建设项目水资源论证及取水许可制度

1、 一、行政许可法与取水许可制度一、行政许可法与取水许可制度 二、水资源论证制度二、水资源论证制度 一、行政许可法与取水许可制一、行政许可法与取水许可制 度度 取水许可是行政许可法中的特许制度取水许可是行政许可法中的特许制度行政许可的定义：行政许可的定义：行政许可是行政许可是指行政机关根据公民、法人或指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行查，准予其从事特定活动的行为。为。 行政许可设定的三大功能：行政许可设定的三大功能：控制危控制危险、配置资源、证明或者提供某种险、配置资源、证明或者提供某种信誉、信息信誉、信息 行政许可分为五类：

2、行政许可分为五类：普通许可、特普通许可、特许、认可、核准、登记许、认可、核准、登记 取水许可取水许可作为国家管理水资源的一项作为国家管理水资源的一项基本制度，它基本制度，它属于行政许可法中的特许类属于行政许可法中的特许类型型。 特许特许是指由国家行政机关代表国家依法是指由国家行政机关代表国家依法向相对人转让某种特定权利。主要适用于向相对人转让某种特定权利。主要适用于自然资源的开发利用、有限公共资源的配自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。场准入等。 特许有三个特征特许有三个特征 相对人取得特许权一般应当支付一定费用

3、；相对人取得特许权一般应当支付一定费用； 特许一般有数量控制；特许一般有数量控制； 行政机关实施特许一般有自由裁量权。行政机关实施特许一般有自由裁量权。一、取水许可制度实践及其健全完善一、取水许可制度实践及其健全完善取水许可制度取水许可制度 1 1、现行、现行办法办法调整范围存在对象不够全面和界定不够清调整范围存在对象不够全面和界定不够清晰的问题。如大型水库、水电站、利用天然河道输水的大晰的问题。如大型水库、水电站、利用天然河道输水的大型灌区以及地热水、矿泉水的取水许可在实施过程中出现型灌区以及地热水、矿泉水的取水许可在实施过程中出现执行困难和扯皮。执行困难和扯皮。 2 2、现行、现行办法办法

4、只是把取水许可作为一种水资源行政配置只是把取水许可作为一种水资源行政配置的手段，而没有同时作为取水人权利，的手段，而没有同时作为取水人权利，办法办法规定的取规定的取水权的运作依然是计划经济模式，规定义务多，没有保护水权的运作依然是计划经济模式，规定义务多，没有保护取水人权利的有关规定。取水人权利的有关规定。 3 3、现行、现行办法办法确定的取水许可统一管理与分级、分部确定的取水许可统一管理与分级、分部门管理相结合的体制不利于对地表水与地下水、城市与乡门管理相结合的体制不利于对地表水与地下水、城市与乡村的水资源进行统一调配，在一些地方出现了城市与乡村、村的水资源进行统一调配，在一些地方出现了城市

5、与乡村、地表水与地下水、地热水矿泉水管理职责的分工部门间的地表水与地下水、地热水矿泉水管理职责的分工部门间的矛盾。致使目前仍有部分城市规划区的地下水仍然没有实矛盾。致使目前仍有部分城市规划区的地下水仍然没有实施取水许可。施取水许可。 4 4、现行、现行办法办法水资源宏观调控机制不够健全，流域管理水资源宏观调控机制不够健全，流域管理与行政区域管理的规定不具体，按行政区域分割管理问题与行政区域管理的规定不具体，按行政区域分割管理问题较突出，出现了一些流域和地方重复发证的现象，需要进较突出，出现了一些流域和地方重复发证的现象，需要进一步理顺流域管理与行政区域管理在取水许可实施方面的一步理顺流域管理与

6、行政区域管理在取水许可实施方面的职责。职责。 5 5、现行、现行办法办法在流域和行政区域取水总量控制方面缺乏在流域和行政区域取水总量控制方面缺乏措施，审批取水量，科学性不够。在审批取水量时，往往措施，审批取水量，科学性不够。在审批取水量时，往往偏重生活和生产用水，忽视生态用水和生态保护，使一些偏重生活和生产用水，忽视生态用水和生态保护，使一些地方审批的取水量超出了当地的水资源承载能力。地方审批的取水量超出了当地的水资源承载能力。 6 6、现行、现行办法办法在监督管理制度方面不够完善。用水定在监督管理制度方面不够完善。用水定额管理，计划用水管理，取水许可年度审验，以及退水水额管理，计划用水管理，

7、取水许可年度审验，以及退水水质的管理和审批的监督管理，都有待于进一步的规范。质的管理和审批的监督管理，都有待于进一步的规范。 7 7、现行、现行办法办法在法律责任方面，条款规定过于原则和力在法律责任方面，条款规定过于原则和力度不够，给执法工作造成很多困难。度不够，给执法工作造成很多困难。 8 8、现行、现行办法办法与当前深化行政管理体制和机构体制改革与当前深化行政管理体制和机构体制改革精神有一定差距，需要完善、简化管理程序，体现依法、精神有一定差距，需要完善、简化管理程序，体现依法、公平、公正、便民和及时的原则，为取水人提供更好的服公平、公正、便民和及时的原则，为取水人提供更好的服务。务。 1

8、998 1998年水利部开始着手进行立法调研。按照国家提出年水利部开始着手进行立法调研。按照国家提出的新时期治水方针、任务、要求，总结我国取水许可实施的新时期治水方针、任务、要求，总结我国取水许可实施经验，吸收和借鉴国外取水许可制度实施的有益经验，提经验，吸收和借鉴国外取水许可制度实施的有益经验，提出修改重点，先后草拟了近十稿。通过召开研讨会、专家出修改重点，先后草拟了近十稿。通过召开研讨会、专家座谈会和书面征求意见等多种形式，先后多层次广泛征求座谈会和书面征求意见等多种形式，先后多层次广泛征求了流域管理机构、各省（自治区、直辖市）水利厅（局）、了流域管理机构、各省（自治区、直辖市）水利厅（局

9、）、水利部机关各司局和国务院有关部门以及省（自治区、直水利部机关各司局和国务院有关部门以及省（自治区、直辖市）人民政府的意见，反复修改多次，并经审议，形成辖市）人民政府的意见，反复修改多次，并经审议，形成了报国务院提请审议的了报国务院提请审议的取水许可制度实施办法（修订取水许可制度实施办法（修订稿）稿）（送审稿）。目前，该修订草案（送审稿）正加紧（送审稿）。目前，该修订草案（送审稿）正加紧审议。但在修订草案经国务院正式颁布实施前，仍按审议。但在修订草案经国务院正式颁布实施前，仍按19931993年国务院年国务院119119号令及现行的配套法规执行。号令及现行的配套法规执行。 二、建设项目水资源

10、论证与取水许可二、建设项目水资源论证与取水许可 建设项目水资源论证无疑是深化取建设项目水资源论证无疑是深化取水许可制度的结果，与取水许可制度紧水许可制度的结果，与取水许可制度紧密相连，密相连，1515号令实为取水许可制度的配号令实为取水许可制度的配套法规。水资源论证工作管理人员及技套法规。水资源论证工作管理人员及技术人员必须深入了解它们之间的关系，术人员必须深入了解它们之间的关系，在取水许可制度实施框架下做好论证工在取水许可制度实施框架下做好论证工作。作。 二、水资源论证制度二、水资源论证制度水资源是三大战略资源之一水资源是三大战略资源之一 能能源源粮粮食食水资源水资源实施水资源论证制度的三种

11、考虑：实施水资源论证制度的三种考虑： 资源合理开发、优化配置资源合理开发、优化配置解决短缺解决短缺与发展的矛盾与发展的矛盾汛期洪水成灾 非汛期干旱缺水 引导产业布局、推进高效用水引导产业布局、推进高效用水解决发展与水条件相协调解决发展与水条件相协调深化取水许可，科学规范民主决策深化取水许可，科学规范民主决策解决行政风险管理解决行政风险管理 建设项目水资源论证管理办法建设项目水资源论证管理办法 办法办法第二条第二条规定：对于直接从江河、湖泊或地下规定：对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目（以下简称建设项目）

12、，建设项目业主单位（以下简称业（以下简称建设项目），建设项目业主单位（以下简称业主单位）应当按照本办法的规定进行建设项目水资源论证，主单位）应当按照本办法的规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。编制建设项目水资源论证报告书。 办法办法第十五条第十五条规定：建设项目取水量较少、且对周规定：建设项目取水量较少、且对周边影响较小的，可不编制建设项目水资源论证报告书。具边影响较小的，可不编制建设项目水资源论证报告书。具体要求由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门规体要求由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门规定。业主单位可以直接进入取水许可（预）申请程序，按定。业主单位可以

13、直接进入取水许可（预）申请程序，按照取水许可审批程序的规定，填报有关文件。照取水许可审批程序的规定，填报有关文件。 第五条、第六条第五条、第六条规定：从事建设项目水资源论证工作规定：从事建设项目水资源论证工作的单位，必须取得相应的建设项目水资源论证资质，并在的单位，必须取得相应的建设项目水资源论证资质，并在资质等级许可的范围内开展工作。建设项目水资源论证资资质等级许可的范围内开展工作。建设项目水资源论证资质管理办法由水利部另行制定。质管理办法由水利部另行制定。 业主单位应当委托有建设项目水资源论证资质的单位，业主单位应当委托有建设项目水资源论证资质的单位，对其建设项目进行水资源论证。对其建设项

14、目进行水资源论证。 水利部或流域管理机构负责对以下建设项目水资源论水利部或流域管理机构负责对以下建设项目水资源论证报告书进行审查证报告书进行审查: : （1 1）水利部授权流域管理机构审批取水许可（预）申）水利部授权流域管理机构审批取水许可（预）申请的建设项目；请的建设项目； （2 2）兴建大型地下水集中供水水源地（日取水量）兴建大型地下水集中供水水源地（日取水量5 5万万吨以上）的建设项目。吨以上）的建设项目。 其他建设项目水资源论证报告书的分级审查权限，由其他建设项目水资源论证报告书的分级审查权限，由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门确定。省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门确定

15、。 建设项目水资源论证报告书，由具有审查权限的水行建设项目水资源论证报告书，由具有审查权限的水行政主管部门或流域管理机构组织有关专家和单位进行审查，政主管部门或流域管理机构组织有关专家和单位进行审查，并根据取水的急需程度适时提出审查意见。并根据取水的急需程度适时提出审查意见。 建设项目水资源论证报告书的审查意见是审批取水许建设项目水资源论证报告书的审查意见是审批取水许可（预）申请的技术依据。可（预）申请的技术依据。 办法办法第八条第八条规定：业主单位应当在办理取水许可预规定：业主单位应当在办理取水许可预申请时向受理机关提交建设项目水资源论证报告书；不需申请时向受理机关提交建设项目水资源论证报告

16、书；不需要办理取水许可预申请的建设项目，业主单位应当在办理要办理取水许可预申请的建设项目，业主单位应当在办理取水许可申请时向受理机关提交建设项目水资源论证报告取水许可申请时向受理机关提交建设项目水资源论证报告书；未提交建设项目水资源论证报告书的，受理机关不得书；未提交建设项目水资源论证报告书的，受理机关不得受理取水许可（预）申请。受理取水许可（预）申请。 办法办法第十一条第十一条规定：业主单位在向计划主管部门报规定：业主单位在向计划主管部门报送建设项目可行性研究报告时，应当提交水行政主管部门送建设项目可行性研究报告时，应当提交水行政主管部门或流域管理机构对其取水许可（预）申请提出的书面审查或流

17、域管理机构对其取水许可（预）申请提出的书面审查意见，并附具经审定的建设项目水资源论证报告书；未提意见，并附具经审定的建设项目水资源论证报告书；未提交取水许可（预）申请的书面审查意见及经审定的建设项交取水许可（预）申请的书面审查意见及经审定的建设项目水资源论证报告书的，建设项目不予批准。目水资源论证报告书的，建设项目不予批准。 水资源论证的主要内容与工作程序水资源论证的主要内容与工作程序 一是以现状条件下的水资源状况来确定建设项目水资源一是以现状条件下的水资源状况来确定建设项目水资源开发规模和取水规模，真正做到以水定产，以水定规模；开发规模和取水规模，真正做到以水定产，以水定规模； 二是在现状水

18、质状况下，能否满足建设项目取水的水二是在现状水质状况下，能否满足建设项目取水的水质要求；质要求； 三是合理确定取水位置和取水方式，包括地下水源取水三是合理确定取水位置和取水方式，包括地下水源取水井群布局、取水层位；井群布局、取水层位； 四是要解决地表水、地下水的混合配置问题，论证两四是要解决地表水、地下水的混合配置问题，论证两种水源的取水规模，提出两种水源开发的推荐意见。种水源的取水规模，提出两种水源开发的推荐意见。 建设项目取用水合理性分析是水资源论证制度又一重要建设项目取用水合理性分析是水资源论证制度又一重要内容，也是贯彻国家节水产业政策，发展节水产业，建设节内容，也是贯彻国家节水产业政策

19、，发展节水产业，建设节水型工业、节水型农业、节水型服务业和节水型社会，从源水型工业、节水型农业、节水型服务业和节水型社会，从源头上抓清洁生产，节水减污的重要手段。头上抓清洁生产，节水减污的重要手段。 取用水合理性分析要结合新取用水合理性分析要结合新水法水法确定的用水总量控确定的用水总量控制和用水定额制度，遵照由省（自治区、直辖市）人民政府制和用水定额制度，遵照由省（自治区、直辖市）人民政府颁布的用水定额执行。颁布的用水定额执行。 退水论证是指在确定的影响范围内，对水功能区及其第退水论证是指在确定的影响范围内，对水功能区及其第三者有直接影响的分析论证工作。三者有直接影响的分析论证工作。 退水论证

20、要紧紧围绕项目用水后的退水水质进行分析，退水论证要紧紧围绕项目用水后的退水水质进行分析，要结合水功能区划、纳污能力，合理确定退水地点，对于不要结合水功能区划、纳污能力，合理确定退水地点，对于不能满足退水要求的项目要寻求污水治理的方案，并提出污水能满足退水要求的项目要寻求污水治理的方案，并提出污水处理回用的意见，对不能使用处理后的污水要选择合理地点处理回用的意见，对不能使用处理后的污水要选择合理地点进行排放。进行排放。 要将污水治理方案、退水地点在项目初步设计中加以明要将污水治理方案、退水地点在项目初步设计中加以明确，在项目建设时加以落实，作为项目竣工取水许可证发放确，在项目建设时加以落实，作为

21、项目竣工取水许可证发放验收的前提。验收的前提。 水资源论证不仅要论证其他用水户对本建设项目取水的水资源论证不仅要论证其他用水户对本建设项目取水的影响，确定建设项目取水的保证程度，还要考虑建设项目取影响，确定建设项目取水的保证程度，还要考虑建设项目取水对第三者取水权益的影响程度，对于造成取水影响的，要水对第三者取水权益的影响程度，对于造成取水影响的，要制定出补偿的方案。制定出补偿的方案。 水资源论证是一项资源性论证报告，它是为取水资源论证是一项资源性论证报告，它是为取水许可制度服务的，水许可制度服务的， 其目的是使取水审批更加科学合理，使各级水其目的是使取水审批更加科学合理，使各级水行政主管部门

22、在审批取水许可时，不仅要考虑到建行政主管部门在审批取水许可时，不仅要考虑到建设项目本身取水、用水的需求，还要兼顾到对其他设项目本身取水、用水的需求，还要兼顾到对其他用水户权益的保护，降低管理风险。用水户权益的保护，降低管理风险。 其核心是根据建设项目取水地点、水工程开发其核心是根据建设项目取水地点、水工程开发地点水源的保障程度，以水资源的条件来确定经济地点水源的保障程度，以水资源的条件来确定经济布局的规模、确定工程建设的规模；用水环节要采布局的规模、确定工程建设的规模；用水环节要采取节水措施，力争实现清洁生产；退水要满足国家取节水措施，力争实现清洁生产；退水要满足国家的标准，符合水功能区划，不

23、影响第三者为前提。的标准，符合水功能区划，不影响第三者为前提。 八个阶段：八个阶段： (1)(1)准备阶段准备阶段 (2)(2)工作大纲阶段工作大纲阶段 (3)(3)报告书编制阶段报告书编制阶段 (4)(4)审查阶段审查阶段 (5)(5)取水许可预申请阶段取水许可预申请阶段 (6)(6)取水许可申请阶段取水许可申请阶段 (7)(7)初步设计初步设计 (8)(8)颁发取水许可证颁发取水许可证法律、法规、规范、标准、规划法律、法规、规范、标准、规划及有关资料等及有关资料等论证报告书编制委托论证报告书编制委托书或招标书书或招标书现状查勘调研和资料收集现状查勘调研和资料收集 编制论证工作大纲编制论证工作大纲修改大纲和制定工作方案或计划修改大纲和制定工作方案或计划专家咨询专家咨询取用水合理性分析取用水合理性分析水源论证水源论证业主提出的取用业主提出的取用水方案或要求水方案或要求地表水源地表水源地下水源地下水源靠节水或回用靠节水或回用污水为水源污水为水源取、退水影响分析及补偿方案与措施取、退水影响分析及补偿方案与措施编写论证报告书编写论证报告书审批机关组织审查审批机关组织审查专家咨询专家咨询论证报告书论证报告书混合水源混合水源建设项目水资源论证管理工作程序图建设项目水资源论证管理工作程序图项目建议书批准立项依据17号令业主单