第八章 区域经济政策

1、第八章第八章 区域经济政策区域经济政策 第一节第一节 区域经济政策概述区域经济政策概述第二节第二节 区域经济政策的目标与手段区域经济政策的目标与手段第三节第三节 区域政策效应及其评价区域政策效应及其评价学习目的与要求 了解区域经济政策的含义、区域经济政策的目标、区域经济政策战略、区域经济政策手段和区域经济政策效应评价。第一节 区域经济政策概述主要内容主要内容 区域政策的含义区域政策的含义区域政策的层次和特点区域政策的层次和特点区域政策的形成区域政策的形成一、区域政策的含义一、区域政策的含义 政策：指国家、政党为了达到一定的目的，根据自己的政治路线，结合当前情况和历史条件制定的一切实际行动的准则

2、。广义的区域政策：指造成不同区域效应的一切政策；或者指所有关于区域发展的政策总和，包括区域经济政策、区域社会政策、区域文化政策、区域环境政策、区域政治政策、区域民族政策等等。狭义的区域政策是指那些专门为解决区域问题、缩小地区间差距和促进某些地区优先发展而制定的政策；或者仅指区域经济政策区域政策一般是指狭义的区域政策，即区域经济政策。区域经济政策：指中央政府或地方政府旨在改善一国范围或管辖范围内经济活动地理分布的所有公共干预行为。区域政策的实质是政府干预区域政策的主体是国家或地方政府区域政策属宏观经济范畴区域经济政策就是政府为解决区域经济差异而设计的各种政策与政策体系。区域经济政策最一般的定义是

3、中央政府或者是地方政府在特定时期针对特定区域经济发展所制定的经济政策的总和，以优化资源在空间的配置，协调、促进区域经济发展，实现共同富裕。二、区域政策的层次和特点二、区域政策的层次和特点（一）层次（一）层次超国家层次：由中央政府参与制定的区域政策，适用于超国家的区域经济集团 国家层次：由中央政府制定的区域政策，适用于国家范围内 亚国家层次：由一国内部地方政府制定的区域政策，适用于地方政府的管辖范围 （二）特点（二）特点 1. 差异性 2.系统性 3.稳定性 4.阶段性 5.干预性 6.高度集中性三、区域政策的形成三、区域政策的形成区域政策产生的客观基础区域政策产生的客观基础：区际差异的存在固定

4、因素：指短期、长期内皆难以改变的因素，主要包括区域自然条件和自然资源 变动因素：指短期内不可改变、但长期内可以改变的因素。实体因素：指劳动力、资金和技术等因素媒体因素：是指交通、流通和信息三个方面的因素 集聚因素：指经济活动倾向于向原有基础较好的地区或者大中城市集中的趋势。集聚因素起着加速区域经济不平衡发展的作用，是扩大区际差异的一只“无形的手”区域政策产生的背景：市场机制不能有效发挥作用失业率与工资水平不对称迁移涉及成本房屋市场结构及运作也会对劳动力的流动造成障碍四、区域政策的产生四、区域政策的产生最早产生于苏联。1920年制定了“全俄电气化计划”，把全俄划分为8个区，作为区域经济发展的基本

5、框架英国是西方最早制定和实施区域政策的国家1928年制定工业转移规划与青少年转移规划1934年制定特别地区（发展与改善）法美国1933年进行田纳西河流域开发二战后，意大利、德国、法国、爱尔兰、日本等西方国家都先后开始制定和实施区域政策20世纪50年代以后，发展中国家为了加快实现工业化，往往实行一些倾斜的区域政策区域经济政策产生的必然性1.“市场失灵”是导致区域经济政策产生的基本动因2.问题区域的存在是区域经济政策产生的直接动因3.促进社会和谐发展是区域经济政策产生的社会动因4.政治需求是区域经济政策产生的政治动因5.实现区域的可持续发展是区域经济政策产生的环境动因第二节 区域经济政策的目标与手

6、段区域经济政策的目标与手段一、区域经济政策的目标一、区域经济政策的目标 区域经济政策目标是区域经济政策的总纲，是区域经济发展战略思相的具体体现，又是选择区域经济政策工具的依据之一。从总体上说，其目标就是实现经济增长和区域协调发展。 （1）区域经济政策的总目标区域经济政策的总目标是追求经济效率和社会公平的最大化，即实现效率与公平的统一。总目标总目标：追求经济效率和社会公平的最大化追求效率目标就是在发民国民经济过程中，通过资源的空间有效配置，旨在取得最佳经济效益，实现区域经济的迅速发展，从而增强整个国家的经济实力追求社会公平目标就是在发展国民经济过程中，通过运用各种手段逐步缩小区际差异，旨在取得最

7、大社会公平，实现区域之间的相对均衡发展，从而提高整个社会的和谐程度经济发展的不同阶段效率和公平的关系是不同的 效率与公平的关系效率与公平的关系不发达阶段不发达阶段效率与公平矛盾效率与公平矛盾中等发达阶段中等发达阶段效率与公平由矛盾走向统一效率与公平由矛盾走向统一发达阶段发达阶段效率与公平统一效率与公平统一（2）区域经济政策的子目标区域政策的子目标宗旨具体指标经济目标解决区域经济问题缩小区际经济发展水平差距 降低衰退地区、落后地区迁移率生产力的合理布局 提高衰退地区、落后地区就业率经济空间的扩大和新区开发 实现区域一体化促进落后地区经济增长衰退地区的复兴核心地区经济活动的扩散社会目标解决区域社会

8、问题缩小区域社会发展水平的差距缩小区际生活质量差异改善落后地区教育、文化、卫生状况环境目标解决区域生态环境问题环境保护国土整治资源的合理利用 “三废”的治理政治目标解决区域政治问题区域政治一体化国防安全少数民族地区、边境地区的安全与稳定2.区域经济政策目标的选择（1）根据当前的区域经济发展不均衡状况进行选择；（2）根据特定的经济发展阶段进行选择；（3）根据国家在特定阶段内对经济发展的预测进行预测；（4）根据区域经济发展的实际情况进行选择。二、区域经济政策的手段二、区域经济政策的手段（1）按照对经济和社会发展的不同作用方式，可以分为经济手段，行政手段和法律手段。（2）按照作用的内容，区域经济政策

9、手段可分为区域补偿政策、区域发展政策、产业布局政策，公共投资政策等。 （3）从层次上，可分为宏观政策手段和微观政策手段。（4）从性质上，可分为支持性政策手段和限制性政策手段。常用的区域经济政策1.区域财政政策（包括区域补偿和区域区域财政政策（包括区域补偿和区域税收政策）税收政策）2.区域金融政策区域金融政策3.区域投资政策区域投资政策4.区域产业政策（包括区域产业结构政区域产业政策（包括区域产业结构政策、区域产业组织政策、区域产业技术策、区域产业组织政策、区域产业技术政策和区域产业布局政策）政策和区域产业布局政策） 5.区域就业政策6.区域法律政策区域法律政策1.区域财政政策：是通过税收、政府

10、支出和公债的运转，以预定的方式影响国家区域的经济活动，并通过干预公共部门和私人部门之间的资源配置及使用，以达到区域经济政策的目标。2.区域金融政策：主要是通过对区域之间货币和资本的供给与流通状况进行调控，来影响区域经济发展的空间格局，具体手段投资补助，就业补助，优惠贷款，培育区域资本市场3.区域投资政策：是指中央政府利用其在基础设施及生产性项目建设上的投资决策权，选择一部分地区作为基础设施及生产性项目建设的重点投资地区，通过其所属的投资机构注入建设资金来促进这些特定地区的经济发展。4.区域产业政策：是一些国家的中央政府为实现其对产业活动的投资和经营的控制而采取的一项区域政策，其目的是要形成符合

11、中央政府愿望的地区产业分工格局。5.区域就业政策：主要是指政府为有效调节区域间的劳动存量，合理配置劳动力资源，最大限度减少失业，实现区域充分就业而制定的相关性政策法规。6.区域法律政策：区域财政政策手段区域财政政策手段通过调整财政收入和支出的地区格局，促进区域经济发展，缩小地区差异。具体手段实行累进税制政策税收优惠政策财政补贴政策财政平衡政策政府采购政策 区域金融政策手段区域金融政策手段主要是通过对区域之间货币和资本的供给与流通状况进行调控，来影响区域经济发展的空间格局。具体手段投资补助就业补助优惠贷款培育区域资本市场区域投资政策区域投资政策n是指中央政府利用其在基础设施及生产性项目建设上的投

12、资决策权，选择一部分地区作为基础设施及生产性项目建设的重点投资地区，通过其所属的投资机构注入建设资金来促进这些特定地区的经济发展。包括国家直接投资政策和国家间接投资政策。n国家直接投资政策国家预算内投资、国内银行贷款和国家可利用外资。n国家间接投资政策财政金融政策、共同投资基金和金融管理机构。区域产业政策是指政府根据区域分工和整个国民经济发展的要求所制定的调节和控制区域产业结构和产业空间配置的相关政策的总和，目的是根据区际经济差异和区域经济优势，确定主导产业部门，形成各具特色的区域产业结构，实现区际间产业分工、产业机构的有机耦合。包括区域产业结构政策、区域产业组织政策、区域产业技术政策和区域产

13、业布局政策。区域就业政策l主要是指政府为有效调节区域间的劳动存量，合理配置劳动力资源，最大限度减少失业，实现区域充分就业而制定的相关性政策法规。l具体手段 创造就业机会 失业保障制度 劳动者的培训 劳动力市场区域法律政策使区域财政政策、区域金融政策、区域投资政策等的实施有法可依。如：英国1934年的特别地区（发展与改善）法，美国20世纪60年代的地区再开发法案、公共工程域经济开发法案、阿拉巴契亚区域开发法案等。第三节第三节 区域政策效应及其评价区域政策效应及其评价（一）区域政策效应的基本含义（一）区域政策效应的基本含义主要观点主要观点区域政策效应是实际国民生产总值增长的最大区域政策效应是实际国

14、民生产总值增长的最大化程度化程度以最小的社会成本实现一定量的区域政策目标以最小的社会成本实现一定量的区域政策目标受援地区实行区域政策后，导致更大的区域产受援地区实行区域政策后，导致更大的区域产出和区域就业出和区域就业区域政策目标是否实现及其实现程度区域政策目标是否实现及其实现程度区域政策成本和区域政策效益的比较区域政策成本和区域政策效益的比较区域政策效应就是区域政策的成本与区域政策区域政策效应就是区域政策的成本与区域政策效益的比较效益的比较（二）区域政策效应评价的程序（二）区域政策效应评价的程序区域经济政策目标的确定区域经济政策目标的确定1. 要有针对性；2.要适度合理；3.要从多角度多方面考

15、虑目标的设计；4.要具体化和定量化；5.要有阶段性；区域经济政策设计区域经济政策设计1.区域经济政策宏观调控参数方案的设计2.侧重于解决区域某方面问题的某类区域经济政策3.由若干既相互独立又相互联系的区域经济政策手段组成的区域经济政策体系。区域经济政策事前评价区域经济政策事前评价1.对影响区域经济政策方案实施的各种条件和因素进行分析对影响区域经济政策方案实施的各种条件和因素进行分析和预测；和预测；2.根据区域经济政策目标，确定出评价指标和评价标准；根据区域经济政策目标，确定出评价指标和评价标准；3.对影响区域经济政策投入产出的有关信息、资料进行收集对影响区域经济政策投入产出的有关信息、资料进行

16、收集和整理，选择和确定有关评价参数值；和整理，选择和确定有关评价参数值；4.根据评价的对象、条件和要求，选择并确定评价方法；根据评价的对象、条件和要求，选择并确定评价方法；5.对区域经济政策方案的投入产出的项目构成进行分解和估对区域经济政策方案的投入产出的项目构成进行分解和估算，用已确定的评价方法对区域经济政策未来实施过程中的算，用已确定的评价方法对区域经济政策未来实施过程中的结果和效益进行评估和分析；结果和效益进行评估和分析；6.根据评价分析结构的具体情况，或提出较好的方案供有关根据评价分析结构的具体情况，或提出较好的方案供有关部门抉择，或重复上述各步骤工作，如对问题、目标、政策部门抉择，或

17、重复上述各步骤工作，如对问题、目标、政策等再分析、确定和设计，并进行重新评价。等再分析、确定和设计，并进行重新评价。区域经济政策事后评价区域经济政策事后评价1.对已实施的区域经济政策的结果和效益进行计算，对已实施的区域经济政策的结果和效益进行计算，并和预期的目标进行比较，对区域经济政策效果及并和预期的目标进行比较，对区域经济政策效果及政策方案本身等作出评价和分析。政策方案本身等作出评价和分析。2. 对区域经济政策的背景、基础、因素和条件等进对区域经济政策的背景、基础、因素和条件等进行分析，对其发生变化的程度、类型和特点等进行行分析，对其发生变化的程度、类型和特点等进行判断。判断。3.根据上述两

18、个方面的评估结果组合类型，确定不根据上述两个方面的评估结果组合类型，确定不同的策略，或继续实施原区域经济政策方案，或对同的策略，或继续实施原区域经济政策方案，或对原区域经济政策方案进行调整，或需要重新制定新原区域经济政策方案进行调整，或需要重新制定新的区域经济政策方案。的区域经济政策方案。区域经济政策事后评估可区域经济政策事后评估可能出现的结果及策略能出现的结果及策略项目项目基本上达到预期目基本上达到预期目标，有较好的效益标，有较好的效益离预期目标有一定离预期目标有一定距离，效益偏低距离，效益偏低离预期目标有较大离预期目标有较大的距离或无法实现的距离或无法实现目标，效益太差目标，效益太差基本上

19、无基本上无变化变化继续实施原区域经继续实施原区域经济政策方案济政策方案对原区域经济政策对原区域经济政策方案进行调整方案进行调整重新制定新的区域重新制定新的区域经济政策方案经济政策方案有一定程有一定程度的变化度的变化对原区域经济政策对原区域经济政策方案进行调整方案进行调整调整和重新制定调整和重新制定重新制定重新制定已发生了已发生了重大变化重大变化重新制定新的经济重新制定新的经济政策方案政策方案重新制定重新制定重新制定重新制定（三）区域政策效应评价的方法（三）区域政策效应评价的方法1.间接评价法间接评价法 2.部分评价法部分评价法3.综合评价法综合评价法1.间接评价法间接评价法 间接评价法间接评价

20、法：间接评价法是用简单的统计技术分析实行区域政策时期与不实行区域政策时期特定指标的变化劳动力标准评价法是对实行区域政策时期的就业率与不实行区域政策时期的就业率进行比较，如果前者的就业率大于后者，说明区域政策效应为正，反之为负资本标准评价法是对实行区域政策时期的投资规模与不实行区域政策时期的投资规模进行比较，如果前者的投资规模大于后者，说明区域政策效应为正，反之为负环境和社会福利标准评价法是对实行区域政策时期的基础设施的建设情况和社会福利状况与不实行区域政策时期的基础设施的建设情况和社会福利状况进行比较，如果前者情况好于后者，说明区域政策效应为正，反之为负2.部分评价法部分评价法 部分评价法与间

21、接评价法的区别是将区域政策对一部分评价法与间接评价法的区别是将区域政策对一个或几个指标的影响分离出来个或几个指标的影响分离出来区域政策对受援地区就业的影响分析：首先构建一区域政策对受援地区就业的影响分析：首先构建一个个“预期的预期的”或或“假设的假设的”就业系列，包括所有影响区就业系列，包括所有影响区域就业水平的重要因素的影响，但排除了区域政策，然域就业水平的重要因素的影响，但排除了区域政策，然后在一定的假设下可测算区域政策的影响，任何一年区后在一定的假设下可测算区域政策的影响，任何一年区域政策的效应都是该年实际就业与预期就业之间的差，域政策的效应都是该年实际就业与预期就业之间的差，因此，一定

22、时期区域政策的效应就是每一年实际就业与因此，一定时期区域政策的效应就是每一年实际就业与预期就业之差的累计。预期就业之差的累计。区域政策对企业向受援地区转移的影响分析区域政策对企业向受援地区转移的影响分析需求压力法：假设区域政策若影响企业区域转移，需求压力法：假设区域政策若影响企业区域转移，则必须考虑存在于经济中的需求压力，因为只有在总需则必须考虑存在于经济中的需求压力，因为只有在总需求很大的情况下企业才会扩张生产规模。因此企业由繁求很大的情况下企业才会扩张生产规模。因此企业由繁荣地区向落后地区转移的量是需求压力和区域政策的函荣地区向落后地区转移的量是需求压力和区域政策的函数，通过调查可建立估算

23、方程，得到区域政策强度的变数，通过调查可建立估算方程，得到区域政策强度的变化对企业转移的影响。化对企业转移的影响。3.综合评价法综合评价法 综合评价法是对各种政策手段的全部成本与综合评价法是对各种政策手段的全部成本与利益进行全面的综合分析利益进行全面的综合分析区域政策的成本和利益方法需要将区域政策区域政策的成本和利益方法需要将区域政策的所有成本同所有利益进行对比，以估算其社会的所有成本同所有利益进行对比，以估算其社会价值，并同其他能实现同样结果的政策进行对比。价值，并同其他能实现同样结果的政策进行对比。其中选择未来成本与利益贴现率和确定社会公平其中选择未来成本与利益贴现率和确定社会公平的量化值

24、是两重要的技术难题的量化值是两重要的技术难题区域政策的资源成本是指区域政策的替代效区域政策的资源成本是指区域政策的替代效应。区域政策对繁荣区具有双重效应，即替代效应。区域政策对繁荣区具有双重效应，即替代效应和收入效应。替代效应是指区域政策对繁荣区应和收入效应。替代效应是指区域政策对繁荣区所产生的降低需求压力的影响，其产生原因是区所产生的降低需求压力的影响，其产生原因是区域政策将劳动力需求导向了问题区域；收入效应域政策将劳动力需求导向了问题区域；收入效应是指区域政策对所有区域所产生的增加需求压力是指区域政策对所有区域所产生的增加需求压力的影响。这两种效应同时出现，在评价区域政策的影响。这两种效应

25、同时出现，在评价区域政策效应时，只考虑收入效应是不够的，还应考虑区效应时，只考虑收入效应是不够的，还应考虑区域政策的替代效应。域政策的替代效应。案例分析案例分析我国区域政策的演变我国区域政策的演变我国制定区域政策的理论依据我国制定区域政策的理论依据理论基础理论基础均衡与非均衡发展理论邓小平同志提出了“先富、共富”的思想中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五” 计划和2010年远景目标的建议中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划党的十六大报告基本原则基本原则 在优先考虑缩小我国同世界发达国家差距的前提下，努力缩小国内地区间的发展差距。在把发达地区再发展放在重要位置的前提下，重点考虑加快

26、欠发达地区的经济发展问题。在发挥市场机制基础性调节作用的前提下，加大国家对地区协调发展的宏观调控力度。在发挥政府对协调地区经济的主导作用下，促进企业的跨省投资、跨省兼并、跨省联营，增强企业在地区经济协调发展中的作用。改革开放前的均衡发展政策改革开放前的均衡发展政策解放初期：我国区域发展极端不平衡三年恢复时期：东北、华东、华北地区的重点建设一五时期：156项重点工程和694项国内自行设计建设的重点工程建设二五时期：强调要兼顾内地与沿海的发展，大跃进打乱了计划三年调整时期：西部建设较快三五和四五时期： 三线建设三线建设根据各地区战略位置的不同，将全国划根据各地区战略位置的不同，将全国划分为一、二、

27、三线三类地区分为一、二、三线三类地区 一线处战略前沿，主要是指东部沿海地一线处战略前沿，主要是指东部沿海地区区三线地区为全国的战略后方，也称大三三线地区为全国的战略后方，也称大三线线 大三线一般包括四川、贵州、云南、陕大三线一般包括四川、贵州、云南、陕西、甘肃三省的大部分地区，以及豫西、鄂西、甘肃三省的大部分地区，以及豫西、鄂西、湘西、晋南、冀西、粤北、桂西北和青西、湘西、晋南、冀西、粤北、桂西北和青海东部地区海东部地区 其余为二线地区其余为二线地区在一、二线地区内，又依本地区情况，在一、二线地区内，又依本地区情况，划出若干地方作为区内的三线地区，称为小划出若干地方作为区内的三线地区，称为小三

28、线三线三线建设大体上可分为两个时期三线建设大体上可分为两个时期“三五三五”时期，主要是以西南为重点时期，主要是以西南为重点开展三线建设开展三线建设“四五时期四五时期”，三线建设的重点转向，三线建设的重点转向“三西三西”（豫西、鄂西、湘西）地区，（豫西、鄂西、湘西）地区，同时继续进行大西南的建设同时继续进行大西南的建设五五时期：战略重点转向东部沿海地五五时期：战略重点转向东部沿海地区区9090年代中期以来的经济重心向中西部年代中期以来的经济重心向中西部转移的均衡政策转移的均衡政策“九五”计划和2010年远景目标纲要，首次将地区之间协调发展作为国家经济和社会发展的指导方针之一中华人民共和国国民经济

29、和社会发展第十个五年计划纲要提出了“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局”，促进地区经济协调发展思考题思考题1.1.区域经济政策有哪几个层次？区域经济政策有哪几个层次？2.2.区域经济政策手段有哪些？区域经济政策手段有哪些？3.3.区域经济政策的目标是什么？区域经济政策的目标是什么？4.4.如何评价区域经济政策效应？如何评价区域经济政策效应？5.5.我国区域经济政策是如何演变的？我国区域经济政策是如何演变的？ 第二节第二节 基于区域协调发展的基于区域协调发展的 区域经济政策选择区域经济政策选择 一、区域经济协调发展一、区域经济协调发展 1.1.优先发展东部沿海地区政策优

30、先发展东部沿海地区政策 2.2.在中西部地区发展政策在中西部地区发展政策 二、东部地区向更高目标和水平前进二、东部地区向更高目标和水平前进 1.东部地区以增强经济质量，经济竞争 力为目标 2.东部地区应以跻身于国际分工行列为 目标 3.东部地区应促进不同类型开放区和北、 中、南三个各具特色的区域协调发展。 4.东部地区应根据国家区区域经济政策 的调整目标，逐步向中西部地区扩散 和转移某些产业，实施“两进战略”。 三、西部大开发战略的制定与实施三、西部大开发战略的制定与实施 1.1.西部大开放战略的提出西部大开放战略的提出 加大对中西部地区，特别是西部地区的扶持力度。这是构建我国东部与中西部地区

31、协调发展的新型区域关系和区域重大举措，也是缩小地区发展差距，维护改革，发展和社会稳定的根本保证。 2. 2.推动西部大开发的区域经济政策支持推动西部大开发的区域经济政策支持 （1）对外开放政策向中西部倾斜。 （2）财政税收政策向中西部地区倾斜 （3）金融政策向中西部地区倾斜。第三节第三节 若干特殊类型地区的若干特殊类型地区的 区域经济政策区域经济政策 一、沿海地区经济开放政策一、沿海地区经济开放政策 1.1.经济特区政策经济特区政策 2.2.沿海开放城市与经济技术开发区政策沿海开放城市与经济技术开发区政策 3.3.沿海经济开放区与上海浦东新区政策沿海经济开放区与上海浦东新区政策 4.4.保税区

32、政策保税区政策 二、内陆与欠发达地区的对外开放政策二、内陆与欠发达地区的对外开放政策 1.1.内陆地区的区域对外开放政策内陆地区的区域对外开放政策 2.2.欠发达地区区域开发援助政策欠发达地区区域开发援助政策 三、少数民族地区特殊区域开发援助政策三、少数民族地区特殊区域开发援助政策 1.1.对少数民族自治区和视同民族自治区待遇对少数民族自治区和视同民族自治区待遇 的省实行财政补贴政策；的省实行财政补贴政策； 2.2.拨出各种专项补助款，对少数民族地区给拨出各种专项补助款，对少数民族地区给 予财政上的补助；予财政上的补助； 3.3.对民族贸易给予特殊照顾；对民族贸易给予特殊照顾； 4.4.在税收方面对民族自治地方实行特殊照顾；在税收方面对民族自治地方实行特殊照顾； 5.5.组织经济发达省市对口支援少数民族