政府元治理角色的职能定位与实现路径-基于教育管办评分离改革视角

1、    政府“元治理”角色的职能定位与实现路径基于教育管办评分离改革视角    摘要：由于我国政府与学校和社会的特殊关系，运用“元治理”理论分析和指导教育管办评分离中政府角色定位非常契合。目前地方各级政府教育职能角色定位存在失准失当问题，正确认识“元治理”的实质及其政府“元治理”的功能和目标，是教育管办评分离改革至关重要的一步。推进教育管办评分离，需要通过顶层设计、权力配置、职能掌舵、行业监管、依法办学、培育市场、关系调整、协同互动等多个路径来实现政府“导向者”、“监督者”、“服务者”、“协调者”角色的整体型塑。关键词：教育改革，管办评分离，政府角色，政

2、府元治理教育管办评分离是通过引入治理理念，实现政府宏观调控、学校依法办学、社会参与评价的多主体合作共治过程，是构建政府、学校、社会之间新型关系的先决条件，也是教育公共管理实现“善治”的重要标志。当前，教育管办评分离正进入“攻坚战”和“深水区”，面临着一些问题和障碍，政府应担当起政治责任和主导职责。学界普遍认为，在提高教育公共服务质量和效率、加快教育治理结构根本性变革方面，拥有一个对行使公共教育权力有责任、有担当的政府组织尤为重要。在教育管办评分离的过程中，政府教育职能转变的核心在于“由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由办教育向管教育转变，由管理向服务转变”。1由于我国政府与学校和

3、社会的特殊关系，运用“元治理”理论分析和指导教育管办评分离改革中政府角色定位非常契合。本文重点分析教育领域政府职能定位存在的问题，阐释“元治理”的实质及其政府“元治理”的内在逻辑，探索政府“元治理”角色整体型塑的几个路径，以期为推进教育管办评分离改革提供理论框架和实践指导。一、教育管办评分离改革政府角色的现实困境卢梭曾在社会契约论中把“行政权力的合法运用”称之为“政府”，认为国家需要政府的理由是“公共力量需要有自己的代理机构将自身的力量聚集起来，并使它按照公共意愿的指示而行动。”2从历史上看，任何一个大规模的教育改革都离不开“政府的作用”。所谓“政府的作用”，是指政府协调各种群体和利益集团矛盾

4、，规范各要素，使其运行有序的行为。因此，政府在教育管办评分离改革中所要发挥的作用即是“政府角色”，其范畴主要包括政府的“权力界限”、“功能范围”、“行为方式”等几个方面。3社会学理论认为，作为一个人或社会组织，最重要的就是找准自己的角色定位，不时地问“我是谁”？然而，人们不能正确认识自己的主要原因，“一是将自己的定位过高，高于自己实际可以承担的角色定位；二是定位过低，低于自己实际可以承担的角色；三是角色错位，定位与自己实际应当承担的角色不符。”4作为政府，也要找准自己的角色定位，一定要实事求是地看待自己，在定位上既不能过高也不能过低，更不能角色错位。从理论上讲，教育领域的政府角色存在两种可能的

5、取向，即“政府角色合理定位”和“政府角色定位混乱”。从教育领域的现实看，政府教育职能所暴露出来的弊端，集中于“政府行为”的无边界扩张和“官僚行为”的无节制增长，造成政府角色定位的严重失准。政府在履行教育职能的过程中，其角色定位的混乱主要表现在越位、错位与缺位三个方面。所谓越位，主要指政府权限范围内外的角色越位。在教育管办评分离治理的过程中，政府、学校和社会各司其职，不同角色的扮演使他们发挥着不可替代的作用。然而，政府往往以“全能者”的身份出现，过高估计自己的权力对教育领域各种事务的干预能力，任意扩大政府权力的行使边界，“管制”范围无所不包，无隙不入，管了许多“不该管”、“管不好”和“管不了”的

6、事。5所谓错位，主要指政府多重角色与分化角色的错位。长期以来，政府集学校举办者、办学者、管理者于一身，这种“三合一”的多重角色所造成的直接后果就是政校不分的混乱局面。如公办学校既是政府所办，也是政府所管，又是政府所评，政校不分、职责不清，上到国家教育部、下到各市县教育局，其行政首长俨然就是“大校长”，政府包揽学校事务，学校被动执行行政指令，致使政府教育公共服务的质量不高，学校对政府服务的满意度普遍下降。所谓缺位，主要指政府的主要角色和次要角色的缺位。按照管办评分离改革的目标和要求，政府的主要角色应侧重于宏观调控，抓学校的办学方向等大政方针；应该是“掌舵”而不是划桨；应该是办“教育”而不是办“学

7、校”；应该是当好“裁判”而不是直接下场“踢球”。6对政府作用不同的理解或者说政府不同的角色定位，会给教育事业发展带来不同的后果。政府角色定位混乱，不但会使政府对基层学校的行政管控过度、具体事务插手干预过多，造成政府精力分散、负担繁重、决策失误等问题，而且会严重挫伤学校的办学积极性和工作创造性，压抑学校的办学活力和发展动力，滋长学校“等、靠、要”的惰性思想和惯性思维，阻碍社会力量参与办学的积极性，延缓社会各种教育中介组织的发育和成长，使得教育资源难以按照市场规则进行正常的配置和运作。从教育管办评分离改革的现状来看，政府角色存在越位、错位、缺位等失准、失当问题，出现这些问题的原因初步分析主要有以下

8、四个因素：1教育行政职能转变缓慢，改革思维尚未形成习惯有学者认为，在教育行政职能转变中，政府存在的问题主要是“部门职能交叉，多头管理，权责不清”；“没有依据学校特色提供指导咨询”；“对本区教育重大改革的调研不足”；“教育政策目标定位中市场化倾向强”；“社会公众参与少，评价主体单一”；“监督和检查过多”。7这些问题一方面表明，政府的核心教育职能被弱化，在服务、政策、法治、规划、评价和督导等职能范畴中，各项职能关系不均衡，核心职能和非核心职能无法有效协同发展，特别是核心的服务指导职能发挥不足。同时，政府在教育职能上越位和缺位问题并存，大多是部门权责不均导致职能边界模糊的结果。另一方面表明，政府作为

9、强势群体利益的代表者，总是习惯于为学校当家作主，这直接导致政府作为宏观管理者的越位、错位和缺位。我们的调查也显示：目前政府的职能方式单一，常常忙于应付学校事务；多以行政指令和行政检查为主，很少有人真正沉下心去思考教育本质、教育规律、教育方向、教育质量、教育公平以及学校办学是否遵循了教育发展的规律和学生身心的成长规律等问题；对教育的规划和法律法规等制度层面的督政目前仍处于缺位状态；仍有八成左右的中小学校长不同程度地认为政府做了不该管、管不了、管不好的事情。2教育公共服务意识单薄，简政放权制度供给不足在教育管办评分离治理中，政府的放权分权是必不可少的，而如何由政府主导统筹“教育分权”，则是普遍面临

10、的难点问题。管办评分离改革的核心在于克服现行教育体制的弊端，要求政府和教育行政主管部门进行自我削权和自我约束，根据服务型政府的要求管理学校，引导社会力量广泛参与对教育和学校的评价监测。相对于传统的教育体制和官僚科层制，教育分权是一种全新的范式，可分为“横向分权”和“纵向放权”。“横向分权”就是在政府主导下科学划分政府、学校和社会三个主体的教育职能，合理构建管办评三个环节的分离关系；“纵向放权”则是政府为增强教育公共服务意识和落实学校办学自主权而进行的教育职能转变和行政方式变革。目前的问题是，“横向分权”的制度设计不足，“纵向放权”的政策供给不足。仅就基础教育领域的简政放权看，长期以来，政府全权

11、掌握学校的人事权、财务权和各种资源调配权，学校基本上没有自主权，校长很多时候“有职无权”。近几年来，尽管教育体制深化改革使学校有了一定的自主空间，但由于“全能型政府”的意识根深蒂固，政府依然扮演着“划桨”的角色，严格控制着学校大小事务，有的通过各种显性或隐性的方式将学校人、才、物的权力牢牢掌握在手中，事关学校教育教学和改革发展的重要事项最终还是由教育行政部门说了算。3教育监管缺乏双重保障，学校自主管理无章可循政府对教育的行政管理应该是宏观调控，重在把方向、给政策、解难题，不应该也不可能对学校的大小事务都亲力亲为。其实，对于政府对学校少管和精管的要求，在现实中比较容易达成共识，也可以通过研制政府

12、职责的正面清单来加以落实，但是政府管理学校如何才算“管好”，则是一个很难把握和处理的问题。教育管办评分离中，“管好”属于深层次的问题，是改革政府的“管”不可回避的重要问题。放权与监管应是双胞胎，如果只有“放权”的行政行动，没有“监管”的配套制度，管办评分离只能是一句空话；如果缺乏政策层面上的保障制度和技术层面上的操作制度的双重保障，政府的“简政放权”改革很可能会中途夭折。目前，各级地方政府在“管好”方面尚未建立起完整而系统的支持制度，不仅缺乏政策层面上的保障制度，更缺乏技术层面上的运作办法，使得政府对学校自主管理的鼓励和引导不足，在具体的操作环节上无制度和章法可循，管办评分离改革举步维艰，在短

13、期内很难有大的突破。4政府评价机构改造不力，社会中介组织发展缓慢教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见提出，要“推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度”，“支持专业机构和社会组织，规范开展教育评价”，“切实保证教育评价质量”。教育评价改革的核心问题是如何解决评价组织的权威和公信。从理论上讲，社会评价组织在教育领域可以有两个来源，一是对附属于政府部门的评估机构（即官方中介组织）加以改造，赋予这些机构以督政和督学的职能；二是大力培育社会中介组织，包括社会团体和民办非企业组织，凭借其专业权威对学校教育教学活动的效果和人才培养质量进行评价，让这些组织独立履行评估检测的职能

14、。而目前的状况是，在教育评价方面政府评价机构依然“挑大梁”，教育评价主体单一，政府评价机构改造缺乏动力，社会评价组织发展迟缓，能够独立担当教育评估的社会中介组织依然缺乏。其中的重要原因是，官方中介组织往往得到政府的资助和扶植，长期附属政府的地位和“吃皇粮”的待遇使他们缺乏进行自我改造的动能；相应地，社会中介组织的发展又取决于政府让渡的自由空间，其独立性和自主权一般由政府掌握，由于政府的权责不明晰导致社会中介组织的独立性和自主权缺损，这无疑是社会中介组织健康发展面临的制度障碍。二、政府“元治理”角色的实质及其职能定位1何为“元治理”：政府元治理角色的内涵治理理论（gouvernance）是20世

15、纪80、90年代兴起的公共管理领域最有影响的理论之一。作为一个宏大的理论体系，学界对“治理”的解读很多，有人将其归纳为四种类型：作为“善治”的治理，作为“新公共管理”的治理，作为“自组织网络”的治理，作为“社会控制论和新政治经济学”的治理。8治理理论最初流行的背景是“对国家（政府）失灵和市场失灵的反思和替代”，有关学者“对组织的现代化及其适应变革的能力进行了追问，并建议研究治理在这方面所起的作用”。9但治理理论高估了市场与公民社会的作用，在现实的应用和实践中其效果并不理想，有的学者便针对治理理论中的缺陷力图加以修正。其中影响较大的是英国政治理论家杰索普（bob jessop）提出的“元治理”理

16、论。简单地说，“元治理”（metagovernance）就是“治理的治理”，指在对国家、市场、公民社会等治理方式和力量进行一种宏观安排，重新组合成为新的治理机制，从而促进治理水平的提升。元治理理论认为，政府自身常常存在失灵问题，正是在政府有限资源条件下，通过正确定位以及合理地规划、引领、协调和纠偏，借助公共治理平台和市场博弈杠杆，促进达成公共治理良性运行目标。元治理理论特别强调政府在公共治理中的作用，认为政府在国家、市场、公民社会三方主体中是负有协调责任的最主要主体，拥有权力和责任。很显然，“元治理”与“治理”的最大的区别在于在坚持治理理论基本理念的同时，强调国家或政府在公共治理中的重要作用，

17、强调政府在公共治理中处于“同辈中的长者”的特殊权力和主导地位，从而重新定义了“政府角色”的内涵。然而，“元治理”所强调的政府具有“同辈中的长者”的责任，并不是说要构建一个至高无上、控制一切的威权主义政府，而是希望政府在公共治理体系中担任制度设计、提出远景和规划任务的主导者角色，促使公共治理和社会结构在良好的制度安排下得到完善和发展。政府“元治理”角色来源于政府的行政职能，这是行政学和治理理论的一个基本观点。何为“行政职能”？有学者认为，“行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能”，10“行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问

18、题。11换句话说，政府的行政职能首先表现为作为国家行政机关依法应履行的职责，即政府应该管什么、管到什么程度、怎么去管；同时，政府的行政职能又表现为政府在国家和社会中的功用、效能以及政府应发挥怎样的作用。这无疑从另一个角度证明了政府行政职能与政府角色两者的密切关系，即政府行政职能的属性决定了政府角色的范畴和方式。2解析“元治理”：政府元治理角色的功能元治理理论认为，在多元治理的同时要强调政府的主导作用。在管办评分离中，学校扮演自主办学的角色，社会组织扮演公信评价的角色，而政府则扮演主导者、合作者、协调者的角色，其主要职责是规划引导、要素监管、职责纠偏、绩效评价等。角色定位发生转变后，政府不再对学

19、校办学进行干预或管控，也不会包揽学校事务，更不会直接将教育评价权紧抓不放，而是通过规则的制定和维护，推进专业机构和中介组织参与教育治理，实现政府、学校和社会的合作和共赢。政府之所以成为教育管办评分离的唯一责任主体，发挥“元治理”功能，正是由于政府所具有的这种特殊地位和所发挥的特有作用。换句话说，政府发挥“元治理”功能除了其特殊的地位外，还与政府在教育管办评分离中明确的主导性和权威性有关。就政府“元治理”角色的主导性而言，教育公共治理条件下政府的职能应该是“掌舵”而不是“划浆”。我国学者将“政府管理学校”比喻为“教育导航”，认为“新型的教育管理模式不可能是过去那种由教育部自上而下地控制千千万万个

20、学校的中央控制系统”，因而力主构建“教育系统的导航机制”。12但无论是掌舵还是导航，都说明了政府在教育管办评分离过程中的主导作用。这种主导性集中体现在诸如规划教育发展前景、明确教育发展方式、规范学校办学模式、落实质量监管手段，并为下级政府和学校提供良好的制度基础和治理环境。政府发挥“元治理”角色的功能，当然也与政府可以在教育管办评分离中行使平衡、统筹、调控等行政权力密切相关。一方面，在管办评分离条件下，政府应转变为教育公共治理的合作者，它与学校、社会等治理主体在地位上是平等的；另一方面，在各种治理主体中，政府应发挥宏观调控的行政权力，教育管理方式逐步从“统治”走向“治理”，它为学校自主办学和社会参与教育评价提供稳定的政治和法律环境，而这一作用是其它治理主体所无法具备的。政府的教育行政权力往往聚焦于它运用治理的力量对教育管理发挥宏观调控作用方面，另外，政府在公共治理的“多中心”体系中仍然具有不可替代的特殊作用，其“决策中