从防范到融合：追寻流动人口管理的足迹_动态平衡

1、从防范到融合：追寻流动人口管理的足迹_动态平衡论文导读:：本文梳理了流动人口的发展趋势、管理模式变迁和当前存在的问题，在此基础上提出应从以下六方面改革和完善当前流动人口管理制度，建立动态平衡的人口管理系统：进一步剥离户籍的附着利益；实行居住证制度，建立安全号码和信息化管理系统；成立专门的流动人口管理机构和建立正式制度；改革财政体制，实现公共服务均等化；引导农民减少空置房，以土地换收入换保障；以产业和城市规划引导人口流向，并健全劳动市场的信息发布机制。论文关键词：流动人口，管理模式，防范，户籍，居住证，动态平衡 “村庄建围墙、安街门，封闭不常用的路口，人员和车辆持证出入”。这是北京市大

2、兴区试点的流动人口封闭管理模式，或曰社区化管理方式，最近在网上被热炒为“封村管理”。此举可谓一石激起千层浪，再次搅热了城市流动人口管理的话题。一方是代表本地人的管理者，指出社区化管理方式不能“简单解释为封村”，且“绝没有歧视外地人的意思”；另一方是大量的流动人口，很难对此释然。有文章说此举是“打着治安维稳旗号的管理模式，将普遍存在的对流动人口的歧视，进一步强化和具体化”，“围墙、堵路、监控等不容辩驳的事实，激起人们对于隔离的联想有人怒斥其为只堵不疏，是历史性的倒退，是警方和责任部门懒政”。堵还是疏？如何堵、怎样疏？本文拟就此对我国城市人口流动的管理问题进行梳理和探讨。一、城市流动人口管理的必要

3、性和迫切性随着社会经济的发展和城市化进程的加快，城市流动人口问题越来越无法回避。它不仅关系到城市管理，更关系到城乡之间、不同地域之间公民的平等权利与和谐社会的构建。（一）当前城市流动人口的变化趋势改革开放以来，我国流动人口变动呈现九大趋势1：（1）流动人口的普遍化。流动人口在全国总人口中所占比例大幅度提高，2005年为11.27%；在部分城市和经济发达地区集中了大部分流动人口，上海、广东、北京、浙江、福建等省(市)的流动人口占当地常住总人口比例分别高达34%、26%、23%、20%和19%；流动人口来自五湖四海。（2）流动原因的经济化。（3）流动时间的长期化。在流入地居住5年以上的流动人口数量

4、从2000年的3400万人，增长到2005年的4600万人。（4）流入地分布的沿海集中化。（5）年龄构成的成年化。（6）性别构成的均衡化。（7）女性人口流动的自主化。（8）流动方式的家庭化。（9）学业构成的“知识化”。由上述9个特征可见，随着市场化程度的加深，人口要素的流动已越来越常态化、普遍化和理性化，自由迁徙是最终的大势所趋。（二）城市流动人口的积极贡献与消极影响人口流动有多方面的积极意义：首先，满足了城市和工业发展对劳动力的需求，促进了流入地的经济持续增长；其次，促进了农村劳动力转移，增加了农民收入；第三，农民工的低工资降低了城市建设和经济发展成本动态平衡，增强了城市竞争力；第四，推动了

5、全面统一的劳动力市场的形成，促使劳动者素质在竞争和交流中快速提高；第五，促进了思想和文化的交流与融合，增强了社会的包容性核心期刊。但是，由于经济发展水平和资源条件的限制，大规模的人口流动也带来一系列问题：（1）造成城市的环境和资源过载，以及基础设施、公共设施和居住环境的重负；（2）外来人口自身的权益保护、超计划生育和生活困难问题；（3）对城市社会治安造成负面影响。二、我国流动人口管理模式的历史变迁在经济、社会发展的不同阶段，随着人口与各生产要素之间关系的变化，我国政府主动或被动地采取了不同的流动人口管理模式。从二元户籍制到暂住证、收容遣送制度，再到社会救助制度，以及近年来上海、广州、深圳等地方

6、政府纷纷推出的“居住证”制度，经历了一个逐步开放、关注民生和走向公平的过程。综观我国解放以来的流动人口管理制度，大致可划分为五个发展阶段23。（一）人口自由迁徙时期（1949-58年）这个时期很短暂。（二）限制性流动人口管理模式(1958-83年)：政府通过控制生存环境限制人口流动计划经济时期，由于农业劳动生产率不高，为了保证城市人口的口粮安全和工业化的顺利进行，把全国人口分为农村户口和城镇户口、农业户口和非农业户口，通过粮食供应、住房、就业等配套政策，严格控制农村人口进城。（三）防范型流动人口管理模式(1984-2003年)：政府通过治安防范和控制社会保障调节人口流动这种管理模式是以公安部门

7、牵头、以治安防范为主要目标，相对于户籍人口而言，流动人口被当成了潜在的麻烦制造者进行管制。傅崇辉称之为“防范型”管理模式（傅崇辉，2008），蓝宇蕴则称为“补缺型”管理模式（蓝宇蕴，2007）。为了适应改革开放后经济、社会发展的需要，人口政策逐渐松动。1984年，允许农民“自理口粮到小城镇落户”；1985年实行暂住证制度，这等于承认了人口流动的现实，同年起实行的居民身份证制度也是适应人口流动的制度安排。与暂住证制度配套实施的收容遣送制度，由于制度设计本身的缺陷4，在实施过程中产生了严重的问题。首先，负责收容遣送的行政机关被赋予了可以不经司法审判而任意剥夺或限制公民人身自由的权力，其后果的极端例

8、子是孙志刚在收容所被打死。其次，由于财政紧张，有关行政机构通常以强迫被收容者从事劳动来补贴遣返费用；在强迫劳动之外，被收容人员也往往成为相关行政机构牟利的工具。这种管理模式沿袭了城乡隔离的思路，其突出特点是控制性、被动性和临时性，重收费轻管理，重管制轻服务，重当前轻长远。由于把流动人口置于主流社会之外，在体制上割裂了流动人口与流入地社会的有机联系，加大了流动人口与所在城市的摩擦。单纯就城市管理而言，该体制的主要问题有：第一，它缺乏管理资源的整合性与管理权力的足够权威性5，影响管理效果。流动人口管理的综合性很强，涉及公安、计生、税务等许多部门，各部门在工作中有自己的重心与规范，由公安部门牵头的管

9、理，往往难以解决各平行部门的协调配合问题。第二，它主要是一种压制型或者控制型管理，与和谐社会和服务型政府的时代背景相冲突。第三，它强调被管理者的义务，忽视了义务与权利之间的逻辑对应关系，导致管理的双方彼此敌视。第四，某些部门在利益的驱使下，变流动人口管理为“收费（办证）管理”，完全背离了管理的初衷。（四）综合型流动人口管理模式(2003-05年)：多元政策目标2003年“孙志刚事件”的发生，直接导致了收容遣送制度的废除，以社会救助制度取而代之。同年，“民工荒”出现并蔓延动态平衡，整个劳动力市场在总量过剩的基础上出现了结构性紧缺的矛盾。为了继续满足城市工业和服务业的劳动力需求，促进房地产和各种服

10、务业的繁荣，许多城市的管理者已将流动人口当作城市的“事实居民”。同时，社会对公平、正义、和谐的呼声越来越高。在这种背景下，流动人口管理的目标不能再局限于社会治安，而是要综合考虑劳动力供给、消费需求、社会保障、教育等多种目标，以达到既保持城市的经济发展质量，又不以牺牲文明进步为代价。“防范型”管理模式已无法胜任这种需要，而以综合性政府部门为主、多部门协同运作的“综合型”流动人口管理模式逐渐在各地实施。如上海等地就实行流动人口管理“市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施”的策略。这种综合型管理模式，实际上是暂住证取消后的一种被动的临时措施。它存在两个主要局限：一是基层实施机构没有执法权，很多问题

11、的解决都要求助于上级各部门，效率低下；二是管理逻辑仍然不顺畅，基层管理部门缺乏经费预算，管理主体与客体之间存在明显的排斥性。一方面，管理者还停留在政府强制管理和公民无偿履行义务的思想意识层次上；另一方面，由于流动人口管理机构未纳入政府的正式编制，经费没有保证，继续把管理当做收费平台，延续了收费管理的特征。（五）大人口管理模式(2006年以来)：平等融合大人口管理模式是以“淡化户籍意识，强化居民意识”为核心理念，以居住证为载体，逐步让流动人口享有以往户籍人口才享有的居住、就业、社保、教育、公共交通等政府行政管理和公共服务的内容。其实质是建立适应要素优化配置、平等、融合、动态平衡的城市居民管理框架

12、，把长期游离于主流体制以外的流动人口纳入到城市公共管理服务的体制中。随着城市化的加速，在构建和谐社会、公民平等和城乡一体化的新要求之下，赋予流动人口与户籍人口平等权利的呼声越来越高，迫切需要政府创新制度供给。在此背景下，全国兴起新一轮户籍制度改革的风潮，建立城乡统一的户籍登记管理制度。2006年，中共中央、国务院在关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定中，明确提出了“实行流动人口居住证制度”；2010年，国务院通过关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见，进一步提出“逐步在全国范围内实行居住证制度”。上海、广东、深圳等地，在适应当地经济结构调整、社会文明进步等现代化的客观要求下，纷纷推出了有利于人口有序流动、激励流动人口努力提升素质的居住证制度。目前，居住证制度仍在地方政府的尝试阶段，在办证速度、收费、信息化和管理机构