第二编行政组织法

1、第三章 行政组织法第一节 行政组织法的概念与功能第二节 行政组织法的基本原则第三节 行政组织法的内容与体系第四节 行政主体第五节 公务员第六节 行政编制第一节 行政组织法的概念与功能 一、行政组织 （一）行政组织的涵义 行政组织是指担当行政事务、享有行政权的各级人民政府及其设置的行政机关的综合体。 1.行政组织是行政机关的组合体，是行政机关组成的有机系统。 2.行政组织是由各级人民政府及其设置的行政机关组成。 3.行政组织是担当行政事务，行使行政权的组织。 （二）行政组织的构成要素 1.从基本构成要素看，包括人的要素（行政人员）和物的要素。 2.从结构构成要素看，行政组织由机关、层级以及机关相

2、互关系等构成。 3.从系统功能要素看，行政组织包含目标、功能和权力等。 二、行政组织的类型 （一）以管辖范围大小为标准对行政组织的分类 1.中央行政组织：国务院及其职能部门。 2.地方行政组织：地方人民政府及其工作部门。 （二）以工作性质和作用为标准对行政组织的分类 1.领导机关。指中央和地方的行政首脑机关。 2.职能机关，又称本部机关或实行机构。国务院各部、委、办以及直属国家总局，地方政府所属厅、局、处、科等。 3.直属机关。是为了主办各项专门事务专门事务，为领导机关直接管辖的单独机构。它不是领导机关的组成部门，级别低于职能部门。如国务院下属的国家气象局、专利局等。 4.辅助机关，又称幕僚机

3、关，通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关，最典型的为各级政府的办公厅（室）。 5.咨询机关，又称智囊机关。如各级政府的政策研究室、顾问委员会等。 6.综合机关。如国家发改委、综合执法机关等。 7.派出机关。指某一级政府根据行政管理的需要，依法定程序而在本辖区内设立的代表机关，它不是一级政府机关，其权力只是上级人民政府的延伸。 省级政府派出机关行政公署；县级政府派出机关区公所或街道办。 （三）以行政活动程序为标准对行政组织的分类 1.决策机关。与领导机关基本一致。 2.执行机关。 3.咨询机关。 4.信息机关。如统计机关。 5.监察机关。 （1）对行政系统进行监督检查的专门机关，如国家

4、行政监察机关。 （2）对社会组织、企事业单位和个人是否遵纪守法进行监督检查的机关，如国家技术监督机关、安监局、质监局等。 二、行政组织法的概念 （一）广义与狭义的行政组织法 广义的行政组织法：行政机关组织法、行政机关编制法和国家公务员法。 狭义的行政组织法：行政机关组织法。 （二）行政组织法的界定 行政组织法，是规范行政组织和控制行政组织的法。 分析：1.行政组织法是规范行政组织设立的法。（最基本） 2.行政组织法是规范行政组织活动或控制行政组织的法。（最核心） 3.行政组织法是规定行政组织法律责任的法。 4.行政组织法是规范行政组织过程和控制行政组织的法律规范的总和。 三、行政组织法的功能

5、（一）为公共行政的组织提供法律支撑 1.设定权力 纵向分配（二）权力配置的功能 2.分配权力 横向分配 3.调整权力 （三）规范、管理职能 1.可以确定行政组织的合理结构 2.可以明确行政机关的设置标准 3.可以规范行政机关的外部管理主体形式 （四）保障功能 1.保障公民行政参与权的实现 2.保障行政组织过程符合客观规律 3.保障行政改革的顺利进行 （五）控制功能 1.行政组织法是控制行政组织规模的有力依据 2.行政组织法是控制行政组织权力膨胀的主要手段第二节 行政组织法的基本原则 一、组织法定原则 组织法定原则，是指国家对行政组织的管理和行政组织职权的行使，必须受到法律的约束。 （一）行政组

6、织的基本问题应当由宪法和法律规定。 （二）行政组织法必须公开、明确、稳定。 （三）违反行政组织法应承担相应的法律责任。 二、组织效率原则 （一）行政组织精简化 （二）行政组织合理化 1.行政组织形态要合理 2.组织结构体系要合理 3.行政组织的职能划分要合理 4.行政组织的程序设计要合理 （1）行政组织程序包括：行政组织的设立程序、变更程序。 （2）合理的行政组织程序至少应包含两个环节：一是论证环节；二是民主参与环节 三、民主参与原则 民主参与原则的要求： （一）加强人大对行政组织过程的监督 （二）培养民众积极参与的意识 （三）行政组织过程应有民众的直接参与 （四）为民众直接参与提供畅通的渠道

7、第三节 行政组织法的内容与体系 一、行政组织法的内容 （一）关于行政组织的性质和法律地位性质和法律地位的规定。（宪法第85条；地方组织法第54、55条） （二）关于国家行政组织设立行政组织设立的规定，包括设立原则和设立程序。（国务院组织法第8条、11条；地方组织法第64条） （三）关于国家行政组织构成行政组织构成的规定，包括行政组织的组成与结构。（国务院组织法第2条、地方组织法第56条） （四）关于国家行政组织职权行政组织职权的规定。（宪法第9条国务院；地方组织法第59条、60条、61条地方政府） （五）关于国家行政组织的活动原则和违反行政组织法的法律责任的规定。 二、行政组织法的体系 （一）

8、宪法 （二）国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 （三）单行法律中关于行政权和行政组织的规定。如立法法第71条；行政处罚法第16条。 （四）行政法规关于行政权与行政组织的规定。如公务员法第14条。 （五）行政规章中关于行政权和行政组织的规定。第四节 行政主体 一、行政主体的概念 （一）法国和日本的行政主体概念 1.在法国，行政主体，是指享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体，其范围包括国家、地方团体和公务法人。 2.在日本，行政主体，是指行政法律关系当事人中拥有实施行政的权能的一方当事人，这种意义上的行政主体，与行政权的主体或者统治权

9、的主体是同一概念。 （二）在我国，行政主体，一般是指依法享有国家行政职权，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织，主要指行政机关和法律法规授权组织。 行政主体的基本特征： 1.行政主体是一种组织，而不是个人。 2.行政主体是依法享有国家行政职权的组织。 3.能够以自己的名义实施行政管理活动。 4.能够独立承担相应的法律责任。 （三）行政主体与相关概念的区分 1.行政主体与行政组织 行政组织侧重于对行政组织系统的机关构成机制与行政效率问题的研究，以静态上的行政组织的职能和权限为主要 研究内容；行政主体则以行政职权为出发点，研究行政行为的对外效力，侧重解决行政组织中哪些机关

10、能够独立对外管理，具有独立的法律人格。 2.行政主体与行政机关 行政主体行政性对人；行政机关立法机关、司法机关、军事机关。 3.行政主体与行政法主体 （四）行政主体资格的取得 1.职权性行政主体资格的取得 2.授权性行政主体资格的取得 3.职权行政主体与授权行政主体的区别 （1）取得主体资格的法律依据不同。 职权行政主体：宪法和相关组织法 授权行政主体：宪法、组织法以外的单行法律、法规和规章 （2）指向不同 职权行政主体：行政机关组织 授权行政主体：国家行政组织以外的社会性组织 （3）职权范围不同 职权行政主体：有一定的自由裁量权 授权行政主体：无自由裁量的余地 （4）取得主体资格的时间不同

11、职权行政主体：主体资格的取得与行政组织设立的时间是同时的。 授权行政主体：社会组织的成立与行政主体资格的取得没有必然联系。 二、行政机关 （一）行政机关的概念和特征 行政机关，是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的，代表国家依法行使行政权，组织和管理国家行政事务的 国家机关。 其特征： 1.行政机关具有执行性，它是国家权力机关的执行机关。 2.是为执行一定的行政职能专门设立的国家机关。 3.行政机关的设立依据是宪法和相关组织法。 （二）行政机关与行政组织、行政机构的区分 行政组织是行政机关和行政机构的笼统称谓；行政机构是行政机关的内部组成部分，一般不具有独立的行政主体资一般不具有独立的行政主体

12、资格，只能以所代表的机关名义格，只能以所代表的机关名义进行行政管理；行政机关是一定行政机构的整体，具有行政主体资格。 （三）行政机关的职权与职责 1.主要职权： （1）行政立法权；（2）行政命令权；（3）行政处理权；（4）行政监督检查权；（5）行政裁决权；（6）行政处罚权。 行政职权的特点：（1）行政职权具有不可自由处置性；（2）行政职权具有优益性（先行处置权、获得社会协助权、推定有效权）；（3）具有强制性 2.主要职责 （四）行政机关之间的关系：纵向关系和横向关系 单一领导关系：上级机关 领导关系 上级机关 双重领导关系 本级人民政府1.纵向关系 指导关系 同级行政机关和不同性质的职能部门之

13、间2.横向关系 不同级别的行政机关之间 （五）中央行政机关 1.国务院 2.国务院组成部门（28个）。包括：各部、委、人民银行和审计署。 3.国务院直属特设机构。指国务院特别设立的主办某项专门业务的职能部门。（国资委） 4.国务院直属机构（18个）。国务院设立的主办各项专门 业务的职能部门。 （1）国务院直属机构是独立的职能部门 （2）与国务院组成部门比，直属机构具有以下特点： 一是直属机构的级别低，其负责人不是国务院的组成人员。 二是直属机构由国务院自行设置，无须国家权力机关的批准。 三是直属机构的主管业务单一，不具有综合性。 5.国务院办事机构（4个）。是指国务院设立的协助总理办理专门事项

14、的辅助性机构。办事机构附属于总理，主要 职能是协助总理承办具体事务，原则上属于内部机构，不具有独立的职权和职责，因而不具有行政主体资格不具有行政主体资格。 6.国务院各部委管理的国家局（10个）。指国务院设置的主管专门业务由部委管理但又具有相对独立性行政机关。 （六）地方行政机关 1.地方各级人民政府 2.地方各级人民政府的工作部门与直属单位 3.地方各级政府的派出机关 4.地方政府的办公机构、办事机构、议事协调机构。 5.中央在地方上的派出机构与分支机构。 6.地方行政机关的派出机构与内设机构。 第一级第一级 国务院国务院第二级第二级 组成部门组成部门 直属（特设）机构直属（特设）机构 直属

15、事业单位直属事业单位 议事协调机构议事协调机构 办公机构办公机构 办事机构办事机构 （只有组成部门的设立、增加、减少、合并须经全国人大或其常委会批准，其他国务院可自主决定）（只有组成部门的设立、增加、减少、合并须经全国人大或其常委会批准，其他国务院可自主决定）第三级第三级 国务院组成部门管理的机构国务院组成部门管理的机构 某些国务院下属单位的内设机构某些国务院下属单位的内设机构说明：表示有行政主体资格；表示经授权可能有行政主体资格；未标注者表示无行政主体资格。说明：表示有行政主体资格；表示经授权可能有行政主体资格；未标注者表示无行政主体资格。第一级第一级 地方各级政府地方各级政府 中央主体派驻

16、地方的机构中央主体派驻地方的机构第二级第二级 派出机关派出机关 工作部门工作部门 直属（特设）机构直属（特设）机构 直属事业单位直属事业单位 议事协调机构议事协调机构 办公机构办公机构 办事机构办事机构 （只有县级以上人民政府设立下属部门与机构，乡镇人民政府无下设部门与机构）（只有县级以上人民政府设立下属部门与机构，乡镇人民政府无下设部门与机构）第三级第三级 某些第二级主体的内设机构某些第二级主体的内设机构 某些第二级主体的派出机构某些第二级主体的派出机构说明：表示有行政主体资格；表示经授权可能有行政主体资格；未标注者表示无行政主体资格。说明：表示有行政主体资格；表示经授权可能有行政主体资格；

17、未标注者表示无行政主体资格。 派出机关和派出机构 （1）派出机关 派出机关，是指地方县级以上人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关，它不是一级人民政府，却依照组织法的规定，行使着一定区域内相当于一级人民政府的行政管理权。具有行政主体资格。具有行政主体资格。 行政公署（省人民政府的派出机关) 派出机关 区公所（县人民政府的派出机关） 街道办（不设区的市或市辖区人民政府的派出机关） （2）派出机构 派出机构是县级以上人民政府工作部门人民政府工作部门根据需要在一定区域设置的派出组织。一般不具有行政主体资格，但可由法一般不具有行政主体资格，但可由法律法规授权而取得行政主体资格。律法规授权而

18、取得行政主体资格。 三、法律法规授权组织（行政授权组织） （一）行政授权 1.其涵义： 行政授权，是指法律、法规将某项或某一方面的行政管理职权授予行政机关以外的组织，被授权者以自己的名义进行行政管理活动，并由其对外承担法律责任的法律行为。 2.其特征： （1）被授予的行政职权来源是法律、法规的明确规定明确规定。 （2）行政授权的对象是行政机关以外的组织。 （3）行政授权导致职权、职责以及主体资格的转移主体资格的转移。 （二）法律法规授权组织（行政授权组织） 1.涵义 法律法规授权组织（行政授权组织），是指除行政机关外，依据法律法规授权而取得行政主体资格的组织。 2.法律法规授权组织的类型（前三

19、类比较重要） （1）行政机关内部机构：两类 一是各级人民政府直属内部机构；另一种是政府职能部门政府职能部门内部机构。授权组织主要指后一种内部机构。 （2）依法直接设立的专门行政机构。如专利复审委员会、商标评审委员会等。 （3）政府职能部门派出机构 （4）具有一定行政职能的事业单位。学校、医院、保监会、证监会、电监会等。 （5）具有一定行政职能的企业单位。如烟草总公司。 （6）社会团体。如工会、律协、学术团体、宗教团体等。 （7）地方居民自治组织 （三）行政机关与授权组织的关系 1.行政机关对隶属的授权组织有领导、管理和监督的权力，并受理行政复议申请。 2.授权组织可以依法独立行使行政职权，不需

20、向隶属的行政机关请示批准。 四、行政委托组织 （一）行政委托组织的界定 1.行政委托的概念和特征 行政委托，一般是指行政机关依法将部分行政职权委托给其他行政机关或社会组织，受委托者以委托机关的名义进行行政管理活动，并由委托机关承担法律责任的法律行为。 （1）行政委托的职权来源是行政机关的委托行为。 （2）委托的对象是符合法定条件的其他行政机关或社会组织。 （3）行政委托不发生职权、职责及行政主体资格的转移。 2.行政委托组织的涵义 行政委托组织，是指受行政机关委托行使一定行政职能的其他行政机关或社会组织。 （1）委托组织只能行使一定的一定的行政职能。 （2）委托组织的权力来源于行政机关的委托，非法律、法规的授予。 （3）委托组织应当符合一定的条件。行政处罚法第19条规定了受托行使行政处罚权的组织的条件。 3.行政委托组织的类型 （1）其他行政机关；（2）社会组织：社会团体、其他法人组织。 4.委托组织的法律地位 （1）委托组织不是行政主体，其行使职权必须以委托机关名义进行，并由委托机关对其行为对外承担法律责任。