以绩效评价促进质量保障：高等教育质量保障体系建设的宁波实践

1、    以绩效评价促进质量保障高等教育质量保障体系建设的宁波实践    摘要：建构高等教育质量保障体系是许多国家和地区高等教育持续关注的问题，而宁波高校的类型多样，有着不同的发展定位、规模、基础和需求，如何建构适合宁波高校发展的质量保障体系成为宁波高等教育发展面临的问题。鉴于宁波高等教育发展的现状，对宁波高等教育质量保障体系建设的着力点进行了充分的思考：充分发挥宁波地方政府在高等教育质量保障中的作用；从关注区域整体性发展的角度，通过绩效评价把拨款依据和政府引导行为统一起来；在此基础上，基于平衡记分卡理论构建了宁波高等教育绩效评价指标体系。关键词：宁波，高

2、等教育质量保障，绩效评价，地方政府本文系国家自然科学基金“基于学科-专业-产业链的区域高等教育协同创新治理机制研究”(71473139)、宁波市人民政府与中国社会科学合作共建研究中心2016年立项课题“宁波高等教育绩效评价运行机制研究”(一般课题24)的研究成果2001年世界上已经有120多个国家和地区建立了质量保障机构；进入21世纪，国际高等教育领域对质量的关注持续升温，并形成了建构高等教育质量保障体系的潮流1。在高等教育质量保障运动中，美国、英国等国家以及我国将绩效评价作为一种重要的方式，而在高校绩效评价实践中，比较倾向于从“投入”和“产出”的角度来构建绩效指标体系，但是这一绩效评价指标的

3、架构模式在宁波地区遭遇了挑战：宁波高校类型多样，它们有不同发展定位和方向、不同发展类型和规模、不同发展基础和需求，无法用具体、统一的指标体系来衡量这些高校的“投入”和“产出”，如何构建既能反映每所高校的进步程度，又能据此进步程度进行拨款的绩效指标，是宁波高等教育质量保障体系构建的一个难题。基于此，宁波地方政府进行了区域高等教育质量保障体系建构的思索和实践。一、宁波高等教育质量保障体系建设面临的挑战1.宁波高等教育保障体系建设有待健全。不同地方的经济社会发展具有个性化的色彩，尤其在知识经济时代，而区域经济社会的发展在很大程度上依赖区域高等教育的发展质量。因此，区域高等教育质量保障体系逐渐成为人们

4、关注的问题。在1993年国务院发布的中国教育改革和发展纲要和1994年国务院关于中国教育改革和发展纲要实施意见中，均提到了要建立高等教育由省级政府管理为主的体制；1999年国务院批转教育部面向21世纪教育振兴行动计划指出：“除少数关系国家发展全局以及行业性很强需有关部门直接管理的高等学校外，其他大多数高等学校由省级政府管理或者以地方为主与国家共建。”近年来，随着十八大提出的推进高等教育内涵式发展的指导精神，以及教育部2015年提出的关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见，对政府、社会、高校有了明确定位，提出了新的要求，也迫切需要进一步完善区域高等教育质量保障体系，以激发高校办学活

5、力、提高办学质量、强化高校办学特色。因此，立足于高等教育与区域经济社会发展的互动，构建完善的区域高等教育质量保障体系是宁波高等教育发展的必然选择。但是，宁波对高等教育质量保障的建设仍是以政府传统财政拨款的外部质量保障和高校自我监控为基础的内部质量保障方式为主，无法有效反映高校办学的投入和产出的效能，政府对高校投入的科学性、适切性越来越多地受到了质疑。2.宁波高校特色发展和个性发展的需求有待满足。宁波各具特色的高校类型要求建立能体现并促进学校个性化彰显、可持续发展的质量保障体系。20世纪80年代以来，在问责背景下由认证机构发起推动的美国高等教育领域的效能运动在全球引起了很大的反响，该运动是通过认

6、证来实现回应社会问责和促进学校改进的双重功能，这些功能主要体现在院校使命与学生学习成果的实现，强调每一所院校都能拥有自己独特的使命，并通过办学实践实现自己的办学使命，以学生学习成果来评价办学使命实现的程度2。而每一所高校的使命是不同的，学生的学习成果表现也是不同的，以宁波的高校来说，包括高职院校在内有15所，这些高校类型多样，层次、规格不同，各高校的发展定位和使命以及人才培养要求都不相同，宁波高等教育质量保障体系的建设内在地要求关注到这些不同，关注到每一所高校办学积极性的激发、使命的实现、特色的彰显和学生的发展，而倘若使用具体、统一的标准去衡量不同类型的高校，必然会削弱高校的办学积极性，限制不

7、同类型高校使命的实现，阻碍高校的特色发展和多样化发展，同时，也背离了促进内涵式发展的时代要求。二、宁波构建高等教育质量保障体系的着力点(一)再定位宁波地方政府角色：从管理者到促进者高等教育质量保障体系主要有内部和外部两个方面，即高校通过自我质量监控、管理进行内部质量保障和政府与社会通过评估等手段进行外部质量保障。伴随着社会需求的多样化和高等教育关涉利益群体的多元化，越来越多的人认为高等教育质量保障的主体也是多元的，政府、社会和高校共同对高等教育质量的提高负有不可推卸的责任，其中，对政府在高等教育质量保障中的作用也越来越关注。宁波高等教育发展的多样性也内在地要求地方政府以主体的角色参与其中，与社

8、会、高校协同构建区域高等教育质量保障体系。一方面，地方政府发展高等教育本身也承载着促进地方经济增长、促进产业转型升级、繁荣城市文化、推动城市化进程等方面的利益诉求3；另一方面，作为独特的区域高等教育质量保障体系的主体，宁波地方政府也担负着独特的职责：不仅要对区域高等教育的整体发展进行规划，还要从整个区域发展的层面关注高等教育质量保障的过程和结果、协调高校动态和静态办学的关系问题，有机地将促进学校师生发展和对社会服务的功能统一起来，保障各类型、各层次的高校获得整体发展。因此，宁波地方政府意识到在新时期自身在区域高校发展中的独特作用。根据区域经济、社会发展和高等教育发展的需要，宁波地方政府努力实现

9、在高等教育质量保障体系建设中的角色转型：从高等教育质量保障的投入者和管理者转变到引导者和促进者。(二)聚焦“绩效评价”方式：拨款依据和政府引导的统一芬兰学者齐维斯托(j. kivisto)认为，政府对大学的影响，一种是以投入为基础的传统财政拨款方式对大学进行行为引导，另一种是以绩效评价、拨款(即“绩效拨款”)为基础的对大学进行结果导向的引导4。而传统的以投入为基础的财政拨款方式带来了高校间的恶性竞争以及高校趋同化发展等弊端，因此，效能和效率日益成为高等教育质量管理报告的核心概念。尤其从目前来说，高等教育快速发展，但公共财政拨款并没有快速增加，呈现出高等教育发展需求扩大和公共经费不足的矛盾和困境

10、。对于有限的财政资源如何在高等教育发展中有效利用这一问题的研究和探索，作为地方高校经费的主要提供者，地方政府来说具有不可推卸的责任。作为政府宏观调控的一种措施，绩效因素引入了对高等教育质量保障体系之中。鉴于此，宁波地方政府在高等教育质量保障体系建设中越来越多地引入了绩效因素。在高校、社会、政府多元主体参与高等教育质量保障体系建构的背景下，宁波地方政府出于对高校教育资源利用效率的关注而凸显的“绩效评价”，不仅可以解决地方政府对高校进行拨款的依据问题，而且促使高校与社会发展的良性互动：促使高校关注不同利益群体对高校发展的需求并有效与社会需求进行衔接，促使不同类型的学校动态地符合社会需求并促进区域经

11、济社会发展水平的质量，有机协调学生发展的需要，进而重视自身的内涵发展和办学水平提升，引导不同利益主体对高等教育质量、效率、发展、责任等核心价值理念产生认同。在这一过程中，实现宁波地方政府对高等教育质量的宏观调控作用，实现区域高等教育对区域经济、社会发展的促进作用。(三)关注区域整体性发展：宁波高等教育绩效评价的核心一方面，“整体性”是指宁波地方政府对高等教育开展绩效评价的目的之一是提升宁波高等教育的整体水平和系统发展，这里的整体性包括每一所高校的个性化发展。构建宁波的高等教育质量保障体系，不仅要考虑宁波高等教育整体发展问题，还要兼顾每一所高校个性化发展问题。而每一所高校的个性化发展，在于将质量

12、改进作为持续的追求。指向“质量改进”也是高等教育质量保障机制路径纵深发展的重要体现5，而质量改进行为的落实和目标的实现，在于高校自身具有质量监控意识和自我评价机制，自觉面对社会，自觉应对各种利益相关者的利益诉求，据此进行自觉、持续和有效调整发展策略以保证内部质量的稳步提升。宁波构建的高等教育质量保障体系应该建立在高校自我评价的基础之上。在这个过程中，高校办学的主体性和能动性进一步增强，宁波地方政府的作用也进一步完成转向：从管理者逐渐转变为高校质量提升的推动者和保障者。另一方面，“整体性”还指宁波高等教育的发展还应和宁波经济社会发展协调起来，成为宁波经济社会发展整体中的有机组成部分。宁波的发展具

13、有与其他地方不同的发展目标和发展特色，宁波的可持续发展也强烈要求宁波经济社会的协调发展，这种发展具有和谐性和整体性的特点，而作为宁波发展中的重要组成部分，宁波高等教育必须与宁波整体的可持续发展保持协调，宁波高等教育质量保障体系的构建一方面须兼顾宁波高等教育发展的整体性，另一方面须更有针对性地为具有独特特色和整体性的宁波经济社会发展服务。而这一点也是目前国内一些区域高等教育质量保障体系建构时没有兼顾到的。三、以绩效评价促进宁波高等教育质量体系建设的实践探索基于以上基本思考，宁波市地方政府以绩效评价为抓手，对构建区域层面高等教育质量保障体系进行了实践探索。(一)高等教育绩效评价思路1.宁波高等教育

14、绩效评价体系的建构以战略管理理念为指导。对高校开展绩效评价的目的是为了提高高校的办学质量，而战略管理理念对高校的发展和质量提升起着引领作用，因而宁波高等教育绩效评价体系聚焦于高校的战略管理，把学校的战略管理作为提升学校办学质量的杠杆，其中又把学校的战略定位和目标作为开展绩效评价的核心关注点，通过考察学校战略举措的选择以及战略目标的实现程度来衡量高校的办学绩效水平。2.宁波高等教育绩效评价体系以循证为依据。宁波高等教育绩效评价不拘泥于建构一个统一的指标体系，而是尽可能充分利用社会或政府已有的对高校的评价结果，即充分利用已有的一些比较有影响的对大学的社会评价结果，也可以参照省级及以上教育行政部门的

15、各项评价结果，对高校进行二次评价。并基于循证的思路，鼓励学校提供能够充分反映和支撑各项指标的材料，或者提供能够充分反映和支撑学校办学情况的材料。3.宁波高等教育绩效评价体系以关注绩效为重点。宁波高等教育绩效评价比较注重被评高校办学绩效的突显，关注学校在战略规划实施过程中所产生的成绩和亮点，这些成绩和亮点并不只是通过财政性的数据来呈现，更关注高校的发展。如高校在社会声誉、毕业生质量、科研产出等方面的突出表现，鼓励高校提供对学校办学绩效起到积极影响的、能够全面反映和证明学校办学绩效的材料，这样，学校可以在全面梳理经验、总结办学成效的基础上，进一步促进自身发展。(二)基于平衡记分卡的高等教育绩效评价

16、指标体系平衡计分卡，基于平衡和发展的理念，强调高校短期目标和长远目标、经济目标和非经济目标、发展和稳定之间的平衡，关注高校自身的可持续发展能力和潜在价值创造能力：把发展置于高校办学的中心地位，将高校的战略目标转化成绩效评价指标，并将高校每一位师生的行为与这些目标联系起来，使高校的战略管理与日常管理相连接，使高校的战略规划得以在日常工作中得以落实，从而实现高校的不同阶段的发展目标。基于战略导向下平衡积分卡的思想，宁波高等教育绩效评价指标体系构建时借鉴了平衡记分卡“效益与功能、内部管理、外部管理、学习与创新”的分析框架，又结合宁波高校的实际，围绕学校的战略定位和战略目标，进一步选取有利于实现这些目

17、标的关键性指标，从“办学影响力、办学能力、关键举措、组织变革”方面进行一级指标的构建，并构成相互循环的逻辑关系：高校办学绩效必然体现为一定的“办学影响力”，办学影响力需要高校的“办学能力”来支撑，办学能力则需要一定的“关键举措”来落实，而关键举措的有效实施又需要规则、制度等“组织变革”的因素来实现。进而根据关键性因素的分析对一级指标进行分解，来建构二级指标。其中，“办学影响力”下设“综合影响力、满意度和重大工作推进情况”3个二级指标；“办学能力”下设“学校竞争力、资源获取力”2个二级指标；“关键举措”下设“学科专业建设、人才引进与培育、学生学业发展、国际化”4个二级指标；“组织变革”下设“发展

18、目标与杠杆、管理队伍建设、学校战略规划执行情况”3个二级指标。而三级指标不做统一要求，主要由自选指标和推荐指标构成。其中，“自选指标”是由各高校根据自身办学特色自行选定的评价指标；“推荐指标”主要是从专家推荐的指标库中选择的评价指标，如对“办学能力”专家推荐的三级指标为“省级及以上教育行政部门评价、学校特色建设成效、社会捐赠、技术服务年收入”等。基于战略管理的宁波高等教育绩效评价框架可以用图1来表示。图1 基于平衡计分卡的宁波高等教育绩效评价分析框架总之，宁波高等教育质量的整体提升是政府、社会、高校共同的目标追求，宁波高等教育质量保障体系是由政府、社会、高校共同建构的完整体系，体现出多元性、地方性和绩效性的特点。其中，地方政府在质量保障体系建设中做出的有益探索，不能仅定位在“管理”职能上，还要积极探索以规划、绩效评价、财政拨款等为主要内容的政府在高等教育质量保障体系中的重要作用，更加完善地构建宁波地区高等教育质量保障体系。此外，高等教育质量保障体系是一个动态的、与时俱进的建构过程，需要根据宁波地区高等教育质量发展的需要及时做出理解和行动上的调整。参考文献：1张丽.高等教育质量保障、评价与改进的评论j.江苏高教，2011(2).2魏署光，美威廉姆·奈特.美国高等教育效能运动学理基础、历史发展及基本特征j.中国高教研究，2017(10).3胡赤弟，黄志兵.地方政府在