城乡一体化发展的主要障碍及实现路径

1、城乡一体化发展的主要障碍及实现路径 摘要：在我国，城乡一体化的本质是城乡融合，包括制度融合和市场融合。城乡一体化是我国经济进入工业化中后期的必然要求，是国民经济持续发展的内在动力，是维护社会公平的重要保证，也是解决“三农”问题的根本途径。现阶段，二元结构是城乡一体化的主要障碍。实现城乡一体化，农业现代化是基础，制度创新是关键，城镇化是重要抓手。 关键词：城乡一体化；二元结构；制度创新；农业现代化；城镇化 城市与农村这两大经济社会系统从相互对立、相互隔离到城乡融合、城乡一体成为人类社会发展的总趋势。十七大指出：到2020年，基本形成城乡经济社会发展一体化新格局。十八大进一步指出：要形成以工促农、

2、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。标志着城乡一体化发展已成为国家战略。 一、城乡一体化的内涵与现实意义 （一）内涵 城乡一体化是我国在20世纪80年末提出的一个概念，是指把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划，通过体制改革和政策调整，促进城乡相互融合、互为资源、互为市场、互相服务，从而构建城乡共同繁荣的新型城乡关系。从总体目标看：破除旧有的农业支持工业、农村支援城市的工农城乡关系，形成平等、开放、融合、功能互补，让农民与市民共享现代文明成果的新型城乡关系。从发展战略看：摒弃城乡差别发展战略，实现新型工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化“四化”同步推进

3、的发展战略。从发展体制看：消除城乡分割的二元体制，赋予农民公平的国民待遇、平等的发展权利和发展机会。从发展机制看：改变以往农业支持工业、农村奉献城市的单向发展机制，建立以城带乡、以乡促城的发展新机制。从发展重点看：解决三农问题。实现农业现代化、加强新农村建设、强化农民公共服务和社会保障。从发展内容看：城乡规划一体化是前提，城乡产业一体化是关键，城乡基础设施一体化是基础，城乡公共服务一体化是基本目标，城乡市场体系一体化是根本动力，城乡社会管理一体化是保障。 城乡一体化的本质是城乡融合，包括市场融合与制度融合，通过打破二元体制，实现城乡制度相互统一、生产要素开放互动、产业发展关联密切、公共服务资源

4、共享、基础设施无缝对接、城乡空间布局合理，城市和农村居民在政治权利、经济发展水平、生活质量大体趋于相同，最终形成新型城乡关系。城乡一体化既是一个动态的发展过程，也是城乡关系演变的最终目标。 （二）城乡一体化的现实意义 1. 经济发展进入工业化中后期的必然要求 明确提出“两个趋向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累带有普遍性的趋向，在工业化达到相当程度后，工业反补农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带普遍性的趋向。”当前我国经济总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，国际经验表明，工业化中期将是由城乡分割走向城乡

5、协调发展的关键阶段，社会阶层多元化，社会矛盾复杂化，如果及时扶持农业，工业和农业、城市和农村就会协调发展，就能顺利实现工业化、现代化；如果继续忽视农业农村，就会导致农业萎缩，城乡差距拉大，贫富悬殊，社会矛盾加剧，甚至出现动荡和倒退。 2. 保证国民经济持续发展的内在动力 当前全球经济发展放缓、国内经济转型与结构调整的背景下，加快城乡一体化发展有利于促进城乡结构的调整，促进产业的融合与发展，促进资源要素的流动，为国内经济的发展寻求新的经济增长点。沿用西方经济学的“木桶理论”，补足最大短板能够发挥最大的边际效用，对中国而言，城市化过程中被“忽视”的农村是最大的短板，是最大的结构失衡，最大的发展问题

6、，短板就是最大的发展潜力。实践证明，一个地方的区域竞争实力，既取决于城市，也依赖于农村，没有城乡的协调发展，综合实力的整体提升，其区域竞争力必然受到严重影响。 3. 促进公平正义的重要保证 目前城乡发展很不平衡，不仅表现在表现在城乡居民收入差距持续扩大的趋势没有根本扭转，一直维持在3：1，而且体现在城乡居民在医疗、教育、社保、住房、基础设施等方面的巨大差异，究其原因主要是制度造成的，因为制度不平等导致农民发展权利不平等、发展机会不平等，违背了公平正义原则。制度公平是最大的公平。城乡一体化本质是城乡居民权利的一体化、发展机会的一体化，解决农民事实上长期处于“二等公民”地位的问题，真正获得宪法赋予

7、的公民权利，给农民完全的国民待遇、平等的发展机会和获得同样的利益。以此维护社会公平正义、缓解社会矛盾与冲突。 4. 解决“三农”问题的根本出路 城乡一体化核心是解决三农问题。长期以来，我国政府一直重视“三农”问题，但“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。主要原因是，过去解决“三农”问题的思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农民，把“三农”问题单独研究，因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。“三农”问题表面上看是农村问题，实际上解决这一问题，不能单靠农村自身，必须在城市与农村的互动中逐步解决，跳出“以农言农”的传统思路，统筹考虑工业和农业、城市和

8、农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。改革旧的城乡关系，建立新的城乡关系，从政策性调整阶段，进入制度性建设阶段，这是解决我国“三农”问题的总体思路。 二、二元结构是城乡一体化的主要障碍 当前推进城乡一体化发展已经具备了一定的条件：理念认识的提升，政策的推动、经济发展的基础、城镇化的加快以及各地的实践经验，但是十八届三中全会明确指出，二元结构是城乡一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。 （一）我国二元结构的形成与特点 “二元结

9、构说”是刘易斯提出的。二元结构是指发达的现代工业部门与落后的传统农业部门并存的国民经济结构，即二元经济结构。一般来说，在经济发展中自然而然地形成了现代工业部门与传统农业部门的差距。我国二元结构形成于农业全面支持工业的赶超型发展战略和以户籍制度为核心的城乡分割制度。新中国成立后的很长一段时间，我国实行“以工补农、以乡养城”的城市主导型发展战略，这种“重工轻农、重城轻乡”的发展战略产生的根本原因是：新中国成立之初一穷二白的国力与必须快速推进工业化的现实矛盾。新中国成立之初，我国是一个生产力发展水平极端落后的农业大国，不但经济贫穷落后，而且面临以美国为首的西方国家的经济封锁和朝鲜战争以及台海局势的压

10、力，能否迅速发展经济关乎国家的生死存亡。而在当时看来，实现国家的工业化，几乎是发展经济、摆脱贫穷的代名词，特别是重工业的发达被当作国家富强的标志，由此确定了优先发展重工业的发展战略。但是发展重工业要求国家具有相当高的资本积累和资本动员能力，当时的苏联在高度集权的计划经济体制下实现工业化的成功，给了中国强烈的示范效应。为了快速实现工业化（尤其是重工业化），复制了苏联模式，国家建立了一套完备的城乡二元体制，主要通过工农业产品不等价交换、农业合作化、统购统销和户籍管理等一系列城乡关系的政策与制度，这些制度形成了一个相互支撑、互为补充的完备的刚性制度体系，确保了农业对工业、乡村对城市长期而巨大的贡献，

11、且这种牺牲农业的行为被制度和法律不断固化。 首先，二元结构是制度变迁的产物。二元结构是所有国家在发展过程中都出现的问题，市场成长、分工深化是城乡分离、二元结构的主要原因。马克思总结了人类社会发展的客观规律，指出城乡分离是历史的产物，是生产力不断发展的结果，随着人类社会经济的繁荣，城市与乡村的关系也会逐渐由对立走向融合。但我国的二元结构内生于我国的经济社会制度，所以具有超强的稳定性。一系列制度和政策阻碍了我国“三农”的发展，导致城乡分离和分割的局面日益加深。 其次，是“双二元结构”。我国的二元结构既包括一般意义上的现代工业与传统农业并存的二元经济结构，又包括城市社会与农村社会长期分割的二元社会结

12、构：两种不同的户籍制度；两种不同的资源配置制度；两种不同的社会身份。城乡两部分居民分成了两种不同的社会群体，享受不同的社会待遇和发展机会。改革开放30多年来，农民仍然不能平等参与现代化进程、共享现代化成果。城乡生产要素不能平等交换，城乡公共资源不能均衡配置，城乡基本公共服务不能均等享受。我国城乡分割的程度和影响比其他发展中国家要大得多。 （二）我国二元结构的深化 城乡二元体制从历史的角度看，对奠定国民经济基础，特别是国家工业化的快速起步和工业体系的建立，甚至强大的国防建设，都起了巨大的作用，这是当时历史条件下的不二选择。但是随着历史的推进，我们面临的发展形势和任务发生了重大变化，改革开放以后，

13、很多领域都得到了改革，但城乡二元体制没有根本改变，而且随着市场机制的引入，市场竞争进一步加剧了强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”，加速了农村要素向城市的流动，导致城乡差距越来越大，加剧了本来就存在的城乡二元结构，这种二元结构在制度和市场的双重影响下得以续存和强化。有学者把改革开放前因政府行政干预和优先发展重工业政策导致的城乡二元结构称之为“行政主导型的二元结构”，把改革开放后由于社会资源重新积聚所带来的城乡断裂称为“市场主导型的二元结构”。 我国城乡关系经历了一个从差距趋向缩小到又不断扩大、二元结构逐渐固化的阶段。城乡二元结构的固化和强化表现在三个方面：第一、城市化水平远远落后于工业化水平。20

14、14年，中国第二、三产业所占gdp的比重已经接近90%，但城镇人口占总人口的比重却只有54%，而且还包括2.6亿农民工。城乡融合速度远远低于工业化发展速度，有很大一部分人不能充分分享工业化带来的好处。第二，城乡收差距持续扩大趋势没有根本改变。联产承包责任制使得19781984年城乡收入差距呈现缩小趋势，但此后，改革重点逐渐转向城市，农民收入增长率下降，甚至出现了1989年的绝对负增长，此后 城 乡 收 入 差 距 持 续 扩 大，一直保持在3：1。第三，城乡要素不平等交换。在工业化、城镇化过程中，城市和工业的经济效益明显高于农业和农村。在市场自发作用下，农业和农村本已相对缺乏的土地、资金、劳动

15、力等生产要素会迅速向工业和城市流动，特别是向大城市聚集。要素的不平等交换是农业农村发展滞后的重要原因，也是城乡利益不均等的突出表现。因此，靠工业化发展的自发力量不仅难以消除城乡二元结构，反而会加剧城乡二元结构的发展。实际上，近年来我国凸显的“三农”问题，就是城乡二元结构不断深化累积的结果。城乡二元经济结构和社会结构，已成为阻碍农村经济社会发展的最大障碍。厉以宁指出，计划经济体制有两大支柱：政企不分和产权不清晰的国有企业体制，以及城乡生产要素分割和农民没有明确产权的城乡二元体系。改革开放后的前 30年，我们着重于国有企业体制的改革，这一改革在30年内取得了显著的成就，尽管国企体制改革中还有一些遗

16、留问题需要继续解决，但大势已定，改革已不可逆转。今后30 年，改革的重点将是城乡二元体制，通过城乡二元体制改革而实现城乡一体化是我国继国企改革之后另一项重要的经济体制改革。 三、城乡一体化的实现路径 推进城乡一体化，包括改革和发展两大主题，在改革中发展，在发展中改革，这既需要政府的力量，又需要市场的力量。 （一）农业现代化是基础 城乡一体化核心是解决“三农问题”，立足于农村发展，实现农业现代化，这是城乡一体化的基础。我国经过改革开放三十多年的发展，工业化已经进入中后期阶段，城镇化进入加速期。然而，农业现代化发展滞后，农业还基本上处于以“一家一户”为主的传统生产阶段，农业基础薄弱、物质装备水平不

17、高、科技创新和技术推广能力较低，农业生产成本快速上升、农业农村生产要素持续流失、农村劳动力素质不断下降，农业“兼业化”、农村“空心化”、农民“老龄化”日益突出。十八大提出“构建新型农业经营体系”是基于当前我国农业农村发生深刻变化的现实国情提出的，旨在推动农业现代化。 相对于过去的农业经营体系，新型农业经营体系在“经营规模”上，更加突出生产经营的规模化；“生产过程”中，更加追求生产工艺与流程的标准化；“产业链条”上，更加强调农业产业链条的拓展延伸；“生产组织”上，更加强调服务的社会化。其基本特征集中体现在集约化、专业化、组织化、社会化。构建新型农业经营体系的重点如下。 1. 培育壮大新型农业经营

18、主体 在农户经营的基础上，推进家庭经营、合作经营、企业经营等共同发展，促进各种新型农业经营主体不断成长壮大。包括专业大户、家庭农场、合作组织、龙头企业等。充分发挥各类主体的比较优势和功能定位。专业大户和家庭农场具备适度规模、家庭经营、集约生产的特点，决定了其主要形成在二、三产业较为发达，劳动力转移比较充分、农村要素市场发育良好的地区，功能作用体现在通过从事种养业生产，为生活消费、工业生产提供初级农产品和加工原料，发挥对小规模农户的示范效应。农民合作社具有带动散户、组织大户、对接企业、联结市场的功能，应成为引领农民进入市场的主要经营组织，发挥其提高农民组织化程度的作用。龙头企业集成资金、 技术、

19、人才、设备等方面的比较优势，适合在产中服务和产后领域发挥功能作用。在产中主要为农户提供各类生产性服务，包括农业生产技术、农资服务、金融服务、品牌宣传、新品种试验示范、基地人才培训等方面。在产后主要开展农产品加工和市场营销，延长农业产业链条，增加农业附加值。 2. 发展适度规模经营 从国际国内经验看，凡是农业发展水平领先的国家和地区，基本上都走过了土地规模经营的道路。规模经营有利于优化产业布局、加快科技普及、转变生产方式、促进农民增收。构建新型农业经营体系核心是循序渐进推进农业生产的适度规模经营。发展适度规模经营重点要解决：一是承包经营权确权登记颁证。在法律上赋予土地承包经营权“长久不变”，颁发

20、承包经营权证书，从法律上确定农民土地承包经营产权主体地位，如果确权不到位，规模经营就成了空谈。对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”分权设置，建立明晰所有权、稳定承包权、放活经营权“三权分置”的新型农村用地制度。二是要建立土地流转市场。鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，实现规模经营，提高农业盈利能力和市场竞争力。当前农村土地流转是有成效，但也存在土地流转不规范问题，主要表现为“四多四少”：口头协议多、书面合同少；低报酬流转多、高报酬流转少；村内组内流转多，跨村跨组流转少；自发流转多，中介引导流转少。要建立完善县乡土地流转市场，推进农村产权流转交易公开、公正、规范

21、运行。要抑制工商资本进入农业可能带来的“非农化”、“非粮化”倾向。三是加强农业社会化服务。在农业规模经营中，不管哪类主体都不可能包揽农业经营中的每一个链条或环节，其经营都有赖于农业社会化服务的支持。下一步，政策要聚焦在多元化多类型的服务主体、经营性服务的突出短板、农民欢迎的服务模式上。在主体培育上，要把农资经销企业、农机服务队、农技服务公司、龙头企业、专业合作社、资金互助合作社等纳入政策支持范围，作为各级政府加强社会化服务的重要抓手。在服务领域上，要拉长产后服务这一短板，重点加强农产品加工、储藏、包装、品牌创立和宣传、农业综合信息提供、金融保险等服务领域。在服务模式上，要挖掘实践中农民最喜欢、

22、生命力最强、成本最低的服务模式，重点发展 “公共服务机构+农资农技服务公司+农户”、“农民专业合作组织+社会化服务组织+农户”、“龙头企业+农户+基地”、“农资经营公司+农户+基地” 等服务模式，开展形式多样、内容丰富的社会化服务。 （二）制度创新是关键 制度改革是连接城乡的桥梁。通过制度改革促进城乡市场特别是要素市场统一。 1. 户籍制度创新，促进城乡劳动力自由流动 现行的户籍制度，是为适应计划经济体制的需要而建立的。1958年发布了中华人民共和国户口登记条例，不允许农民自由进城，同时户籍制度与就业、教育、社会保障等社会福利紧密挂钩，形成户口歧视，造就了城市特权人口。改革开放以后，城市的大门

23、逐渐打开。特别是2014年7月30日，国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见正式发布，“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。可以说，此次户改的真正意图是有序推动农业转移人口的市民化。但是身份上的城乡一体化仅仅是迈出了第一步，户籍改革仍然是一个艰难的过程，更多人对户籍改革的期待，一是剥离附加在户籍上的社会福利。户籍就是一张居住地登记的凭证，不应该与很多福利紧密相连，不论在哪个地方，都能享受基本公共服务。二是户籍制度改革的终极目标是人人享有

24、自由迁徙的权利，自由迁徙是双向的，但城里人是难以乡农村流动的，因为城里人要获得农村的房产才能在农村落户。所以户籍制度改革，涉及多方面的改革，其中土地制度就是不得不跨越的坎。 2. 土地制度创新，赋予农民更多的土地财产权 土地制度改革是当前城乡一体化制度改革的核心内容。我国现行的土地制度是城乡分治，在土地所有权上是国有和集体所有权并存，农村的耕地和建设用地是集体所有，城市建设用地是国有，集体土地不上市交易，国有土地可以通过招拍挂的方式进入市场交易。征地制度改革、农民承包耕地经营体制的改革、农村经营性集体建设用地入市、宅基地改革将构成未来深化土地管理制度改革的主体。改革的“三条底线”，就是公有制性

25、质不能改变、耕地红线不能破、农民权益不能受损。从征地制度改革看，征地制度是政府配置资源的典型表现，在城镇化过程中，城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是征地成为各级政府的头等大事，征地引发的社会矛盾，越来越突出。征地制度改革的方向是除了最必要的公益用地之外，政府退出征地，让农民成为受益主体和市场决定土地供应，并以土地市场价值作为征地的补偿依据。除对征收集体土地进行补偿，要求对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。从农村经营性集体建设用地改革看，建立城乡统一的集体建设用地市场。只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”，要素市场才能真正的平等化，土地

26、才能真正的流转，农民才能在工业化与城镇化过程中真正受益。从农民承包耕地经营体制的改革看，在土地集体所有权的基础上，需要稳定农民对土地的承包权，这样才能让农民吃一颗长效定心丸。在这个基础上，要放活农村土地经营权，并扩大权能，赋予抵押、担保权能。从宅基地制度改革看，决定指出：保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。总之土地制度改革就是要赋予农民极大的土地权利，最大限度地体现了保护农民利益、增加农民财产性收入。 3. 金融体系创新，为农业农村发展输送“血液” 由于农村金融机构面对的是众多分散的小规模农户和小企业，农村贷款缺乏传统意义上的抵押品，

27、农村信贷市场信息不充分，农业面临自然风险和市场风险等因素，使得农村金融机构面临更高的经营风险。农户和农村企业普遍贷款难，农村资金大量外流。农村金融的特殊性，决定了需要有特殊的农村金融服务，要建立符合农业和农民需求特点的农村金融体系，农村金融改革的目标和重点是：一是建立多元化的农村金融主体。农村金融新体系既包括政策性银行、商业性银行、也包括村镇银行、农村资金互助社、小额贷款组织等民间非银行机构，还包括农村保险、担保、征信、农产品期货等配套金融体系。为此，利率市场化改革有利于商业银行的资金更多的倾向农村。完善政策性金融，世界各国在金融都对农业进行政策性倾斜，不仅体现在低息贷款，更多体现在农业保险领

28、域，保险品种覆盖面很广，还对农业保险提供保费补贴，农户向保险公司投保，获得政府的保费补贴，保险公司也可以从政府获得费用补贴和优惠政策，保险公司又可以向再保险公司进行分保，以分摊风险，再保险公司又可以从政府获得补贴和优惠，这种网络型的农业保险组织体系，大大提高了抗风险能力。农村金融体系的构建与政府政策密切相关，政府应致力于建立有利的政策环境，引导农村金融机构健康发展。比如近几年鼓励发展的村镇银行，政府可以适当放松利率管制，加大对其税收优惠和财政扶持，降低市场准入门槛。二是创新农村金融服务产品。农村贷款难难在缺乏抵押，要积极探索创新土地承包经营权、林权、房屋产权、农村基础设施使用权抵押等金融服务，

29、制定农村产权抵押贷款实施办法。 （三）城镇化是重要抓手 推进城乡一体化，不仅要重视农村建设发展，而且要重视城镇发展，农村发展是城乡一体化的落脚点，城镇发展是城乡一体化的牛鼻子。过去的城镇化偏重速度，而不是注重质量；城镇化是典型的政府主导，而不是市场导向型；城镇化是投资驱动，而不是消费驱动；城镇化是粗放的，而不是集约紧凑型的；城镇化是大城市主导，而不是均衡发展；城镇化是城乡二元分割型，而不是城乡一体发展。走新型城镇化道路，就是要推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。 1. 核心是以人为本。城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。以人为核心就意味着不再像过去的造城运动，而着重农民的市民化，公共设施、公共服务的均等化，全面提高城镇化发展质量。以人为本是新型城