论公立大学法人化改革的目标定位

1、    论公立大学法人化改革的目标定位    摘要：公立大学法人化是各国高等教育改革的共同趋势。这种改革促使公立大学的治理目标与治理手段发生了变化。绩效考核、契约规制、目标评鉴等管理理念为公立大学治理注入新的特点。关键词：公立大学，法人化，改革，绩效，目标定位基金项目：本文是2011年北京市哲学社会科学规划项目；北京市教育委员会社科计划重点项目“首都高校法人化治理的现状与制度完善”的阶段性研究成果法人化是各国公立大学改革的共同趋势(一)首先掀起大学法人化改革浪潮的是日本长期以来，日本国立大学被视为“被保护的官僚机构”(osaki，1997)，不仅所有的教

2、职员都享有国家公务员身份，而且其称谓也与行政部门大体一致，如教授一概称“教官”，职员则一概称“技官”或者“事务官”。长期科层制管理所产生的制度性疲倦导致大学官僚化严重、缺乏竞争意识和服务精神，形成大学对政府的过度依赖。同时，因日本经济衰退，学校所需科研经费无法保障，国立大学的发展陷入僵局。为了尽快走出困境，建设一批教育质量优良、个性鲜明的大学，日本教育界开始呼吁建立完全独立的“国立大学法人制度”。从1997年改革意向的提出到2004年相关法律的出台，法人化改革酝酿了7年，最终通过国立大学法人法，将国立大学从文部科学省的附属机构转变为具有独立法律地位的法人实体。(二)过度的科层管制是目前各国公立

3、大学的共性弊端1982年，卡耐基教学促进基金会发表了题为高等教育管理的调查报告，在分析美国历史上政府、市场、行会与大学关系的演变历程后指出，大学穷于应付各种官僚机构提出的形形色色的要求，自主决策空间甚微。报告认为，管理学校的自主权应回归学校。联合国教科文组织在1998年的世界高等教育大会宣言中呼吁各国政府维护大学自主权力和法人地位。1998年经济合作与发展组织(oecd)在重整高等教育的报告中也指出，当前高等教育应进行管理模式的变革，大力倡导还政于高等学校，并鼓励下放权力，赋予高校自主权，期望国家对高校的管理由以往的微观管理转为宏观调控。在这些呼声中，大学自主与法人地位的问题屡次成为改革的共同

4、话题。(三)我国对高等学校法人地位的规定我国从20世纪90年代提出确立高等学校的法人地位问题。1985年5月，中共中央作出关于教育体制改革的决定，指出我国高等教育体制中存在的弊端，强调要“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。1986年民法通则从民事法律关系的角度明确了事业单位的法人地位。1992年国家教委关于直属高校内部管理体制改革的若干意见首次正式提出，“国家教委直属高校是由国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位”。1993年2月中共中央、国务院颁布的中国教育改革与发展纲要提出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权

5、利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。1998年中华人民共和国高等教育法第30条规定；“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，从而对高等学校法人地位给予再次确认，但这种确认更多体现为民事主体地位的认可，并未从根本上明确高等学校与政府之间的关系，也未完全厘清科层管理与法人治理的具体差异。绩效服务是公立大学法人化的目的(一)国外公立大学法人化的目标法人化改革之前，日本国立大学是以教授治校为特征的“学术共同体”，校长通常由本校的教授会选举产生，然后经文部省任命，但学校的人事、财务等具体的管理制度却由政府统一规定，行政职员也由文部省统一配备。作为“学术共同体”，国立大学强调学术自

6、由，注重基础研究，较少关注学术成果的社会经济效益。法人化改革更强调大学作为知识载体的经营特征，改革的目的在于将大学逐渐从专业取向转向消费者取向，为此在大学内引进了“计划、实行、评价和改善”的经营循环体系，密切大学与社会各界的联系。根据国立大学法人法规定，国立大学校长为国立大学法人的最高权力者，是经营、教育的最高负责人，另设副校长、监事若干。同时，按照企业经营的方式，引进董事会作为学校的最高决策机构。在董事会中聘请若干校外董事和校外评议员参与学校管理，以确保国立大学的公益性。设置教育研究评议会和经营协议会两大咨询机构，向董事会直接负责，分别就大学教育研究等事项及学校运营等事项进行审议。改革包括引

7、进民间经营管理理念、校外人士参与学校管理、教师人事制度改革、外部评价制度以及财政来源渠道的多元化五个方面。法人化后，政府与国立大学的关系发生了实质变化。虽然政府对国立大学仍有较大的监督管理权，但国立大学将拥有完全独立的管理、教育、研究的自主权。这一改革引起社会各界的强烈关注，日本国内媒体称其为高等教育领域的“地震级的变革”，美国高等教育年鉴则称之为“100年来最大的教育变革”(goodman，2005)。公立大学变革的模式具有很大的相似性，即逐渐调整以往由政府主导高等教育管理的方式，解除政府对公立大学的管制；下放政府的管理权力，扩大高校自主权；消除垄断，引入市场机制，引导高等教育机构积极回应市

8、场需求，以增强弹性，提高效率；重视高等教育对社会的责任。在这一背景下，法人地位的确立成为大学改革的必然。法国1984高等教育法规定：“高等学校享有法人地位和教学、科研、行政、财务的自主权”。马来西亚在1996年开始了大学法人化改革，通过议会修订大学章程，重新界定大学法人地位。泰国于1998年通过的新教育法确定了“在2002年，让所有公立大学成为自治法人”的目标。可见法人化使公立大学免受行政官僚风气与僵化程序的制约，增强大学适应社会的能力，实现绩效管理是20世纪80年代以来各国高等教育改革的共性趋势。(二)我国公立大学改革的目标在我国，1998年的高等教育法赋予大学法人资格，但由于缺乏相应的制度

9、机制，仅从形式上完成了对高等学校法人身份的认定，距离大学以独立法律主体的名义处理与政府、社会的关系仍相去甚远。国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)的通过，标志着我国高等教育改革开始探求“去行政化”之路。中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见进一步明确了公立大学改革是我国事业单位改革的重要组成，指出改革的重心在于进一步落实法人自主权，完善法人治理制度，探索建立理事会、董事会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。因此，法人治理制度的完善也是我国公立大学改革的重心。绩效管理意味着结果导向的目标规制在新公共管理的倡导下，目标管理

10、与绩效评鉴成为规制公共服务的重要手段，规制手段的转变将契约与评鉴等概念引入公立大学的改革中。从管理学的角度而言，绩效管理的步骤为：组织任务设定组织目标绩效指针绩效评估。目标设定是绩效管理的首要任务。为使事后的监督、评鉴更为有效，首先必须强调组织任务与目标的明确、具体，因此，具有一定私法属性，强调个体适应性的计划和契约成为对公共服务提供者监督的基准。这意味着传统的国家对公立大学规制方式的转变，即由合法性监督向计划与契约的执行管理转变。在目标管理的要求下，对公立大学规制的首要任务是定期提出发展目标及计划，并据以拟订年度营运计划，作为未来绩效评鉴的重要依据。这一规制目标的改变使得以法律为基准的合法性

11、监督不再是国家对公立大学进行规制的唯一标准，具有更强适应性、针对性，适用于特定个体的计划和契约成为对公立大学进行监督与评估的另一依据。在传统的国家与公立大学的关系中，为确保公立大学的自主权，通常将国家对大学的监督限定为合法性监督，监督的内容侧重于行为的合法性，这种监督并不适宜对公共服务质与量的考核。对提供特定公共服务的公立大学而言，服务质量的保障是组织存在的目的，因此，在传统合法性监督之外，必须设置一种新的监督机制，即绩效评估机制，从监督的性质而言，以达成目的与功效为重点的绩效评估属于结果导向的评估机制。这一机制意味着国家对公立大学规制目标的调整，即规制的重点从行为的合法性监督转变为效率及质量

12、的提升，标志着政府对公立大学的规制从行为导向向结果导向的转变。契约和评鉴是目标规制的手段(一)公立大学引入契约和评鉴等新公共管理理念具有结果导向的目标规制将契约和评鉴等新公共管理理念引入公立大学的管理中。在日本国立大学法人化改革中，基于绩效管理的目的，以文部科学省为代表的政府与大学签订为期6年的中期目标，该中期目标体现了文部科学省对大学教学、科研和社会服务方面的要求。为实现这一目标，大学必须制订相应的中期计划，并得到文部大臣的认可。中期目标实施结束后，由文部科学省的内设机构国立大学法人评介委员会根据中期目标对各个国立大学进行评鉴，并以评鉴结果确定对大学的拨款额度。同时，在管理中引入第三者评价制

13、度，成立独立行政法人大学评价·学位授予机构，该机构接受文部科学大臣的委托，对国立大学的教学、科研进行评价，并将评价结果提供给国立大学法人评价委员会，从而形成政府和社会的双重监督机制，促进大学推进教育研究，开展社会服务。(二)各国高等教育绩效评鉴的主要方式这种来自社会中介组织和政府部门的认证和评估成为各国高等教育绩效评鉴的主要方式。在美国，除通过六个区域性的大学联合会以及统一的全国高等教育认可委员会对大学进行整体评鉴外，还通过美国高等院校专业鉴定协会以及美国政府官方管辖的“资格与机构评价办公室”等专门评估机构对各学校和专业进行质量评价。英国则通过高等教育质量保障局(qaa)这一中介机构

14、对高校的教学和研究质量进行评估。为了建立一个有效率有差别的高等学校体系，德国政府建立了高校业绩评估制度，以此作为国家高教财政拨款和高校内部资金分配的依据。上述改革通过“大学的发展规划设定规划完成程度的评估财政资源的配置”三者间联动性制度的设计，尝试在公立大学与政府之间形成一种新型的“契约”关系，从而实现从“事前规制”向“事后检查”的转型。结论法人化使得高等教育改革逐渐进入另一个“话语体系”。虽然“自主性与自律性”仍被视为大学改革的核心，但本质却发生了根本性变化。公立大学法人化改革在提高大学办学“效率”的同时，也使得大学的存在目的与基础受到质疑。人们怀疑“这些意识和实践或许会对经济发展起到一定的

15、推动作用，尤其在短期内会表现得更明显，但对于经典的大学精神会是一种侵害”(田爱丽，2009)。在日本，公立大学法人化所带来的社会冲击巨大，以至于遭到大学基层群体及教授们的强烈抵制，理论界质疑这一改革将使大学从行政的附庸转变为市场的附庸(田爱丽，2009)，人们担心在科层化与市场化的双重影响下，学术自由受到不可避免的侵害。现实的困境促使人们探寻如何在市场化的背景下，保持学术自由？如何在强调社会服务的基础上，确保那些不能直接产生社会经济效益但对社会的长远发展不可或缺的学科的发展？这些问题的最终归结点在于如何协调大学的公共性与法人化之间的矛盾与冲突。这也成为完善我国大学法人制度所不可回避的问题。参考

16、文献：1. osaki, h. the structure of university administration in japan. higher education, 19972. the carnegie foundation for the advancement of teaching. the control of the campus.a report of the governance of higher education. princeton, n. j, 19823. oecd (1998). redefining tertiary education. article4-eng. htm, 2004-09-16.？214？observer? publications? http:4. goodman, r. whither the japanese university? an introduction to the