畜禽养殖污染防治立法调研报告

1、xx市畜禽养殖污染防治立法调研报告市人大常委会法工委根据市人大常委会2019年度工作要点及立法计划的安排，10月下旬，市人大常委会阳建民副主任带队开展xx市畜禽养殖污染防治立法调研。市人大法制委、城环委、市环保局等有关单位负责人和部分人大代表参加了调研座谈会。现将有关调研情况报告如下：一、当前畜禽养殖污染防治的立法现状现有相关法律、法规、规章主要对畜禽规模养殖的污染防治做出了规定，中华人民共和国水污染防治法第五十六条前两款规定：“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水

2、达标排放，防止污染水环境。”，中华人民共和国大气污染防治法第七十五条规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体。”，中华人民共和国固体废物污染环境防治法第二十条第一款规定：“从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。”和第七十一条规定：“从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。”，中华人民共和国土壤污染防治法第二十八条第二款规定：“县级以上人民政府有关部门

3、应当加强对畜禽粪便、沼渣、沼液等收集、贮存、利用、处置的监督管理，防止土壤污染。”，国务院2013年发布的畜禽规模养殖污染防治条例，湖南省人民政府2017年发布的湖南省畜禽规模养殖污染防治规定。对于规模以下畜禽养殖包括散养户污染防治的规定较少，中华人民共和国水污染防治法第五十六条规定：“畜禽散养密集区所在地县、乡级人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。”，湖南省环境保护条例第二十一条第二款规定：“规模以下的畜禽养殖专业户应当综合处理养殖废弃物、养殖废水等，防止污染环境；有污染防治需要的，应当建设相应的雨污分流和粪污贮存、堆沤等污染防治配套设施。”，国务院办公厅关于稳定生猪生

4、产促进转型升级的意见（国办发201944号）规定：“对散养农户要加强指导帮扶，不得以行政手段强行清退。”，xx市城市市容和环境卫生管理条例第三十四条第一款规定：“城市建成区内禁止饲养家禽、家畜；因教学、科研等特殊需要饲养的，应当实行圈养，并不得影响周围环境卫生。”。总体而言，对畜禽规模养殖污染防治得规定比较系统、比较全面，而对于规模以下畜禽养殖（或畜禽散养）污染防治规定得比较少、比较粗糙，甚至在污染防治主体责任方面上下位法之间存在规定不一致的情况；对畜禽规模养殖污染防治强制性规定较多，对规模以下畜禽养殖（或畜禽散养）污染防治主要采用引导性规定。二、立法的必要性和可行性畜禽养殖是经济发展的重要组

5、成部分，是农村居民主要经济来源，是精准扶贫的有效途径。我市作为畜禽养殖大市，近年来，我市生猪养殖业发展迅速，并成为农村经济最具活力的增长点，在保障城乡畜禽产品供应、提高农民收入、活跃农村经济等方面发挥了重要作用。但由于我市生猪养殖业发展缺乏必要的引导和规划，出现了布局不合理、种养脱节的现象，部分地区养殖总量超过环境容量，因大量养殖废弃物没有得到有效处理和利用，致使畜禽养殖环境污染严重，环境污染纠纷频繁。畜禽养殖污染已成为农业污染源之首。目前，主要存在以下困难和问题：1、畜禽养殖污染防治工作缺乏统筹性。畜禽养殖污染防治表面上是环境污染防治问题，实则是一个涉及畜禽养殖布局、畜禽养殖模式、畜禽养殖废

6、弃物综合利用、畜禽养殖环境污染防治的系统性问题，根据畜禽规模养殖污染防治条例第五条的规定和湖南省畜禽规模养殖污染防治规定第五条的规定，畜禽养殖污染防治工作既涉及到生态环境部门，也涉及到农业农村等部门，既要求各相关部门分工协作，还要求乡镇、街道配合协助。目前，我市畜禽养殖污染防治工作统筹性不足体现在以下几个方面，一是畜禽养殖信息共享机制不完善，畜禽养殖规模由农业农村部门确定，生态环境部门不能及时对畜禽规模养殖进行有效的监督管理；二是许多从事畜禽规模养殖的企业或个人在建设畜禽养殖场或养殖小区时，未考虑畜禽废弃物综合利用，未配套建设畜禽废弃物污染防治设施；三是过去存在农业农村部门未统筹考虑畜禽养殖规

7、模补助奖励与畜禽养殖污染防治的情况，生态环境部门未统筹考虑惩罚畜禽养殖污染环境与激励积极治理畜禽养殖污染的情况。2、畜禽养殖污染防治过程存在“一刀切”的情况。一是体现在“禁养区”的划定及其落实方面的“一刀切”，一些地方没有按照规定划定“禁养区”；一些地方的“禁养区”不是严格按照规范划定；一些地方只划定了“禁养区”而未按照湖南省畜禽规模养殖污染防治规定划定限养区、适养区；一些地方把“禁养区”等同为“无畜禽区”，在禁养区内禁止一切规模、一切形式的畜禽养殖活动。二是在开展畜禽污染防治工作时不区分畜禽养殖规模的“一刀切”，将规模以下的畜禽养殖、散养视同为畜禽规模养殖，直接援引畜禽规模养殖污染防治的规定

8、对规模以下的畜禽养殖、散养进行严格的要求和粗暴的管理，不利于规模以下畜禽养殖、散养的健康发展，甚至引起社会矛盾。三是畜禽养殖在污染防治方式上的“一刀切”，片面追求畜禽养殖废弃物达标排放，忽视了畜禽养殖废弃物本身具有的综合利用属性，既不利于畜禽养殖污染防治效果提升，也造成潜在资源的浪费。四是相关职能部门以行政惩罚手段代替行政管理形式的“一刀切”，认为没有行政处罚手段，就不能有效开展畜禽养殖污染防治工作，重规制而轻指导服务。以上几种形式的“一刀切”给当前畜禽养殖发展带来困扰，影响畜禽养殖行业的健康发展。3、对畜禽养殖规模的认定科学化、细致化不足。一是存在畜禽养殖在规模上“化整为零”的现象，以生猪养

9、殖为例，我省确定生猪规模养殖的标准是年出栏量500头，在一些生猪养殖高度集中的地区，可能单个养殖场都达不到生猪规模养殖的标准，但由于这些生猪养殖场高度密集，又没有对畜禽养殖废弃物进行综合利用或无害化处理，其造成的环境污染非常严重。二是利用畜禽养殖“规模”规避畜禽养殖污染防治主体责任，一些原来被认定为规模畜禽养殖场、养殖小区的，通过主动减小养殖规模到规模以下，规避畜禽养殖污染防治责任。4、现有有关畜禽养殖污染防治的法律法规规章或政策的贯彻落实不容乐观。一是在处理畜禽养殖产生的环境问题的过程中，对规模以下畜禽养殖无规可依，对畜禽规模养殖有规不能依，畜禽规模养殖污染防治条例作为行政法规，是国务院20

10、13年颁布的，因其中许多规定与现行相关环保法律法规相冲突，而不能直接适用。二是一些畜禽养殖污染防治的制度、措施未全面落实，按照畜禽规模养殖污染防治条例、湖南省畜禽规模养殖污染防治规定等规定，养殖场、养殖小区治理污染根本途径就是要实现废弃物无害化和综合利用。但因畜禽养殖废弃物综合利用的指导与服务未全覆盖，对资源化、减量化、无害化的原则理解把控不到位，相关奖惩措施未落实，畜禽养殖生产方式转变、劳动力缺乏等原因，导致粪肥还田、制取沼气、制造有机肥等方式提高畜禽养殖废弃物的资源化利用率不高。综合以上情况，当前现有相关法律、法规、规章主要对畜禽规模养殖的污染防治做出了规定，对规模以下畜禽养殖包括散养户污

11、染防治的规定较少，在地方立法上存在与上位法需要协调、细化和补充的情况。随着国家对生猪养殖的高度重视，在未来一段时间必将导致养殖污染防治的任务越来越重。为坚决打赢生态环境保护攻坚战，改善农村生产生活环境，保障人民群众身体健康，xx市畜禽养殖污染防治立法势在必行。三、关于我市畜禽养殖污染防治地方立法的建议我市开展畜禽养殖污染防治地方立法，建议要突出以下重点：一是要始终坚持市委对立法工作的领导，积极发挥在立法工作中的主导作用，遵循“科学立法、民主立法、依法立法”的原则，开展广泛的调研、深入的论证、反复的修改工作。在立法中始终贯彻中央、省委和市委有关文件精神，将中央、国务院印发的乡村振兴战略规划(20

12、182022年)、中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见以及市委的有关精神和要求作为重要立法参考并融入具体条文。二是要按照全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议要求，对畜禽养殖污染进行因地制宜的合理界定，协调污畜禽养殖染物达标排放的一般规定与畜禽养殖废弃物综合利用的特殊规定的关系。结合xx实际，区别对待畜禽规模养殖和规模以下畜禽养殖，进一步明确和细化上位法规定，将规模以下畜禽养殖户（生猪养殖500头以下）纳入调整对象，同时要求其配套环保设施、达标排放、信息报备、废弃物资源化利用等，并相应设置法律责任。将相关法律法规规章中

13、关于畜禽养殖污染防治的制度、措施具体化、可操作化。明确禁养区、限养区、适养区的划定标准，促使我市畜禽养殖合理布局。进一步明确我市各级政府、各部门在畜禽养殖污染防治工作中的职责。在立法过程中平衡好公共利益之间、公共利益与私人利益之间、私人利益之间等主体的关系，拓宽法律调控的手段，强化政府的防治责任，细化制度体系建设，强化法律责任。三是明确预防为主、防治结合、统筹规划、合理布局、综合利用、以奖促治的立法原则，立法结构上包括总则、规划与预防、利用与治理、法律责任和附则等内容。采取“疏堵结合”立法思路，通过促进我市畜禽养殖废弃物综合利用，减少畜禽养殖废弃物随意排放，从根本上破解畜禽养殖污染防治难题。我市的畜禽养殖污染防治不能照搬照抄工业污染治理的思路，要充分考虑畜禽养殖行业及其废弃物的特殊性。畜禽养殖废弃物具有资源属性，可以用来制造有机肥、