公共财政预算与现代国家治理

1、三、国家治理中的公共预算改革三、国家治理中的公共预算改革一、一、公共预算的起源与发展公共预算的起源与发展回首页回首页二、二、国家成长、财政改革与治理转型国家成长、财政改革与治理转型 “ “财者，为国之命而万事之本；政者，为国之要而万事之统。财者，为国之命而万事之本；政者，为国之要而万事之统。”（苏辙（苏辙上皇帝书上皇帝书） 财政乃财政乃“庶政之母庶政之母”。（。（亚当亚当斯密，斯密，国富论国富论） “ “税收是现代民主制度兴起的先决条件税收是现代民主制度兴起的先决条件” ( (里查德里查德.A.A.马斯格雷夫马斯格雷夫) ) “一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会一个国家的财政史是惊心

2、动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。平正义。” ” （温家宝，（温家宝，20082008） 王安石：王安石： “ “为天下理财为天下理财” ” 、 “ “因天下之力以生天下之财因天下之力以生天下之财”、 为国生财为国生财 梁启超：梁启超：“暗合于政治之原理暗合于政治之原理”的的, ,而且是而且是“东西方诸国东西方诸国”1919世世纪纪“实施后行之有效的实施后行之有效的” 治国即理财（马骏）治国即理财（马骏） 商鞅变法、商鞅变法、 熙宁新政（王安石变法）、张居正一条鞭法熙宁新政（王安石变法）、张居正一条鞭法 王

3、安石王安石 “溯溯周礼周礼治国之道，取千年大国治理之精华治国之道，取千年大国治理之精华”。 英王约翰英王约翰 “ “失地王失地王” ” 12151215年签年签署了署了自由大宪章自由大宪章，确立，确立“财财政税收的宪政原则政税收的宪政原则” ” 西方近代西方近代民主政治的发端民主政治的发端 16401640年年 英国资产阶级革命英国资产阶级革命 查理一世查理一世16881688年年 “ “光荣革命光荣革命” ” 16891689年年权利法案权利法案 财政预算权在英国的发展演变财政预算权在英国的发展演变时间时间财政预算权的发展财政预算权的发展12151215年年签署了签署了自由大宪章自由大宪章。

4、首次以法律的形式确立了。首次以法律的形式确立了“非赞同毋纳税非赞同毋纳税”的原则，从而剥夺了的原则，从而剥夺了英王的部分税收权。英王的部分税收权。12581258年年签订了签订了牛津条例牛津条例。成立了永久性的议事会议，税收权独立不归王家控制。成立了永久性的议事会议，税收权独立不归王家控制。16401640年年税收权逐步由君主手中转移到了公众手里。英国的财政权基本上已处于议会的控制之下。税收权逐步由君主手中转移到了公众手里。英国的财政权基本上已处于议会的控制之下。16891689年年 通过了通过了权利法案权利法案，重申不经议会批准，王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴，重申不经议会批准，王室政

5、府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳，征税收入和使用预算支出都必须经过议会批准，并且按年分配收支，在年前作出纳，征税收入和使用预算支出都必须经过议会批准，并且按年分配收支，在年前作出收支计划，提请议会审批和监督。还规定了政府机关及其工作人员在处理政府财政收收支计划，提请议会审批和监督。还规定了政府机关及其工作人员在处理政府财政收支上的权限和责任，并强调必须遵守法令和规章。同时还将君主私人支出与国家支出支上的权限和责任，并强调必须遵守法令和规章。同时还将君主私人支出与国家支出相分离，消除了英国财政的君主私人收支性质，政府财政也由此完成了从家计财政到相分离，消除了英国财政的君主私人收支性质，政府财政也

6、由此完成了从家计财政到公共财政的转化。公共财政的转化。17601760年年规定英国财政大臣必须于每个财政年度开始之前，向国会提交国家预算，以此寻求议会拨规定英国财政大臣必须于每个财政年度开始之前，向国会提交国家预算，以此寻求议会拨款，开始成为惯例。款，开始成为惯例。17871787年年通过了总基金法案，英国开始把全部的财政收支统一在一个文件中，从此有了正式的预算通过了总基金法案，英国开始把全部的财政收支统一在一个文件中，从此有了正式的预算报告，预算制度的发展向前迈进了一步。报告，预算制度的发展向前迈进了一步。18021802年年开始公布详细的政府收支报告开始公布详细的政府收支报告1822182

7、2年年规定财政大臣必须将政府收支报告提请国会审议，从而确立了按年度编制和批准政府预算规定财政大臣必须将政府收支报告提请国会审议，从而确立了按年度编制和批准政府预算的制度。议会还取得了对预算执行进行审核的权力。英国建立了正式的预算制度。的制度。议会还取得了对预算执行进行审核的权力。英国建立了正式的预算制度。1.1.公共预算制度是英国社会公众与君主之间经济利益争夺的产公共预算制度是英国社会公众与君主之间经济利益争夺的产物。物。 公共预算在英国的形成和发展过程表明：公共预算在英国的形成和发展过程表明： 2.2.公共预算制度的形成，直接表现为英国政治格局变动的结果。公共预算制度的形成，直接表现为英国政

8、治格局变动的结果。 3.3.英国公共预算制度的形成过程，就是议会对于君主财权的逐英国公共预算制度的形成过程，就是议会对于君主财权的逐步剥夺和控制的过程。步剥夺和控制的过程。 从传统的从传统的“天下天下”到现代民族国家到现代民族国家 “ “美国之所以能够化解各种社会危机，现代国家制度建设是美国之所以能够化解各种社会危机，现代国家制度建设是其根本，其中改造公共财政是政治改革的最佳切入口其根本，其中改造公共财政是政治改革的最佳切入口”。( (王王绍光，绍光，2001) 2001) 美国：进步时代（美国：进步时代（1880-1920)1880-1920) 国家治理的转型，首先是财政的转型。当然，在进行

9、国家建国家治理的转型，首先是财政的转型。当然，在进行国家建设的过程中，财政的改革可以引导和促进国家治理的转型。设的过程中，财政的改革可以引导和促进国家治理的转型。也就是说，也就是说，“在国家建设过程中在国家建设过程中, ,重构财政制度至关重要重构财政制度至关重要, ,财财政转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。不同的财政转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。不同的财政制度通常与不同的国家治理制度相联系政制度通常与不同的国家治理制度相联系, ,并意味着不同的国并意味着不同的国家治理水平家治理水平”。( (王绍光、马骏王绍光、马骏 走向走向“预算国家预算国家”财政财政转型与国家建设转型与国

10、家建设 ,2011) ,2011) 2020世纪：自产国家世纪：自产国家 税收国家税收国家 租金国家租金国家自产国家自产国家 税收国家税收国家 预算国家预算国家 日日 北野弘久北野弘久: :“当一个国家的税收收入占到整个国家的财政收入当一个国家的税收收入占到整个国家的财政收入的比例超过一半时，这个国家就可以被称为税收国家的比例超过一半时，这个国家就可以被称为税收国家” 国家治理的成功与否在很大程度上取决于国家能力强弱。国家治理的成功与否在很大程度上取决于国家能力强弱。 “ “政府能够相对独立自主地制定、实施政策和法律的能力政府能够相对独立自主地制定、实施政策和法律的能力, ,以及以及对社会经济

11、发展的宏观指导和调控能力对社会经济发展的宏观指导和调控能力, ,因此政府能力也通常被因此政府能力也通常被称为政府的制度能力、国家的制度能力称为政府的制度能力、国家的制度能力”。（王绍光、胡鞍钢。（王绍光、胡鞍钢: :中国国家能力报告中国国家能力报告, 1993, 1993） 法国大革命的财政原因法国大革命的财政原因 法国大革命的财政原因法国大革命的财政原因 路易十四路易十四：“朕即法律、朕即国家朕即法律、朕即国家” 路易十五：路易十五：“我死后哪管他洪水滔天我死后哪管他洪水滔天” LouisXVI (17541793)性格温和、生活比较节俭性格温和、生活比较节俭“激进的改革家激进的改革家” 路

12、易十六是一个很朴实路易十六是一个很朴实的国王，平常和一些打的国王，平常和一些打铁工人，一起制造家具，铁工人，一起制造家具，也经常拿皇宫的钱，去也经常拿皇宫的钱，去接济贫民。但皇后接济贫民。但皇后玛玛丽丽安托瓦内特安托瓦内特就不同了，就不同了，她是奥地利的公主，从她是奥地利的公主，从小过惯豪华的生活，只小过惯豪华的生活，只要有人在她面前提到要有人在她面前提到节俭这两个字，就节俭这两个字，就会被赶出皇宫。会被赶出皇宫。法国大革命的财政原因法国大革命的财政原因 法国大革命的财政原因法国大革命的财政原因 法国大革命的财政原因法国大革命的财政原因 法国大革命的财政原因法国大革命的财政原因 1793179

13、3年年1 1月月2121日路易十六：日路易十六： “虽然我得死去，但绝没有犯过任何指控我的罪虽然我得死去，但绝没有犯过任何指控我的罪行。我宽恕造成我死亡的人，我还要祈求上帝，行。我宽恕造成我死亡的人，我还要祈求上帝，在我的鲜血抛洒之后，在法国的土地上再也不流在我的鲜血抛洒之后，在法国的土地上再也不流血了。血了。”法国大革命的财政原因法国大革命的财政原因 “正是那种想把我们带向天堂的努力，却把我们正是那种想把我们带向天堂的努力，却把我们带到了地狱。带到了地狱。” ” 一个国家的治理水平在很大程度上取决于国家的预算能力，一个国家的治理水平在很大程度上取决于国家的预算能力，取决于一个国家现代公共预算

14、的成熟程度。公共预算改革改取决于一个国家现代公共预算的成熟程度。公共预算改革改变了国家筹集、分配和使用资金的方式，实质上就是在改变变了国家筹集、分配和使用资金的方式，实质上就是在改变国家治理制度，这将重新塑造国家的治理制度和政治文化。国家治理制度，这将重新塑造国家的治理制度和政治文化。 “ “预算改革也是一种政治改革，通过预算改革也可以提高国预算改革也是一种政治改革，通过预算改革也可以提高国家的治理能力家的治理能力”。（马骏：。（马骏：20052005） 公共预算通过对国家财政资源的配置，保障和限制国家权力，公共预算通过对国家财政资源的配置，保障和限制国家权力，从而促进宪政目标。从而促进宪政目

15、标。 在任何时代、任何社会制度下，财政都是个大问题。财政、在任何时代、任何社会制度下，财政都是个大问题。财政、税收实际上是一国政治的全部经济内容。它与市场经济制度税收实际上是一国政治的全部经济内容。它与市场经济制度的作用发挥、国家自由民主制度的构建、人民的主人翁地位的作用发挥、国家自由民主制度的构建、人民的主人翁地位的确定、现代法治的形成等几乎所有的国家大事都密切相连的确定、现代法治的形成等几乎所有的国家大事都密切相连。 要在重新界定中央与地方的关系，重新划分各级政府的事权、要在重新界定中央与地方的关系，重新划分各级政府的事权、财权、税收自主权和预算决定权，构建财政民主制以体现宪财权、税收自主

16、权和预算决定权，构建财政民主制以体现宪政民主的经济内核，真正实行纳税人对政府财政活动的直接政民主的经济内核，真正实行纳税人对政府财政活动的直接监督等方面进行实质性的全方位的彻底革新监督等方面进行实质性的全方位的彻底革新 从税收国家的角度来看，我国现行的财政体制仍然存在一些从税收国家的角度来看，我国现行的财政体制仍然存在一些问题：问题： 1.1.我国对公共财政的主体概念的理解在理论与事实上存在着我国对公共财政的主体概念的理解在理论与事实上存在着很大的差异很大的差异 “ “中华人民共和国的一切权利属于人民中华人民共和国的一切权利属于人民” ” “ “一切权利属于人民一切权利属于人民”的规定只是停留

17、在理论上的概念的规定只是停留在理论上的概念 西方西方 “纳税人至上、王在法下纳税人至上、王在法下”的宪政精神的宪政精神 税收的宪政精神税收的宪政精神 中国皇权专制长期延续的秘密在于无限制的征税权中国皇权专制长期延续的秘密在于无限制的征税权 20022002年年 1.891.89万亿元，万亿元，20122012年年 11.7211.72万亿元万亿元 2.2.由于我国对由于我国对纳税人纳税人概念的理解至今仍然不是十分明晰，对纳概念的理解至今仍然不是十分明晰，对纳税人的应当享有哪些权利并没有作出说明，在现实生活中行政税人的应当享有哪些权利并没有作出说明，在现实生活中行政权力过多干预税收过程的现象非常

18、突出，导致人民的税收负担权力过多干预税收过程的现象非常突出，导致人民的税收负担过重过重 宪法第56条，即“公民的基本义务”一节中规定“公民有依照法律纳税的义务” 长期以来我国通行的做法就是将国家视为税收法律关系中单方面的权力主体，纳税人则是单方面的义务主体。 1995年-2010年，在把通货膨胀的影响去掉的情况下，政府预算内财政税收在这15年里翻了10倍，而城镇居民人均可支配收入除去通胀只增长了2.2倍，农民收入只增长了1.7倍。 国富民穷 挤压了民营企业和民营经济的机会 3.3.就税收立法权力而言，在我国税收立法过程中存在着就税收立法权力而言，在我国税收立法过程中存在着“越越权权”的现象的现

19、象 我国我国8080以上的税收法律是由国务院根据所谓的人大授权颁以上的税收法律是由国务院根据所谓的人大授权颁布的布的 违背了税收的宪政原则违背了税收的宪政原则 我国的人民代表大会究竟是一个什么性质的机构呢？我国的人民代表大会究竟是一个什么性质的机构呢？真正代真正代表的又是谁的利益呢表的又是谁的利益呢? ? 现职的以及退休的官员所占比例通常都占到百分之五六十以现职的以及退休的官员所占比例通常都占到百分之五六十以上上 几十年来，我国政府提交给人大的财政报告的简略程度可以几十年来，我国政府提交给人大的财政报告的简略程度可以说是世界之最；说是世界之最； 人大会议是在每年三月召开的，而这个时候政府财政预

20、算已人大会议是在每年三月召开的，而这个时候政府财政预算已经早就开始执行了经早就开始执行了 4.就我国目前实行的税收体制而言，还存在诸多问题 从从20032003年至今，我国财政税收的增长速度与每年的年至今，我国财政税收的增长速度与每年的GDPGDP相比要相比要高出高出 1010到到2020个百分点个百分点 李炜光：李炜光：有效率的税制未必是好的税制有效率的税制未必是好的税制 李剑阁：税收并不是越多越好李剑阁：税收并不是越多越好 20092009年年 6 6万亿元，根据财政部门公开的数据，政府自身消耗万亿元，根据财政部门公开的数据，政府自身消耗的资金就占到一般公共服务花费的资金就占到一般公共服务

21、花费35%-40%35%-40%，而国际上一般的水，而国际上一般的水平仅为平仅为15%15%。 中法预算支出比例对比中法预算支出比例对比 当前中国的税网确实是极为发达的，征税能力还在不断地得到当前中国的税网确实是极为发达的，征税能力还在不断地得到了强化。了强化。 我国我国税收结构税收结构非常不合理非常不合理 马骏：马骏：在中国其实是连乞丐都要交税的在中国其实是连乞丐都要交税的 由于我国的间接税占到了整个国家税收的由于我国的间接税占到了整个国家税收的70%70%左右，基本上所左右，基本上所有的消费品所交的税收实际上最后都转嫁到消费者的身上，有的消费品所交的税收实际上最后都转嫁到消费者的身上，这样

22、就增加了中低收入者，尤其是低收入者的负担和税负痛这样就增加了中低收入者，尤其是低收入者的负担和税负痛苦指数。苦指数。 “税月神偷税月神偷”通膨税通膨税 通胀是一种隐形税通胀是一种隐形税 税月神偷税月神偷 温水煮青蛙温水煮青蛙 “通货膨胀也可以被看成是一种税收，而且这种税具通货膨胀也可以被看成是一种税收，而且这种税具有累退特征有累退特征” ” 劫贫济富劫贫济富 “ “对冲对冲” 通胀是一种税，通过制造国内的通胀去通胀是一种税，通过制造国内的通胀去维护出口企业的利益，其实就是通过向全国人民征税维护出口企业的利益，其实就是通过向全国人民征税去补贴出口企业去补贴出口企业 。 罗姆尼：中国人在贸易中弄虚

23、做假，中国的出口竞争力是靠汇率控制，靠故意地不让人民币升值来保证的，而不是一种真实的竞争力。 福布斯福布斯 20092009年全球税负痛苦指数排行榜，中国税负痛苦指数年全球税负痛苦指数排行榜，中国税负痛苦指数为为159159，在公布的，在公布的6565个国家和地区中排列第二，仅次于法国个国家和地区中排列第二，仅次于法国 杨元庆：高增值税导致国内商品贵。联想在中国的毛利率大杨元庆：高增值税导致国内商品贵。联想在中国的毛利率大概概 是是15%15%，但中国增值税就有，但中国增值税就有17%17%。 周天勇：企业税费负担过重，不偷税漏税的话周天勇：企业税费负担过重，不偷税漏税的话90%90%的企业可

24、能的企业可能会倒闭会倒闭 任志强：任志强：“加税的行动总是很快，减税的事总是能拖一天算加税的行动总是很快，减税的事总是能拖一天算一天。一天。” ” 张国俊张国俊 ：“我们在加税时速度如刘翔；在减税时，速度似蜗我们在加税时速度如刘翔；在减税时，速度似蜗牛。牛。” 我国自我国自19941994年以来实行分税制年以来实行分税制 财权上收，事权下放财权上收，事权下放 20122012年年3 3月，广东省地税局局长王南健：月，广东省地税局局长王南健：实行分税制最后的实行分税制最后的“结果就是结果就是逼良为娼逼良为娼” 在既定的财政收入水平下在既定的财政收入水平下, ,国家治理能力在很大程度上取决于国家治

25、理能力在很大程度上取决于国家能不能有效率地分配财政资源国家能不能有效率地分配财政资源, ,并在资金的使用过程中减并在资金的使用过程中减少各种浪费和腐败。改变国家取钱、分钱和用钱的方式少各种浪费和腐败。改变国家取钱、分钱和用钱的方式, ,就能就能在很大程度上改变国家做事的方式在很大程度上改变国家做事的方式, ,改变国家的治理制度改变国家的治理制度。 财政制度的改革也是国家治理制度的转型，财政管理理性化带财政制度的改革也是国家治理制度的转型，财政管理理性化带来了整个政府管理及国家治理的理性化来了整个政府管理及国家治理的理性化。 相对而言，相对而言，“税收国家税收国家”的国家治理更多地表现为的国家治理更多地表现为国家对纳税国家对纳税人的管理与监督人的管理与监督，而在，而在“预算国家预算国家”中，中，对预算活动的管理与对预算活动的管理与监督监督必然成为公共治理的重点和主要的内容。必然成为公