救援现场多部门联动研究

1、救援现场多部门联动研究内容摘要：所谓“联动”就是指若干个相关联的事物，一个运动或变化时，其他的也跟着运动或变化，即联合行动。多部门联动，就是多个部门在特定条件下，实现多部门的协合、合作，突出解决问题的有效性。救援现场多部门联动拥有时效性、资源有效配置、实现信息的共享等优势，各救援部门的联动救援，可以在指挥部门的统一指挥下，避免出现“各自为政”的现象，提高救援效率。但是，目前我国的突发事件救援却存在着相关法律法规不健全、各部门缺少有效的指挥协调机制、各部门联动缺少有效的信息平台、各部门缺乏有效的突发事件预防宣传的联动、缺乏联动预警系统等不足之处。本文从多部门联动的定义及特点出发，阐述了多部门联动

2、救援的优势及不足，并提出了相应的改进对策。关键词：救援、部门、联动1 绪论1.1 研究背景和意义目前，我国正处于突发公共事件的高发期。根据国家统计局统计，我国每年因自然突发事件现场、事故突发事件现场和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡达到100万人以上，突发事件次数达到120万次左右，经济损失约6000亿元，占国内生产总值的5%左右。从自然角度看，我国是世界上受自然突发事件现场影响最为严重的国家之一，每年灾难频发，种类多、频度高、损失严重，每年的受突发事件现场影响人口超过2亿左右，占全国总人口的15%以上。我国有70%以上的大城市、半数以上人口、75%以上工农业生产值分布在气象、海洋、洪

3、水、地震等突发事件现场严重的沿海及东部地区。我国每年因自然突发事件现场造成的损失一般都要超过上千亿元。另一方面，从社会角度看，目前是我国改革开放的关键时期，是全面建设小康社会的攻坚时期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当有可能出现社会危机。国际政治经济格局日益复杂，潜在的危机有可能随时爆发，突发事件形势严峻。我国颁布的突发公共事件应急条例中，明确规定：“要发挥突发事件救援的部门联动的作用，建立联动协调机制。”多年来，我国救援的体制机制不断健全，取得了可喜的成绩。例如：2008年，我国的汶川地震，消防、武警、卫生、驻地部队等部门协调联动，在党中央的统一指挥下，实现了抗震救灾的伟大

4、胜利，突显了部门联动的高效性。但是，我国救援联动中又存在着明显的不足。2011年，温州动车追尾事件，由于铁道部指挥中心及上海铁路局个别领导推托责任的原因，出现了各部门在救援上没有密切配合的现象，延误了救援时机，在社会上造成了不利的影响。由此可以看出，我国的多部门联动救援体制和机制还有待于进一步完善，做为消防指挥专业的学生，有必要对我国突发事件的救援多部门联动进行研究，提出可行的建设。1.2 多部门联动的定义及特点联动是指若干个相关联的事物，一个运动或变化时，其他的也跟着运动或变化，即联合行动。多部门联动，就是多个部门在特定条件下，实现多部门的协合、合作，突出解决问题的有效性。多部门联动具有以下

5、特点：一是复杂性。救援现场的多部门联动是一个复杂的系统，各部门间相互关联、牵一发而动，是集控制论、系统论、信号论为一体的复合体，从系统论看，有效的控制是对系统进行调节以克服系统的不确定性，使之达到所需要状态的活动过程。同时突发事件防治的组织系统也较复杂，至少包括中央、省市及有关职能部门、社区三个层次。二是时效性，时间就是生命，各部门在相互协调、配合中，时间是第一要素，最大限度的争取时间，才能减少人民群众的生命与财产损失。三是主动性，各部门间只有从主观意识上积极进行救援，才能够实现救援的胜利，否则必将出现互相推诿、扯皮的现象。2 救援现场多部门联动的总体情况2.1我国在救援现场救援多部门联动现状

6、2.1.1多部门联动救援的法律依据目前，我国已经颁布了突发公共事件应急条例，初步形成了突发事件现场应急救援管理体制和运行机制。其基本领导体制是：由地区党政机关统一领导，部门分工负责，突发事件现场分级管理。突发公共事件应急条例中，党中央、国务院统揽全局，是事件的总体指挥，地方各级党委和政府具体抓，驻地军警部队密切配合，各有关职能部门分工负责。在法律方面，我国先后颁布和实施了与减灾有关的法律法规（如：防震减灾法、防洪法、气象法）等3O余部。提升了突发事件现场管理工作的力度，大大增强了突发事件现场管理的法制化水平。基本上形成了各级地方政府都有特定的部门承担突发事件应急救援工作，在的事件预警、预报和应

7、急救援方面，已经初步形成了覆盖各种事件的预警、预报网络。但是，从部门联动的救援法律、法规上看，在现行的突发事件现场应急救援法律体系中，比较显著的特点是把责任落实到单个部门或者部门，而对各部门的救援联动，仅在突发公共事件应急条例中，有“要发挥突发事件救援的部门联动的作用，建立联动协调机制。”的规定，对各部门的救援的联动的组织、协调、程序、责任等规定的不具体，概念较为模糊。2.1.2多部门联动救援的情况统计据国家统计局统计，2007年2011年，我国分别发生突发事件发生次数为：131万起、144万起、136万起、129万起、120万起；2007年2011年，我国部门联运救援次数分别为：64.21万

8、次、65.24万次、69.76万次、72.3万次、81万次。可以看出，我国各地在发生突发性事件后，多部门联动参与救援的次数不断增多，体现了各地对联动就援的认识不断提高，部门间的配合日益紧密。救援现场的多部门联动，可以更好的实现资源的有效配置，发挥各部门的特长，增强救援的有效性。但是，同时也要看到，在联动救援次数逐年增长的表象下，还存在着一些不足之处。3 救援现场多部门联动存在的优势和不足3.1救援现场多部门联动的优势 一是增强救援的时效性。多部门的联动救援，可以最大限度地减少突发事件带来的人员伤亡和经济损失，有效保护人民群众生命财产安全，部门协同作战，能够更好的做到“快速反应，协同作战，充分准

9、备，先期救助”，通过细化救援方案，明确岗位职责，实现现场统一指挥、联动处置、形成救援合力，最大限度地发挥救援的效能。二是增强救援的资源配置。在救援过程中，各个部门拥有不同的责任，擅长不同领域的救援。例如：消防部门、卫生部门、交通部门各司其职，实现在突性事件现场，对有限资源进行有效的配置，更好的实现各部门救援的配合。三是实现信息的共享。各救援部门的联动救援，可以在指挥部门的统一指挥下，分享救援信息，避免出现“各自为政”的现象，提高救援效率。3.2救援现场多部门联动的不足3.2.1各部门缺少有效的指挥协调机制一方面，当前我国突发事件现场应急救援通常是在地方政府的统一领导下进行，但却实行的是分类别、

10、分部门的单一管理模式，即消防、公安、地方驻地部队、卫生等每一个灾种或几个相互割裂，标准不统一，各自为政的现象相关灾种分别由一个或几个相关的部门普遍存在。大大影响了系统综合效益的发负责，并且根据突发事件现场产生、发展和结束的挥。通信调度设备技术相对落后，缺乏有统一的、专救援的指挥协同部门。这种管理机制。造成突发事件现场应急救援的职能分散、职能交叉和职能缺位。突发事件现场发生时，往往在很短时间内难以实现各种资源的有效整合，造成应急处置反应速度慢、应变能力差、信息失真和必要的联合行动难以开展的现象。从而对于时间就是生命的救援现场来说，贻误救援的黄金时机。另一方面，无论是突发事件现场预警还是突发事件现

11、场的应急处置都需要各相关部门和各级政府的有效沟通、精诚合作。国家突发事件应急预案将“部门密切配合，分工协作，各司其职，各尽其责”规定为“工作原则”之一，并专门规定了“突发事件现场信息共享”。但是，在灾情初发之时，许多地方政府和部门却做不到自主而灵活地快速应对、相互积极配合，从而尽可能减少民众之苦，只有等到中央或上级领导亲临现场指挥才能快速行动起来。相关应急预案似乎没有及时启动，不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况，突发事件现场现场几乎没有什么公共服务。例如：我国2008年的冰雪突发事件现场，暴露出气象部门和电力部门缺乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的建设和运行起到应有的指

12、导作用。3.2.2各部门联动缺少有效的信息平台一方面，部门联动另一个重要的问题，就是缺乏有效的信息技术指挥平台。当前各种信息技术虽然在突发事件预警、指挥等方面发挥着积极作用，但从信息系统本身看，各应用系统的功能主要是面向业务操作层面设计的，而且信息收集不全面，不迅速。面向救援技术的多，而面向管理和决策层面的功能比较少。例如：武警部门拥有的电子探测器，而没有针对指挥部设计的电子信息仪器。各应用系统的数据相互割裂，标准不统一，“信息孤岛”现象在各部门间普遍存在，严重影响了系统综合效益的发挥。同时，通信调度设备技术相对落后，缺乏有无线通信调度集成平台,无法实管理机制，造成突发事件现场应急救援的职能分

13、散、职能交叉和职能缺位。突发事件现场发生时, 救援辅助决策系统相结合的综合辅助决策系统落后,短时间内难以实现各种资源的有效整合。3.2.3各部门缺乏有效的突发事件预防宣传的联动当前，公众的突发事件意识和应对能力较差。近年来，我国政府重视和加强了突发事件的宣传和教育，但从我国的突发事件情况、我国公众的防灾意识和应对能力上来看，还有很大不足。突出表现在没有充分发挥各种社会力量的联动宣传作用，社会舆论引导不强。一方面，各部门间突发事件现场的宣传方式不丰富，没有形成图书、音响制品、电子出版物等多种形式的宣传教育方式，公众突发事件预防意识地区差异较为明显。突发事件现场的预防、自救能力不强。另一方面，各部

14、门的宣传千篇一律，无法突出应对突发事件的专业性。例如：卫生部门宣传如何自救、消防部门也宣传如何自救，但是具体的操作宣传都不详细。3.2.4各部门间缺乏联动预警系统我国突发事件应对法专门规定了突发事件的检测与预警制度，该法第42条明确规定：“国家建立健全突发事件预警制度”，要求建立一个统一的突发事件（包括自然突发事件现场）预警系统。当然，突发事件的提前预警更多的是需要很多部门的配合以及统一的系统数据分析，但是多国各部门条块分割严重，从预警方面看，各部门间的突发事件预警系统还没有完全建立。有的地区即使有预警系统，也没有实现良好的预警联动机制。例如：无论是雪灾还是洪灾，其中最重要的是气象预警。200

15、8年南方雪灾之前，我国的气象预报系统应该就有雪灾天气的预警，应该在雪情造成突发事件现场前期，通报可能出现的灾情，让各地区做好相关预防措施，做到有备无患。然而，当时气象系统并没有做出预警。4 提高救援现场多部门联动的对策4.1建立健全突发事件现场应急救援法律法规政府必须加强应急法制建设，建立固定的对付突发事件的应急中心、协调机构和专业化的抢险救援队伍，明确各级政府及主管部门在救援工作中的职能、权限、责任和义务，把社会紧急救援工作纳入法制化轨道，切实树立“以人为本，人命关天、安全第一”的思想。加大灾害事故预防和控制的研究力度，确立社会灾害管理总体目标，综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面

16、提高灾害应急管理和救援能力。进一步加快有关突发事件现场管理和应急救援的法律法规建设,为应急救援提供基本法律保障。首先,要尽快制定综合的突发事件现场管理基本法。基本法对应急救援联动工作的组织构架、运作规则、处置程序、应急平台建设的技术标准及应急联动主体责任、经费保障等都要详细的做出规定，并加强洪水、地震等重大突发事件现场的突发事件现场管理法、部分配套法规制定等。同时加强执法队伍建设。其次，要制定国家的突发事件现场应急救援总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，使经济建设与突发事件现场救援工作协调进行。再次。在国家突发事件现场应急救援总体规划的指导下。自上而下制定各有关部门、各级政府

17、的切实可行的突发事件现场应急救援规划。制定各级政府重大突发事件现场的应急预案，并形成完善的体系。要通过法律法规制定，明确各部门在救援中，要能够突出“一切为了人民群众”为处置突发事件的宗旨，在实际救援现场中能够把保护人民的生命财产安全放在任何事情的第一位，及时做出相应的决定。在突发事件处理过程中，可以借鉴机场航站楼安全突发事件的处理方式。即：无论任何部门，都要把“离救援现场最近”的部门做为第一责任人，一旦发生突发事件，这个部门负责人可以根据实际情况，做出相应的处置，避免出现互相推诿的现象。4.2 完善应急区域联动指挥协调机制突发事件现场应急区域联动指挥协调机制，是联动机制建设的重中之重，是突发事

18、件现场应急救援高效、成功的关键。整合资源、建立统一的应急救援组织机构是建立应急区域联动指挥协调机制的第一步，要始终发挥政府的主导作用。构建全社会统一的突发事件现场管理、指挥、协调机制。实现由单一减灾向综合减灾的转变。形成应急救援管理的合力。具体可以建立统一的、独立的、专门的突发事件现场管理机构，隶属于政府机构序列。在该机构下设立专门应对突发事件现场的职能部门建立完善应急救援预案体系和紧急救援响应机制。首先，要建立突发事件现场应急救援联动机制，建立突发事件现场应急救援联动机制的预案体系应该是由不同层级、不同类型预案组成的、相互联系的、全方位的、多层次的预案群，也就是“纵向到底。横向到边”的预案体

19、系。其次，要强化应急救援队伍建设。组建可以高度集中指挥的区域性突发事件现场应急救援队伍。组建由相关专家和人员组成的专业救援队伍。发挥民间组织和广大群众的作用，形成临时救灾队伍。第三，要建立建立突发事件现场应急救援联动审计监管机制，尤其是应急救援的财、物的审计监管此外，突发事件现场应急救援中的信息沟通也非常重要，要建立重大突发事件现场的上报和信息披露制度。突发事件现场的发生和发展情况要通过新闻发布会等形式向社会公开披露。同时，接受公众对突发事件现场应急救援工作的监督 尤为重要的是，突发事件现场救援各部门之间要利用各种信息手段。联系沟通突发事件现场的应急救援开展情况，相互协调，促进救援工作的有效进

20、行。例如：针对突发事件经常发生的学校，可让学校与医院建立一套完善的协作机制，使医院与学校能很好的和学校配合，一起化解突发事件危机，保证沟通顺畅，协同作战，共同应对突发危机事件。4.3建立区域应急联动指挥技术平台要利用现代化的通信技术和计算机网络技术搭建一个高层次的区域应急联动指挥技术平台，来实现应急区域联动信息互联互通。资源共享和辅助决策等功能，是应急区域联动机制实现的硬件基础。运用电子计算机和现代化的信息技术手段，强化突发事件现场预警、预报和信息收集，加强对不同类型突发事件现场的分析、判断和监测，提高突发事件现场信息预警、预报的准确度。突发事件现场发生后。各部门要建立数据资源中心和突发事件现

21、场信息反馈平台，数据资源中心和突发事件现场信息反馈平台是实现信息互通和共享的必然手段，要为指挥机构开展应急救助活动提供突发事件现场发生情况的第一手信息依据，通过数据资源管理平台将灾情和应急救援情况及时准确的报告，并通过应急决策技术平台的辅助决策，使应急救援部门迅速做出反应，正确决策，不失时机地采取救灾应急救援措施。建立有效的信息沟通系统，这个信息系统内要包涵所有相关的单位，消息的传递者，沟通的渠道要多样，既有电话、网络等等多样方式，另外确保信息得到及时、有效、正确、公开的传递，消息的受众也要囊括所有的相关部门和人员，要包括行政管理部门、消防、医院、家长、派出所、各大媒体等。通过信息的传递，积极

22、组织突发事件的自救，和调动一切可以调动的力量，获得社会各界的理解和支持，一旦发生意外事件，首先要通知政府管理部门，各部门利用信息平台及时沟通，随时向社会报告事件的进展，要加强和媒体的沟通，防止不利消息扩散，造成恶劣的影响和不必要的猜测。4.4加强突发事件的宣传教育加强突发事件预防知识的宣传和教育，建立各部门的联动宣传机制，各部门根据自身的特点和优势，大力进行宣传，增强整个社会和公众的防灾减灾意识。提高自救互助以及处理突发事件能力是突发事件现场应急救援联动机制的建设的重要内容。要通过各种传媒手段进行突发事件教育，突发事件知识进学校、进企业，突发事件教育从娃娃抓起，定期或不定期地进行突发事件教育和

23、突发事件演习。向广大群众宣传预防突发事件的方针政策和法规，普及突发事件现场知识、防灾知识、抢险救灾和恢复重建知识等，为突发事件的现场救援提供支撑。4.5要建立健全安全预警机制和联动救援方案一方面，通过我国的许多突发事件的现场处置，我们不难看出，救援现场处理的是否有效，关键是得在于是否能够建立一整套的安全预警机制，这套预警机制要以预防为重点，树立人们的防微杜渐意识，要从三个环节-预防、应对、恢复正常秩序入手，制定一些列的应对措施，并使其制度化，一要成为制约各部门的行为规范，为各部门的现场救援提供行为向导，二要通过预警机制的有效建立，将会把有可能发展成危机事件的情况消灭在潜伏期，减少危机事件发生的

24、可能性，并提高全社会面对危机的快速反应能力和应对能力。另一方面，要积极建立健全突发事件的应急指挥系统，明确危机处理事件中的指挥者，明确处置突发事件领导小组的负责人。应急指挥系统肩负了危机事件处理的各项指挥职能，包括建立健全应对和处置突发事件的各种规章制度；加强安全检查和管理；制订突发事件控制和处理的方案、行动计划；有效沟通协调相关部门的工作；对外公关；有效组织应对行动等。在整个应对和处理过程中，领导小组要保证控制指令的明确、权威和高度统一。4.6加强突发事件安全培训与演练根据应急救援预案开展经常性的、定期的应急联动演练将应急演练作为突发事件现场应急救援的一项基本工作制度化。科学合理安排应急演练

25、的内容和方案。在应急演练结束后。找出预案中的不完善之处并加以修正。在突发事件现场的救援过程中，人、财、物等各种救灾资源的合理有效配置。是突发事件现场管理的难点。也是应急救援联动机制建设的重点。总的来讲。救灾资源作为有特殊用途的资源。要在政府和应急救援的专门部门的统一领导下，统一协调配置。通过无数次的突发事件处置教训得知，一些突发事件之所以能很快自如的应对，得益于一些地区平时无数次的培训和演练工作。在平时，就要重视培养人们应对危机的能力，经常组织一些活动和培训。各部门要互相合作，进行联合演练和培训。第一，各相关部门、各单位要对公众场所、人口聚集地区的日常管理制度进行培训，让人们都熟练掌握处理突发

26、事件的流程，了解相关的工作制度，从而养成良好的工作习惯；第二，消防、武警部门是要加强应对方法和处理问题手段的培训，教会人们遇到问题怎么去解决。例如：遇到火灾如何自救等，要针对经常发生的事件，重点进行防交通事故、防拥挤踩踏、防触电、防火灾、防溺水、防煤气中毒等安全知识的技能教育。第三，政府要加大思想政治教育工作，用社会主义科学的世界观武装人们的思想，帮助他们树立良好的危机预防和处理意识，并大力开展文化建设活动，营造“关爱生命，关注安全”的舆论氛围，让人们在潜移默化中强化了观念，培养了危机预防意识。4.7建立良好的多部门联动救援的公共关系一方面，建立良好的公共关系，是成功处理危机事件的重要条件。这些关系的处理包括很多方面，其中最重要的是各部门要统一口径、团结一致，搞好针对媒体的公关。对待媒体不能用隐