跃因素往往是政策发生重大变迁的触发机制，也可能为政策变迁的拥护者或支持联盟提供另一个机会。日本90年代的财政危机与新自由主义理念的盛行对国立大学法人化改革产生重大影响，当然也不能否认日本政局的变化以及其他子系统政策产出的推动作用。 （1）经济危机使国立大学法

19、人化改革迫在眉睫 经济长期处于低迷状态使日本政府面临着来自社会各界的巨大压力。对包括教育在内的各个领域采取行政体制改革，以减轻国家财政负担已被提上日本政府的议事日程。日本国立大学一直从事着顶尖的教育研究，其经费由学费、附属医院收入和政府拨款等组成，其中政府拨款是主要的组成部分。由于日本80年代实行财政紧缩政策，20世纪90年代以后，政府对国立大学的资助比例逐渐下降，学校自筹资金所占比例越来越大。加之日本国立大学近12万名教职工的支出以及其进行顶尖教育研究所需要的大量经费，使国立大学的重组、合并，引入民间经营机制以及第三方评估等大学（国立大学）结构改革成为当务之急。 （2）新

20、自由主义为国立大学法人化改革提供理论指导 新自由主义强调私营化、市场化和国家职能最小化。有学者将日本国立大学法人化视为“一项彻头彻尾的高等教育自由化措施，与其说它是一项高等教育改革，不如说它是以新自由主义为根底的行政改革的一部分。”11 首先，新自由主义的市场化理念可以提高大学效率。80年代后期在新自由主义理念指导下日本曾成功地进行了国营铁路民营化改革，因此，推行新自由主义模式改革仍是日本当局所持的立场。新自由主义信奉市场机制的调控作用，反对政府对大学的全面干涉，认为政府对大学的全面干预不仅不能消除影响大学发展不利因素，还会限制其自我完善和自我调控。新自由主义的市场化理念使

21、日本国立大学在财政上也获得更大的自主权：法人化改革后日本国立大学与政府的关系由“行政隶属型”向“契约型”转变，政府通过采用竞争性拨款机制使公共资金的使用实现了效益最大化。12其次，分权化可以扩大办学自主权。日本文部省代表政府对国立大学实施严格的控制，是典型的由国家举办高等教育的模式。根据新自由主义的“小政府”原则，集权管理将使高等教育极端政治化与划一化，难以适应社会经济的发展与高等教育多样化的要求。法人化改革将使国立大学在教学、科研、行政与财务等方面获得更大的管理权，将大大提高大学的办学积极性。另外，日本国立大学法人化改革一项重要内容是建立董事会制度和校外人员参与机制，将处于日本政府集权管理下

22、的国立大学解放出来，实施分权管理。 “随着时间的推移，国立大学的作用已逐渐降低，公立部门和私立部门的区别逐渐变得模糊，而且，当新自由主义政策在国家中占主导地位时更是如此。”13由此可见，尽管自80年代后期起，新自由主义在欧美国家逐渐失去地位，但它对日本产生的影响却异常深刻，甚至延续到21世纪初的国立大学法人化改革中。 （3）其他因素的影响 日本国立大学法人化改革也受该国执政联盟变化的影响。20世纪90年代日本的政治改革使自民党经历了一个政权失而复得的过程。2000年4月，自民党与公明党、保守党组成联合政权。因为执政联盟发生了变化并且执政党力量得到了加强，在政策方面

23、也获得了其他联盟的支持，这样的政治环境变化正好为自民党进行国立大学法人化改革提供了契机。 综上所述，日本国立大学由于深受日本经济长期萧条以及新自由主义理念思潮等“外压”的影响，其法人化改革经历了一个完整的蜕变过程。 参考文献 1 胡建华.日本大学制度创新的重要举措国立大学法人化的出台及其及分析 j.外国教育研究，2004（10）：39-43. 2 保罗·a.萨巴蒂尔.政策过程理论 m. 彭宗超，钟开斌，等译.北京：三联书店，1004. 3 jun oba. incorporation of national universities in japan-reform towards the enhancement of autonomy in search of excellence，organization reforms and university governance：autonomy and accoun