储备土地融资风险分析与抵押价值评估

1、储备土地融资风险分析与抵押价值评估摘自中国房地产估价与经纪 2014 年 1 期 作者：廖旻 摘要：近年来，储备土地融资在实践中出现了若干问题， 引发的法律、金融风险将对土地、金 融市场的持续健康发展产生影响。 本文旨在通过分析目前储备土地抵押制度内在设计的不足， 从估价师的角度研究如何对储备土地的抵押价值进行合理的判断。关键词：储备土地；融资；金融机构；抵押评估一、研究背景（一）政策背景2007 年 11 月 19 日国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台关于印发土地储备 管理办法（国土资发 2007277 号） （以下简称办法 ）。该办法允许土地储备机构 向银行等金融申请的贷款。近年来，

2、 通过抵押储备土地获取贷款已成为土地储备金的重要来源，这为破解土地收储工作中的融资难问题提供了解决方案。 然而实践中有的地方放大了储备土地抵押融资的政策 效应，引发的法律、金融风险将对土地、金融市场的持续健康发展产生影响。对此， 2012 年 11 月 5 日国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布了 关于加强土地储备与融资管理的通知 （国土资发 2012162 号）。2013 年 8 月 1 日根据国 务院要求，国家审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。 覆盖范围包括中央、 省、 市、县、乡五级政府。在此背景下， 本文旨在通过分析目前储备土地抵押制度的这些内

3、在设计的不足， 从估价 师的角度研究如何对储备土地的抵押价值进行合理的判断从而为控制金融风险尽到估价师 的责任，并试图为储备土地的抵押估价探求一条折中的技术思路。（二）土地储备实践中的乱象（1）土地储备机构的设置欠缺规范。按照办法第三条的规定，土地储备机构应为 市、县人民政府批准成立，具有独立的法人资格、 隶属于国土源管理部门的事业单位， 不包 括省和自治区设立的机构，不包括独立于国土资源部门的机构，也不包括公司性质的机构。 但实践中，普遍存在地方成立国有独资公司代替土地储备中心从事土地储备开发工作的情形。也有间接或者直接将土地储备机构作为政府融资平台，突破原有职能定位。( 2) 储备土地规模

4、未受约束。 土地储备规模过大的问题不同程度存在， 有的地方储备 土地甚至够未来几年用，造成资源闲置和浪费。与之相应的储备土地融资规模也迅速膨胀， 甚至出现土地出让收入难以支撑偿还贷款的情况。( 3)土地储备融资行为失范。作为融资担保物的储备土地，有的产权不具完整性，有 的甚至没有完成转用和征收审批程序便直接办理土地使用权证用于抵押。 金融机构则过分依 赖土地资产、政府信用，贷款审核、评估过程都被弱化，对贷款的风险控制形同虚设。上述乱象，究其原因，是储备土地抵押制度设计有内在不足。二、储备土地的价值内涵分析( ) 什么是储备土地根据办法 ，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地

5、市场、 促进土地资源合理利用目标，依法取得土地， 进行前期开发、 储存以备供应土地的行为。该 行为的对象就是储备土地。(二) 储备土地的产权表现形式办法虽明确了市、 县人民政府可根据需要， 对产权清晰、 申请资料齐全的储备土地， 办理土地登记手续， 核发土地证书， 但是对政府与土地储备机构之间如何实现土地流转的关 键环节却并未明确。 这在客观上造成实践中储备土地产权形式复杂多样， 土地证填写五花八 门：在“权属人”一栏有填“ XX 市土地储备中心” ，也有填“ XX 交通集团有限公司”等政 府控制的融资平台公司；在“用途”一栏有填具体用途，也有填“储备用地” ；在取得方式 “一栏”，大多填“划

6、拨” ，也有的填“出让” ；在“期限”一栏有填法定期限，有的填“长 期”、“未定期”等。(三) 储备土地与划拨土地、出让土地的对比1取得方式按土地管理法 ，划拨土地使用权无偿取得， 或者只是支付了土地补偿等土地取得费， 国家在此行为过程中并未获得任何收益。 出让土地使用权则通过有偿方式取得， 土地使用者 向国家支付了地价款或补缴了出让金。按办法储备土地取得方式有：(1)依法收回的国有土地； 其中包括： 国有使用者未按照土地使用权出让合同支付土地使用权出让金， 应依法 收回的土地；国有土地使用年限届满，被依法收回的土地；被依法没收使用权的国有土地； (2)收购的土地； (3)行使优先购买权取得的

7、土地；(4)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地； (5)其他依法取得的土地。只是权能2权能划拨土地使用权和出让土地使用权都是从土地所有权中分离出来的权能组合， 构成不同。出让土地使用权比划拨土地具有较全面的土地权能。储备土地是所有权还是使用权？根据 物权法第五条的规定，物权的种类和内容，由 法律规定。按照物权法定的原则，储备土地不是严格意义上的物权。储备土地只在办法 中进行了规定， 土地储备中心只是代政府部分职权的代理机构， 并不是实质意义上的土地使 用者， 因而对其储备的土也就谈不上拥有使用权。 实践中，储备土地到底具有哪些权能，目 前的法律规定并不清晰。3年期储备土地使用权虽然与一般

8、的划拨土地使用权一样没有固定期限， 但储备土地使用权为 临时，而一般的划拨土地使用权多为长期。4设立目的储备土地使用权设立的目的是为了储存以备供应土地， 而划拨土地使用权设立的目的是 为了直接使用土地等。（四）储备土地使用权的特征 综上所述，通过梳理有关的政策法律规定，储备土地使用权具有以下特征： 一是储备土地使用权取得主体特定为土地储备机构， 任何其他组织都不能作为储备土地 使用权的主体。二是储备土地使用权的客体范围一般应为国有建设用地。 按照办法 第十条的规定可 以纳入土地储备的范围。 没有办理转用手续的农用地， 没有办理征收手续的集体土地都不属 于土地储备范围。三是储备土地使用权的权能有

9、限。按照办法 第十六条的规定，土地储备机构有权对 储备土地进行前期开发、保护、管理；进行临时使用包括出租；为储备土地，实施前期开发 进行融资，包括利用土地使用权进行抵押贷款或者利用储备土地的预期增值收益进行质押贷 款等。（五）储备土地的价值内涵从以上分析中， 我们已有共识： 储备土地使用权的客体范围一般应为国有建设用地。 则 储备土地的价值应该为符合所在地段的城市规划的某类建设用地的土地使用权价值。 储备土 地抵押价值为抵押的储备土地使用权在评估基准日的市场价值， 等于假定未设立法定优先受 偿权利下的建设用地土地使用权的市场评估价值减去政府土地出让收益和估价师知悉的法 定优先受偿款。三、储备土

10、地融资风险分析（一）有效的储备土地抵押有效的储备土地抵押至少需要符合四个条件： 一是抵押人适格， 抵押人对作为抵押物的 储备土地有充分的处分权；二是抵押物适宜抵押， 其本身不存在无法抵押的法律障碍，如 产权清晰无争议， 土地用途明晰、 不存在权属纠纷等情形； 三是抵押过程中涉及的土地登记、 价值评估等环节合法合规， 确保土地价值相对客观准确， 而非与真实价值背离； 四是抵押贷 款应当定向使用。（二）储备土地抵押制度设计的内在不足土地储备机构抵押贷款中， 作为抵押物的储备土地性质目前在法律上还无定论。 按照我 国相关法律法规规定， 土地使用权取得方式分别为： 出让土地使用权、 出租土地使用权和划

11、 拨土地使用权。 土地储备机构代表政府将土地通过征用、 征购、收回等方式储备后，宗地上 设定的原土地使用权被注销， 在其被重新出让、 划拨及出租前， 应该说储备地块上的土地使 用权处于虚置状态。 只有经过法定程序出让、 出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地 使用权。目前还未有一个法律甚至一个法规对土地储备机构授权，从职权法定原则上来说， 土地储备机构代国家行使土地使用权还没有法律依据。因此， 土地储备中心对其储备的土地也就谈不上拥有使用权。反观当前的储备土地抵押实践， 恰恰在主体、 抵押物及其价值的确定、 风险评估和资金 流向等方面存在不少问题， 而抵押主体、 抵押物的权属性质的问题最为严

12、峻， 这是储备土地 抵押制度设计的内在不足，而这个问题不是金融机构能把控的。（三）金融机构如何识别与防范储备用地的风险1. 识别 当前土地储备机构向金融机构贷款的担保主要用保证和土地使用权抵押两种方式。从 担保法 及相关法律法规的规定来看， 政府及以公益为的目的的事业单位是不能作为保证 人的；且办法第二十七条规定各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。因此， 这种保证方式的法律效力有待商榷。 当然储备土地融资实践中单独采用保证方式的相对较少， 更多的做法是保证和抵押同时采用。 那么如何识别抵押方式的贷款风险呢？我们从前文论及 有效的储备土地抵押的四个要件来分析：（ 1）审视储备土地抵押主体

13、。储备土地抵押融资，表面上是土地储备机构与金融机构 两个主体之间的担保法律关系， 但土地储备机构自身法律地位模糊， 看似简单的法律关系更 多时候变得复杂。 实践中， 土地储备机构很多时候被认为就是政府的代表， 金融机构出于对 政府信用的依赖， 贷款审核过程中混淆了抵押主体。 至关重要的一点是土地储备机构是否对 储备土地必然享有处置权？（ 2）储备土地能否作为合格的抵押物。作为合格的抵押物，土地使用权本身须具备产 权明确、用途明晰、规划到位等条件。但是，储备土地由于自身的特点，并不能完全具备这 些条件。 为消除抵押的法律障碍， 地方政府违规设置用途和规划条件办理土地使用权证的情 况屡见不鲜。这是

14、金融机构应当重点审核的。此外， 实践中还有两种情况须加以注意： 一是有的抵押物产权不完整。 有的储备土地并 非净地， 土地储备机构在申请抵押贷款时尚未支付征地款、 补偿款， 甚至在没有完成转用和 征收审批程序、 没有依法收回原有土地使用权的情况下， 直接办理土地使用权证用于抵押贷 款，使得储备土地存在权属纠纷，影响抵押的法律效力， 造成土地管理秩序混乱。 二是有的 抵押物具有不可执行性。 有的储备土地被政府用于公益项目建设， 无法偿还到期债务而依法 拍卖抵押物时遇到无法执行的问题。（ 3）关注抵押过程中涉及的土地登记、价值评估等环节，加强审核储备土地评估价值 的客观性。 土地储备机构本非政府的

15、融资平台， 但实践中存在为获取最大化的融资金额， 在 土地收储、 登记评估、评估作价等环节， 不惜采取违法违规的方式，将储备土地的抵押物价 值发挥到极致。 金融机构应重点关注的作为抵押物的储备土地是否存在第 （二） 条中论及的 几种情况， 具体体现在估价报告采用政府虚设的用途和规划条件， 而将土地资产价值虚假放 大的情况。（4）监督储备土地抵押贷款的审批及使用情况，及时评估回收风险。办法 第二十五条中提： 土地储备机构举借的贷款规模， 应当与年度土地储备计划、 土地储备资金项目预算 相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。因此，储备土地抵押贷款的 审批过程中还需关注是否取得财政

16、部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实 施方案等书面材料， 并严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。 目前金融机构 回收抵押贷款存在较大风险，具体表现在：从土地储备机构自身的还款能力来看， 土地储备机构缺乏还款能力。 土地储备机构的运 作资金除了来自财政拨付的有限资本金之外， 几乎都是从金融机构获取的储备土地抵押贷款。 但在“收支两条”控制下， 土地储备机构往往对资金运用并没有支配权， 实际的资金使用者 和还款人都是地方政府，其本身并没有还款能力。从贷款资金使用流向来看， 抵押贷款经常流向非营利性领域。 储备土地抵押贷款往往被 用于基础设施建设、 市政工程等非盈利性经营性质

17、、 难以带来收益的公共服务领域， 无法形 成稳定的还贷来源。 一旦土地市场进入下行通道， 对政府还贷能力将构成重大挑战， 引发的 连锁反应将可能造成系统性的金融风险。2. 应对风险的若干对策其实国家经济管理决策层也意识到了这些风险，这就是2012 年 11 月 5 日国土资源部、财政部、 中国人民银行、 中国银行业监督管理委员会联合发布 关于加强土地储备与融资管 理的通知 的原因。 该文件提出了综合一系列应对的措施， 其中最为关键的一点是健全土地 储备抵押制度， 在办法近五年来的实践基础上， 推动出台层级较高的调整土地储备主体、 程序、 监督管理等方面规则， 做好与现行土地管理制度的有效衔接，

18、 特别是要明确土地储备 机构性质、 赋予相应的处分权限，保障土地储备机构的资金来源、 偿债能力，规范土地储备 机构的土地收购、出让、 融资等行为并对储备土地担保特别是进行抵押的必要条件、 标的 范围、 抵押程序等做出具体安排， 规范储备土地的抵押行为， 最大程度消除因为制度设计不 足带来的风险。在土地储备抵押制度健全之前， 单从金融机构自身， 能做的其实不多。 做好储备土地贷 前审查及贷后管理， 规范政府土地储备周转贷款品种， 合理确定贷款额度， 按地块管理贷款。 根据风险状况审慎确定抵押率，确保土地出让收入优先归还金融机构贷款，避免违约风险。 对贷款挪作他用的， 金融机构应当及时采取贷款处置

19、和资产保全措施。 而在贷前审查的过程 中，抵押物的价值评估是一道关键。四、以抵押为目的的储备土地使用权估价思路（一）现行的做法 目前储备土地抵押价值估价的通常做法是将储备土地使用权视为一种特殊的划拨土地 使用权，理由就是办法第二十五条第二款明确规定“政府储备土地设定抵押权，其价值 按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定， 抵押程序参照划拨土地使用权抵 押程序执行” 。然而办法只是说明储备土地的抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执 行，其估价方法到底是否就和划拨土地使用权一样呢？基于前文对储备土地与划拨土地的对 比，无论其取得方式、设立目的还是土地权能、年期都不相同，其估价思路和方法

20、以及价值 都不应相同。（二）相关的技术指引 从估价规程和规范来看， 目前中房协、 中土协未对储备土地抵押评估出台具体的技术指 引，只有北京房地产估价师和土地估价师协会 2009 年出台了储备土地抵押评估技术指引(试行)，当中对储备土地的估价思路做了如下指引：储备土地抵押价值=储备土地市场评估价值政府土地出让收益。储备土地抵押价值为抵押的储备土地在评估基准日的市场价值， 等于假定未设立法定优 先受偿权利下的市场评估价值减去政府土地出让收益和估价师知悉的法定优先受偿款。储备土地在评估基准日的市场价值应该理解为符合所在地段的城市规划的某类建设用 地的土地使用权价值。那么应该对用地条件进行设定：(1)

21、 土地用途和用地建设指标设定：一般依据政府批准的规划土地用途和建设指标设定； 特殊情况下可依照现状土地用途和用地条件进行。(2) 土地开发程度设定：一般应按评估基准日时的土地现状开发程度。委托方应提供土 地开发程度的相应资料。未完工部分土地开发费用及尚未支付的工程款应予扣除。以上的估价方法与出让土地使用权的估价方法并无二致， 重点和难点在于如何理解政府 土地出让收益？(三) 对政府土地出让收益的理解我们来看看各地政府的不同政策。 北京的做法： 政府土地出让收益可按照 北京市人民 政府关于调整本市出让国有土地使用权基准地价的通知 参照划拨土地使用权协议出让方式 进行评估。即出让金，其土地出让金按

22、毛地价的40%-60%征收。珠海最新地价政策是珠府办 201247 号文珠海市人民政府办公室印发关于国有建设用 地使用权评估市场价格确定及使用的规定 ，对于划拨土地转出让按评估市场价全额补地价。 按此政策， 如果将储备土地当做划拨土地一样处理， 对于抵押权人而言， 储备土地的抵押价 值为零。若是如此，储备土地抵押还有意义吗？纵观各地的地价政策， 关于政府土地出让收益都有不同的解释。 从估价师的角度的理解： 只要是地方政府能控制的权益价值， 都应该可用于抵押。 即只要是储备土地的市场价值扣除 了上缴省和中央的部分， 剩余部分都可以自由支配， 也就是说， 剩余部分都可以作为抵押价 值。地方政府在土

23、地出让收益应上缴省中央的部分包括哪些？根据财综 200668 号财政部 国土资源部中国人民银行关于印发 国有土地使用权出让收支管理办法 的通知， 主要有以 下几项：(1) 上缴中央、省的新增建设用地土地有偿使用费：按照财政部、国土资源部、中国 人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知 (财综 200648 号) 规定执行。2）农业土地开发资金： 财政部 国土资源部关于印发 用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法的通知：土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直辖市 及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市（地、州、盟） 、县（市、旗）不低于土地出 让平均纯收益的

24、15%确定， 其中不超过 30%的资金集中到各省、 自治区、 直辖市及计划单列 市使用。关于印发 广东省用于农业土地开发的土地出让金收入和使用管理办法 的通知， 从土 地出让金划出的农业土地开发资金=土地出让面积 X 土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）X各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例（20%）。其中：70%作为本级农业土地开发资金， 30%集中到省统一使用。（ 3）土地出让业务费：包括出让土地需要支付土地勘测费、评估费、公告费、场地租 金、招拍挂代理费和评标费用等，按照财政部门核定的预算安排。（ 4）城镇廉租住房保障基金：按照财政部、建设部、国土资源部关于切实落实城镇

25、 廉租住房保障金的通知 （财综 200625 号）规定以及财政部门核定的预算安排，各地从 土地出让净收益中用于城镇廉租住房建设的资金， 可以按照当年实际收取的土地出让总价款 扣除实际支付的征地补偿费（含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费）、拆迁补助费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金以及土地出让业务费后余额的5%左右核定。（四）合理估值必须关注的二个重点1充分研究当地经济环境和土地市场发育状况 一个地区经济发展状况是土地市场能否活跃起来的前提条件，只有经济发展前景较好、 土地市场日益活跃的地区， 土地储备工作才有其存在的空间， 否则土地储备抵押就徒有虚名。 从估价的角度， 采

26、用市场比较法需要有相应的案例， 也只有在土地市场活跃的地区才能实现 转售价值；采用假设开发法，需要有良好的经济发展前景，对开发价值的预测才能乐观。2. 充分了解城市总体规划和抵押物所在地段的详细规划 储备土地由于自身的特点，并不能完全具备用途明晰、规划到位这些条件，造成“行政上待定，经济上未实现” 的状态，无法实现经济层面上的价值。只有在充分了解规划的前提 下的价值判断才是可信的。通常在委托估价机构对储备土地以抵押贷款为目的的评估时，政府会对储备土地给出相应的规划限制条件，以建设用地规划许可证及其附件设计要点、红线图等形式出现。作 为估价师原则上应该采纳上述文件中规定的规划条件。包括用途、容积

27、率、建设规模等， 评估时应以地块本身的规划指标为依据进行评估。但是， 为了谨慎起见， 避免由于违规设置用途和规划条件导致价值虚增的情况， 估价师应对所在地段的已公布的控规做相应的对照。 因 为控制性详细规划所确定的土地用途和开发强度是对未来土地使用的控制与引导， 这些条件 决了土地使用权人使用土地的权利和义务限制范围， 同时也决定了土地权利在不同时期对应 的市场价值。同样道理， 如果在设定抵押权的时候， 地方政府未明确储备土地的规划指标， 估价师也 应以控制性详细规划所确定的土地用途和开发强度来进行估价。 倘若储备土地是有控制性详 细规划的大片宗地 （由多个小宗地组成）的某小块宗地，应参照该块

28、小宗地的具体指标；如 果各小宗地没有具体指标， 则可以参照大宗地的总体指标， 但在报告中应对整片宗地的合理 开发性进行解析，并重点分析估价对象的情况。（五）储备土地抵押价值评估中如何考虑上述风险对其的影响 我们前文对储备土地的贷款风险或抵押风险进行了分析， 抵押物变现能力带来的风险只 是贷款风险和抵押风险的一项构成内容。 无论是信贷风险还是抵押风险， 估价师并不具有足 够完整的信息对其进行分析判断， 例如对贷款申请人还款能力的判断是金融机构的职责范围， 而估价师应专注于针对抵押物本身的估价判断， 评估各类风险对抵押价值的影响， 这就是变 现能力分析。影响储备土地变现能力的风险因素包括：（1）储备土地的通用性、独立使用性及可分割转让性。储备土地的通用性主要与用途 相关， 用途越特殊， 通用性越差， 一般来说