论独立学院现代大学制度的构建

1、    论独立学院现代大学制度的构建     摘要：中国的独立学院是世界高等教育发展模式的一项创举，是中国高等教育制度创新的产物，在实现其超常规发展的同时也存在诸多问题，迫切需要现代大学制度的支撑。笔者从新制度经济学中的制度分析入手，剖析了独立学院现代大学制度的内涵，分析了我国高等教育管理体制改革及独立学院制度变迁的内在机理，提出当前独立学院现代大学制度构建的核心是产权结构和营利性的制度创新，以期为中国独立学院现代大学制度的建立提供有益参考。关键词：独立学院，现代大学制度，制度变迁，产权，营利性国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020

2、年）发布，再次提出要加快现代大学制度的建设。中国的独立学院是世界高等教育发展模式的一项创举，是中国高等教育制度创新的产物。在实现其超常规发展，成为中国高等教育重要组成部分，创造出“奇迹”的时候，也存在着诸多的问题，迫切需要现代大学制度的支撑。一、新制度经济学视角的独立学院现代大学制度内涵在我国现代大学制度研究中，国内学者大多数是从大学的内外关系的视角来探讨现代大学制度的内涵。如从现代大学与现代大学制度关系、现行大学与现代大学制度的关系、现代社会与现代大学制度关系等视角来研究现代大学制度的内涵，是基于“大学本位”的研究，而对现代大学制度作为一种“制度”的内涵研究不够重视。应该说，现代大学制度首先

3、是一种“制度”，作为“制度”，它和其他政治的、经济的和文化的制度都具有一切“制度”的共性。“制度”是“现代大学制度”这一概念的基本属性，其次才是关于“现代大学”的“制度”。现代大学制度区别于其他制度的地方在于其“现代大学”所具有的特性，特性是为基本属性的定位服务的。因此，我们也可以从“制度本位”的视角来研究现代大学制度的内涵。有关制度的定义很多，存在多种研究视角，有着多种不同表述。相对而言，美国著名新制度经济学家道格拉斯.c.诺斯（douglass c. north）关于制度的定义更能揭示制度的实质。诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制

4、约”1。即约束追求主体福利或效用最大化利益的个人或集团行为，克服“搭便车”现象。诺斯认为，制度的重要性在于：一是制度建立了产权和经济激励；二是制度有必须强制执行经济游戏的规则。按新制度经济学的理解，制度显示了的两个最重要的机制：约束机制和激励机制。而制度的约束和激励机制实际上就是关于社会主体间的权力和利益关系的安排和协调机制。因此，笔者认为，从“制度本位”的角度审视，现代大学制度作为一种制度，在本质上也是关于权力和利益关系安排和协调的一套规则体系，其核心内容是规则体系。如果我们把组织作为制度分析的最小单位，分析大学制度及其构成要素，那么独立学院现代大学制度可分三个层次：宏观层次，是规范着各因素

5、（如政治、经济和学术等）之间的相互关系，它是独立学院的根本制度；中观层次，是明确了利益主体的产权归属、获利行为，从而有效地激励并保障参与独立学院办学的各因素的寻利动机与行为，发挥各种因素效用的最大化，它是独立学院的一般制度；微观层次，是为参与独立学院办学行为中的各种要素提供了一种平台，为各主体、各要素的有序合作与竞争创造条件的规则体系，它是独立学院的具体制度。大学制度作为一个体系，不同层次有不同体现，是非正式约束、正式约束和实施机构三者的有机统一。独立学院现代大学制度的特性在于中观层次制度与其他高等院校的相应制度有所不同。二、独立学院与中国高等教育的制度变迁一部大学发展史，就是一部大学制度演进

6、史。同样，中国独立学院是中国现代大学制度创新的产物，在独立学院发展历程中也诠释了制度变迁的效应及制度本身的力量。新制度经济学认为，研究制度变迁的逻辑起点，必须从某种不发展或不好的制度形态开始，这样才能合乎逻辑地找出制度变迁的进一步发展，也就是制度创新的背景2。长期以来我国高等教育体制，是由国家高度集权管理的体制。这种制度安排，大学办学的主体是国家及教育主管部门，高等学校隶属于政府。在这种办学体制及运行机制下，学校封闭划一，按部就班，缺乏活力，学校吃国家的大锅饭。这种高等教育办学机制是建国伊始就借鉴、学习、移植苏联模式的结果。由于政府的“管制”导致了独占性利益集团的产生，大学制度陷入了僵滞阶段，

7、大学隶属于行政机构或演变为行政组织，与社会主义市场经济体制极不适应。随着改革开放的日渐深入以及市场经济在我国的逐步培育，人们逐步认识到我国高等教育在制度安排上的弊端一种明显的制度边际效益递增的效益。无论是政府主体还是社会组织及个人都看得很清楚，它使得高等教育体制改革成为高等教育各项改革的关键，成为我国高等教育制度变迁的主流。回顾1985年中共中央关于教育体制改革的决定颁布以来，我国高等教育体制改革的宏观走向，可分为两条主线或两个进程进行：一是解决政府对高校的管理方式，形成中央和地方两级管理、以地方管理为主的基本框架，扩大高校的办学自主权。它是在中国教育改革和发展纲要（1993年）中提出，在世纪

8、之交实现的。二是解决产权方式，形成以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展的格局。它是在关于深化教育改革全面推进素质教育的决定（1999年）中明确提出来的，是比前一项改革更为深刻的体制变革，是我们当前建立现代大学制度必须解决的核心问题。独立学院就是在后一个进程的背景下诞生和发展的。1999年，高等教育资源短缺的浙江省抓住高校扩招的难得历史机遇，利用已有的优质公办本科院校资源和丰富的社会资本，创建了高等教育新体制国有民办二级学院（即现在的独立学院），随后独立学院在全国范围内开始了迅猛的发展历程。从制度分析的角度看，独立学院的诞生，其动因来自满足政府、公办高校、社会投资者、考生家庭四个群体对于

9、高等教育大众化的利益诉求3，是“在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁”4，是一种利益驱动下的诱致性制度创新。这种诱致性制度创新引发了中国高等教育资源扩张的边际革命，极大地缓解了高等教育供求之间的矛盾。然而，在独立学院超常规发展几年后，这种诱致性制度变迁的内在缺陷日益凸显。针对独立学院出现违规招生、学生闹事、办学风险、教育公平等问题，教育部先后出台一系列政策措施来规范独立学院的办学行为。从2003年关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见（简称若干意见），直至教育部正式颁布中华人民共和国教育部令第26号独立学院设置与管理办法（简称办法），把“公办民营”的二

10、级学院办学性质，改定为具有法人地位的民办高等学校，其性质发生了实质性变化。新政策出台对独立学院影响巨大，在制度环境变迁中独立学院面临着撤销、归并、转制等选择。三、独立学院现代大学制度构建的核心问题诺斯认为，一项制度安排如果出现了制度的非均衡状态，就存在制度变迁的动机和可能。制度变迁是指创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整，它是制度的替代、转换、交易与创新的过程（诺斯，1990年）。实际上，制度创新和制度变迁就是权利和利益的转移和再分配，即权利的重新界定。只有当通过制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本时，制度创新才可能发生。因此，任何形式的教育制度

11、变迁，不管是自上而下的还是自下而上的，其实质都与利益主体的理性计算分不开。它是一种社会效益更高的教育制度对低效教育制度的替代过程。中国独立学院的创办与发展就是中国高等教育制度创新和制度变迁的产物。这种制度创新的实质和核心体现在产权制度的转变。因为，产权在影响行动主体的行为决定、资源配置与经济绩效的诸多制度变量中，其功能极其重要，它决定着权利的重新界定。从法律上界定独立学院的法人财产，依法明晰独立学院的产权关系，是独立学院健康、持续发展的经济基础，是独立学院独立办学最基本的制度保障，是独立学院现代大学制度的核心问题。办法将原来的民办二级教学单位改定为民办高等学校，但是“民办”的概念模糊，是民有还

12、是民办没有明晰。从当前我国独立学院投资主体关系上看，基本可以分成三类：“公立大学与自己所属公有产权合作，真正只有一个办学主体、产权全部公有的独立学院，称之为翻牌的独立学院；独立学院中只有一个办学主体，公立大学没有产权，只收20%40%学费的公立高校举办的独立学院，称之为卖牌的独立学院；有两个以上主体，有公有、民有两种以上产权结构的，称之为创牌的独立学院”5。从制度演进的轨迹上看，若干意见实施前绝大多数独立学院都是母体沿着边际调整的路径演变出来的，是母体增量的调整。若干意见出台后，要求独立学院一律采用民办机制，教育部对此态度十分明确，提出“不准走民不民、公不公的路子。不管是省级教育行政部门还是申

13、办高校，都不要试图走混合型的路子”6。此时制度设计还是民办机制，并没有阻止公有资产投入独立学院，致使现在的独立学院已经有大量财政性经费介入，有理由认为政府在事实上也成为了独立学院的举办方。然而现行办法要求独立学院是“利用非国家财政性经费举办”，“合作方必须是国家机构以外的社会组织或者个人”。由于上述强制变迁的时滞性和制度设计缺陷，使得我们无法明晰独立学院的资产到底是属于国家还是属于投资者，也无法判断出资者的投入到底是投资还是借贷，更说不清“合理回报”到底是收取利润还是收回本息。产权结构不清晰，就无法解决营利与非营利之间的冲突，有碍独立学院合理发展成营利性教育或者选择以投资营利为目的的学校运营策

14、略，也无法化解“诺斯悖论”，使得制度变迁陷入困境。四、独立学院现代大学制度构建的对策依据诺斯的制度变迁产权理论在现存技术、信息成本和未来不确定因素的约束下，在充满稀缺和竞争的世界里，解决问题的成本最小的产权形式将是有效率的。因此，解决独立学院产权问题的关键是：要突破独立学院“单一”的办学体制，允许国有民办和民有民办两类独立学院的存在，政府也可以成为独立学院的参与方。要破除“非公即民”的指导思想，没有证据表明教育一元化的产权结构就是理想的制度安排。恰恰相反，在计划经济时期，由于“左”的思想观念的影响，我国高等教育形成了单一的办学体制，国家垄断高等教育的办学权，而且办学权、投资权和管理权高度统一，

15、抑制了高等教育的发展。在经济领域，我国经济体制改革实践中创造出了公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度，极大地解放了生产力，使我国经济建设取得了巨大成就。那么在教育领域，中国高等教育是否允许公办和民办两种体制以外的其他体制存在呢？是否可以借鉴“国企”体制改革经验成立股份制等多种办学体制、多元办学模式的独立学院呢？国际经验表明，公立高等院校中设有私立学院或混合制学院，在其各自国家的高等教育发展中都发挥了积极作用。例如，印度仅有300余所公立大学，却附设了数千所私立性质的附属学院，对于实现800多万人的高等教育总规模与快速推进高等教育大众化进程，起到了决定性的作用。我国目前

16、办学较为成功、运作健康的一些独立学院恰恰是一些由母体学校自身举办或与政府合作的办学模式7。因此，我们没有必要把所有独立学院都归于民办教育序列，这样也将违背诺斯的制度变迁产权理论成本最小的产权形式将是有效的形式。其次，独立学院是融合公办资源与社会资金创办的教育模式，是一种与公办教育和民办教育不同的制度安排。在这种制度安排下，尽管独立学院与其他教育一样具有公益性，但是也存在着营利的可能和必要。独立学院的营利性并不一定妨碍公益性，非营利性也不一定增加独立学院的公益性，公益性与营利性二者之间并非相悖。国家中长期软育改革和发展规划纲要（20102020年）第44条提出：要开展对营利性和非营利性民办学校分

17、类管理试点。笔者认为，对于独立学院的营利问题，可以适当借鉴美国日本的私立学校的经验，把独立学院区分为营利性与非营利性两类。非营利性独立学院的特征是：原始资本来源于国家财政性教育经费，产权全部国有，利润不许分配，靠高学费维持运营。营利性独立学院的特征是：原始资本来源于非国家财政性教育经费，产权可以国有、可以私有、可以混合所有（按原始投资的比例确定），利润可以分配，靠高学费维持运营。只有这样才能使独立学院的投资方能够名正言顺、合理合法地营利，自愿落实办法的规定，将其投资独立学院的资产过户到独立学院门下。再者，办法规定：“独立学院依法享有民办教育促进法、民办教育促进法实施条例规定的各项奖励与扶持政策

18、。”民办教育促进法规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”但独立学院与公办高校，甚至与民办高校相比，在办学实践中，存在着事实上的不平等。如在筹措办学经费上，公办高校可以信用担保向银行贷款，独立学院却必须以非本校的资产作抵押担保；在学生的资助政策上，公办高校的学生可以申请到国家助学贷款，独立学院的学生却不能申请国家助学贷款；独立学院招生计划、专业设置不是根据市场需求和自身办学条件来确定的，受制于政府控制；录取分数线区分为“二本线”和“三本线”，毕业生受歧视；教师因不属于国家事业单位编制人员在医疗、退休、购房补贴方面的政策差异极大等等。独立学院处在计划体制与市场机制“夹缝”的困境中，需要我们破除体制性障碍。参考文献1 道格拉斯.c.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效 m. 上海：上海三联书店出版社，1994：3.2 程虹.制度变迁