入世与中国公务员制度建设

1、入世与中国公务员制度建设中国加入世界贸易组织，是社会主义市场经济生成和发展的 必然结果。随着中国参与经济全球化的主流，综合国力的竞争将 日趋激烈，这种竞争，对政府公共服务提出了新挑战，也对政府 的管理效能和效率提出了更加严峻的挑战。因此，增强公务员制 度的活力和提高公务员队伍的素质，已成为中国入世后必须解决 的关键课题。一、我国的国家公务员制度我国的国家公务员制度建立于 1993年 10月，其基本依据是 国家公务员暂行条例 。该条例共有 18 章 88 条,对公务员从进 入国家机关到退休的各个管理环节，都做出了明确的规定。在公 务员的“进口”上，规定了国家公务员的录用要坚持公开、平等、 竞争、

2、 择优和德才兼备的原则， 面向社会， 公开考试， 严格考核， 择优录用公务员，保证进人公务员队伍的人员具有良好素质。在 管理上， 规定国家行政机关要在确定职能、 机构、编制的基础上， 进行职位设置，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职条 件，以此作为对公务员进行录用、任免、考核、培训、晋升等的 依据。公务员的考核要坚持客观公正、民主公开和注重实绩的原 则。考核内容包括德、能、勤、绩四个方面。通过实施考核制度， 检查公务员履行职责的情况，并将考核结果问公务员的奖惩、职 务升降结合起来， 鼓励公务员尽职尽责， 勤奋工作。条例 还对 公务员的义务、权利、纪律、回避等方面做出了规定，有助于进 一步

3、促进公务员勤政廉政。在管理中，还通过建立严格有序的培 训、交流制度，使公务员的政治和业务素质逐步得到提高。特别 是通过逐步建立与公务员地位和所付劳动相适应的新的工资制 度，吸引和稳定优秀人才到政府机关工作，提高政府决策水平和 工作效率。在“出口”上，国家公务员制度通过对部分职务建立聘 任制，实行年龄梯次结构以及辞职辞退、退休等制度，为公务员 队伍疏通、扩大了“出口”渠道，有助于公务员队伍的新陈代谢， 增强机关的生机与活力。我国国家公务员制度是具有中国特色的公务员制度，它的基 本精神是： (1)始终把坚持党的基本路线作为建立和推行公务员制 度的根本指导思想； (2)实行公务员制度必须坚持党管干部

4、原则， 贯彻执行干部队伍“四化”方针和德才兼备原则以对继承和发扬我 国干部人事工作的优良传统； (4)总结和完善干部人事制度改革的 新鲜经验； (5)吸收和借鉴国外公务员制度的有益经验。11 年来，国家公务员制度的推行，使国家机关的生机与活力 明显增强；优化了公务员队伍结构，提高了队伍素质；弘扬了正 气，促进了机关勤政廉政建设，树立了党和政府在人民群众中的 良好形象。问时，它的推行促进了人事制度改革的深化，推动了 建立科学的分类管理体制的进程；改变了不适应市场经济发展的 用人模式，促进了竞争激励机制的形成，使公开、公平、公正选 人用人日益深入人心，为民主政治建设注入了生机，给社会生活 带来了深

5、刻的影响。鉴于国家公务员制度在国家政治生活中的特殊地位和重要 作用，在入世的背景下，切实抓好国家公务员制度的建设，全面 提高公务员队伍的综合素质，充分发挥公务员在国家现代化建设 中的重要作用，是实施人才强国战略、整体性开发利用人才资源 的关键内容。要想建立一个办事高效、运转协调、行为规范的政 府，关键是要建设一个规范、合理、科学的国家公务员制度。二、入世后政府面临的挑战入世，对政府的挑战最为严峻。而且这种挑战是全面和深层 次的，具体表现在以下三个方面：（一）必须切实解决好“三位”问题。所谓“三位”，即越位、缺位和错位。改革开放以来，我国先 后进行过四次较大规模的政府机构改革，成绩十分明显。但是

6、， 迄今为止，改革仍不彻底，现行的政府机构仍然带有过渡性质。 越位、缺位和错位的现象并没有得到根本解决。解决越位问题，主要是指理顺政府与企业、政府与事业以及 政府与社会中介组织的关系，做到政企分开、政事分开、政社分 开，进一步简政放权，管少、管好、管活。解决缺位问题，主要是指要切实加强基础设施、公共服务、 社会保障、市场监管和环境营造等方面的职能。解决错位问题，主要是指实现三个转变：变微观经济参与者 为市场秩序维护者；变国有资产经营者为国有资产管理者；变社 会资源分配者为市场规则制定者。（二）必须尽快实现六大转变。 第一，由全能政府向有限政府转变。计划经济时期的政府无 所不包，无所不管，包罗万

7、象，事必躬亲，管了很多不该管、管 不了、也管不好的事。市场经济呼唤“小政府、大社会。要实现 由全能政府向有限政府转变，具体要做到六个有、办好六件事、 实现三个化。 六个有是： 有进有退， 有增有减， 有所为有所不为。 六件事是：制定运行规则；营造发展环境；提供公共服务；培育 中介组织；实施宏观调控；搞好市场监管。三个化是：强化宏观 调控；弱化微观管理；转化社会职能。第二，由权力政府向责任政府转变。在计划经济时期，政府 的权力很大，主要是通过行使行政权力实施对经济和社会的领导， 而承担的责任却明显不足。今后，各级政府都要认真履行入世承 诺，努力为公众服务，切实向公众负责，不断强化政治责任、行 政

8、责任、法律责任等，并逐步建立健全政府责任体系。第三，由人治政府向法治政府转变。依法治国，建设法治化 国家，这是党中央确定的治国基本方略。体现在政府部门就是要 依法行政、建设法治政府。今后，各级政府部门见是可以法定化 的事情都应当逐步做到法定化。具体包括 9 个法定化：机构编制 法定化；行政程序法定化；行政审批法定化；行政收费法定化； 行政处罚法定化；政府招标采购法定化；政府投资行为法定化；政府执法责任法定化；政府内部管理法定化第四，由管理政府向服务政府转变。计划经济时期的政府承 担着大量的管理事务， 基本都属于“指挥型”和“干预型”的政府人。 世后，要求政府的职能要迅速由管理转向服务， 建设“

9、指导型”和“服 务型”的政府。这就要求公务员必须转变官念，强化服务意识， 在各项政务活动中，要进一步简化手续、服务基层、方便百姓， 真正成为市场的培育者。规则的制定者和争议的裁决者。第五，由神秘政府向透明政府转变。以往的政府，无论是政 策法规，还是行为方式，透明度都明显不够，神秘化和暗箱操作 现象屡见不鲜。按照 WTO 透明度原则，各级政府必须迅速由神 秘政府向透明政府转变，该公开的事情必须全部公开。具体要做 到 5 个公开：重大决策公开；法规政策公开；行政标准公开；办 事程序公开；办事结果公开。第六，由低效政府向高效政府转变。机构臃肿，人浮于事， 效率低下，是我国传统政府模式的通病。精简反弹

10、再精简 再反弹，历次机构改革都始终没有走出这一怪圈。而且政府管理 没有评价体系，不讲投入产出，造成了资源的巨大浪费。应当提 倡用企业家精神改造政府，并建立健全政府管理绩效评估体系。（三）必须认真抓好六项改革。 第一，完善行政法规体系。以往出台的行政法规大多是根据 本国国情制定的，其中有的与 WTO 规则明显不一致。入世后， 需要对原有法规进行全面清理， 该废则废， 该改则改， 该立则立，做到废、改、立结合，构建一个透明的、统一的、公正的、可预 见的法律体系。第二，减少行政审批事项。计划经济时期政府行为的一个重 要特征就是行政审批。 WTO 规则要求，各成员国政府对经济的 干预必须减少到最低限度

11、。按照这一要求，我国各级政府部门必 须进一步加大行政审批陆踱改革的力度，要把部分事项由“审批 制”改为“注册制”、“登记制”或“备案制”。第三，规范行政审批程序。过去的行政审批不仅事项大多， 而且操作不规范，随意性很大。规范行政审批程序，简化行政审 批流程，明确行政审批时限，提高行政工作效率，是 WTO 规则 对政府行为的基本要求。第四，大力推行政务公开。按照世贸组织的要求，每一个世 贸成员国家，凡是准备实施的政策法规都必须事先公布于众，一 切行政行为都必须做到决策、过程、结果三公开。广泛接受各种 监督，大力推行政务公开，是转变政府行为方式的重要途径。第五，严格实行依法行政。要保证 WTO 规

12、则和国家的法律 法规在全国范围内统一实施， 在行政决定、 行政监督、 行政处罚、 行政强制等活动中，都必须以法为据、依法进行。第六，建立健全监督机制。列宁同志讲过，没有制约的权力 必然要走向腐败。 18 世纪法国著名的思想家孟德斯鸠也曾讲过， 一切拥有权力的人最容易滥用职权。政府部门要通过建立相应的 行政复议制度、行政检查制度、行政责任追究制度以及行政诉讼制度等，加强对行政权力的监督和制约以上三方面的挑战，说到底是对政府组织形式国家公务员 制度的挑战。三、入世后各国公务员制度改革的趋势WTO 是市场化和国际化生存的代名词。对于各国政府而言， 入世就意味着本国经济的彻底市场化与全球经济一体化。随

13、着世 贸体系的确立与发展， 世界各国政府为了适应这一新的生存环境， 无不对自己的政治体制与经济体系做出了一系列更新。进入 21 世纪以来，西方各国先后开始了以“新公共管理”重塑政府行政的 改革。“新公共管理”的理论之库是“公共选择理论”和“管理主义” 这两种理论都是为了适应以世贸体系为主流的现代市场经济和价 值规律的基本要求，推崇市场力量和市场作用，主张政府管理借 鉴私营部门的管理模式与管理行为， 从操作层面上引进市场机制， 完善公共管理模式与管理行为。概言之是：在管理的思路上引入 市场机制以改进竞争；在管理的原则上坚持产出和绩效取向；在 管理的方式上引进私营部门的管理模式（如成本核算、控制技

14、术 等）。总之，政府公共管理市场化成为当今公共行政改革的共同趋 势。新公共管理作为一种新的管理模式，是对传统公共行政模式 的扬弃，标志着政府变迁的一个新时代的开始，由此对公务员制 度提出了新的价值要求。一百多年前，当公务员制度在西方国家 创立之时，公务员制度作为现代化人事管理模式而被人们公认， 其制度化的三大标志：中立性原则、连续性和功绩制，被视为体 现西方国家分权制衡宪政的创新性设计和公务员制度的核心价 值。然而，入世后政府行政环境的变换，对政府效率和公务员制 度活动提出了新的要求。传统公务员制度的价值理念和体制结构 显然难以适应：第一，保障政府日常运作的连续性而采取的长期 雇佣制，已不再符

15、合市场经济的价值规则和政府面向市场的现实， 终身任用所产生的非灵活性和惰性已经使体制功能失调。第二， 体现功绩制价值的职位分类及资格要求、集权化的评估体制等已 日益僵化。表现为：僵化的资格标准和录用规则、集权化的评估 及其程序使用人部门难以及时录用合格的优秀人才；烦琐的工作 分类制度鼓励狭窄的技术专业化，进而导致工作的“部门化”，削 弱了利用综合性人才的能力；复杂的保护体制使得管理者难以及 时辞退不合格的公务员，阻碍了公务员队伍的新陈代谢。第三， 公务员制度核心价值的具体实现形式一一集中化、标准化的过度 规制，形成了“规则变得比结果更重要”的服从性文化，并产生了 非预期的负面后果：降低了政府绩

16、效，提高了运作成本，压抑了 公务员的创造性和积极性。第四，体现绝对政治中立原则的公务 员封闭性体制结构，制约了公务员直接参与决策，妨碍了政府从 外部尤其是企业引进管理人才。在入世后，尽管各国公务员制度改革的具体层面各有侧重， 但改革的基本走向大体一致，主要都集中在对公务员的体制结构、 运作机制（包括运作方式和管理方法）和精神特质方面的改革。其可以大致归纳为以下几方面（一）引进新公共管理的价值理念转变公务员文化，形成新 的运作机制。新公共管理强调明确的绩效标准和绩效评估，以结 果而不是程序的正确性来评估管理水平；对消费者的需求保持一 定的敏感度，强调公共服务的针对性而不是普遍性；强调公共管 理者

17、的动力结构，对集权化的官僚机构予以分解；强调通过合同 出租及“半市场”或“代理市场”在公共领域引入竞争，把公共服务的 提供方和购买方分隔开来等。（二）抛弃传统公务员管理方式，实行以结果为本的管理模 式。要实现以结果为本的管理，必须完成两个转变：一是要实现 规则为本到结果为本的转变；二是要实现从过程控制到结果控制 的转变。以结果为本的管理模式有三个共同要素：其一为具体政 策或项目制定总框架（目标、指导原则等）；其二有一套明确而具 体的产出和结果要求（绩效基线、项目目标等）；其三要给予各种 各样的政府实体（如地方政府）以很大的权威，只要达到基本条件，就可以在政策和项目总框架之下自行设计公共物品供给

18、体制。 这就构成了一个以结果为本的政府运作体系，事实上这是许多绩 效最佳的私人公司所采取的人力资源管理战略。他的实质是将人 力资源管理的权力在制度总框架的约束下，下放给政府各部门及 其下属机构。这个制度总框架仍然建立在现行公务员体制基础的 核心价值之上：包括连续性、功绩制及机会平等、中立及公平待 遇、对公众的责任心，同时又满足了现代政府需要的新原则：灵 活性、质量及为消费者的服务意识、低成本高绩效等。他既保持 了公务员制度的传统优势，又避免了现行以规则为基础的体制弱 点。（三）实行公务员管理分权化改革。分权化改革是当代公共 管理改革的一个重要发展趋势。，他既涉及到中央与地方在组织体 制上的分权

19、，又涉及到部门内部公务员管理的权力分散化。公务 员管理的分权以绩效为基础。在这一前提下，管理权威不是靠某 种特权或规矩来保障自己能使用权力，而是靠令人信服的规划和 组织。当然，管理权力的下放需有一定条件，即接受权力者必须 提出战略计划并获得上级管理部门的赞同，该计划有明确具体的 绩效目标和严格的产出以及结果评估措施。同时，管理权力将定 期受到评审，只有达到基线绩效指标者才能继续拥有权力。随着 公务员管理分权的逐步实施，以上下级隶属关系为特征的传统结 构逐渐转变为以契约关系为特征的新结构。上述公务员改革的基本思路中，“以结果为本”和注重绩效是 “重塑”之后的公务员制度的两块基石。以这两块基石为基

20、础，西 方公务员制度围绕着提高效率、控制成本、改进服务、把市场规 则和企业管理经验引入政府部门的管理等方面展开。其主要表现 为：公务员管理的市场化、注重绩效和能力主义、放松规制、下 放权力、扩大自主。改革的结果使公务员制度的结构、运作和精 神特质发生了深刻的变化，在一定程度上动摇了传统模式的某些 重要特征。诸如：录用方式的变化，打破了原先占主导地位的共 同价值观念。公务员制度某些神圣不可侵犯的原则已经被动摇： 强制性裁员和合同化侵犯了职务永久性原则；以谈判确定工资以 及由工作结果确立奖励的方法代替了原来只要级别一样则待遇平 等的做法；任命私营组织的管理者已动摇了原有的排外传统；对 结果的关注取

21、代了对规则和程序的服从。公务员的精神特质也得 到部分改变：提供公共服务时的普遍和统一原则已让位于选择性 和针对性；崇尚市场机制，以效率、成本意识和消费者权利为基 础的管理主义已成功地渗透进公务员的基本价值理念中。这一切 为西方各国提供了世贸体系下的新型公务员制度模式，并为信息 革命与“数字化生存”的新时代提供了一个值得探索的方向。四、入世后我国现行国家公务员制度面临的挑战 自国家公务员暂行条例 颁布实施以来， 经过 11 年的努力， 我国公务员制度的推行取得了积极的成果，具有中国特色的公务 员制度的框架已经基本确立，使政府机关人事管理基本实现了由 适应计划经济的管理体制转向社会主义市场经济新体

22、制的历史性 跨越。但是必须看到，中国国家公务员制度的建立，还只是迈出了 初步的步伐，制度的健全还有一个相当长的过程，有待于巩固、 完善和提高，特别是加入 WTO 后，随着我国政府行政环境的变 迁，公务员制度必将面临着新的挑战：（一）对公务员管理理念的挑战。要构建科学的政府行为方 式，树立新的管理理念，就必须把主体中心主义转化为客体中心主义，把权力中心主义转化为服务中心主义，把个体利益中心主 义转化为公共利益中心主义。这对受传统文化和行为习惯浸润已 久的公务员管理理念提出了尖锐的挑战。在现实中，往往“公共服务中服务提供者居于主导地位”，而作为主人的公民则只能被动地 接受，公务员作为公民的“公仆”

23、成了一种理念价值的虚构，被现 存关系所扭曲，其结果是不负责任和官僚主义盛行；权力过于集 中，上层发号施令，下级依令而行，行政行为在多大程度上具有 有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。其结果必然是权力 拜物教盛行；缺乏成本收益观念，往往通过机构调整和人员 裁减方式去追求政府效率，始终无法摆脱低效率的怪圈。（二）对公务员制度改革方向的挑战。公务员制度改革的前 提是必须对中国公务员制度的基本状态做出符合实际的科学判 断，以作为确定改革方向和设计改革方案坐标。从我国公务员制 度发展的现实状况看，制度不完善、体系不健全是当前存在的主 要问题。公务员制度作为一项重要的政治制度，其总法理应具有 基本的法

24、律地位，而我国现行的国家公务员暂行条例仅是一 部过渡性的行政规章；公务员法应该构建一个严密完整的法律体 系，而目前与公务员总法相配套的有关单项规范，如纪律、调任、回避、管理与监督等单项法规尚待出台。针对规范相对缺乏、权 责关系不明的问题，在一个相当长的时期内，改革的方向和重点 应当是基本的法制建设，强化程序约束和其他规制约束，形成一 个行为规范的政府和行为规范的公务员队伍。当然，在我们加强 制度建设的同时，应吸收和借鉴西方国家公务员制度改革的基本 经验，包括接受过度规制化和过分注重具体规则实施的教训，着 重注意制度运行的结果和内在动因，始终把提高行政效率作为制 度创新的目标。在公务员管理中强化

25、市场原则，引入交易成本观 念，控制公务员队伍的规模；在运作方式上引入竞争机制，建立 内部市场；突出绩效观念和效率评估，并把绩效评估延伸到对人 的能力评估，使能力主义成为改革的价值取向。（三）对公务员制度运行机制的挑战。公务员制度的创新从 某种意义上说是各种运行机制不断完善的过程。我国公务员制度 的运行机制与世贸规则有诸多不相适应之处。在录用制度上，终 身任用的制度安排所产生的非灵活性和惰性造成了体制功能失 调；具体保障措施和操作程序等缺乏统一严格的法律规范导致了 过程和结果的公正性大打折扣；竞争上岗的用人机制尚未做到法 治化和制度化，而且范围仅仅局限于政府部门内设机构的中层职 位，竞争机制并未

26、有效运行于公务员管理全过程。包括退休、辞 职、辞退制度所实现的更新数量还极为有限，不得不采取大规模 人员分流等非制度化且代价沉重的方法。工资制度不能充分体现 激励功能，也难以适应入世后的人才竞争要求，统一的工资管理 体制和工资标准缺乏灵活性，使行政系统难以吸纳急需而市场竞 争激烈、价位高的特殊专业人才；职位决定工资、公式化的工资 增长规则难以调动公务员的积极性和创造性。在考核制度上，缺 乏客观量化的考核标准、科学的考核方法和专业化的考核人员， 难以对公务员的能力和实绩作出准确的评价，考核结果还不能做 到既起激励作用，又能有力地约束低效率的行为。（四）对公务员队伍绩效和素质的挑战。绩效化被新公共

27、管 理视为中心目标，能力主义成为公务员制度改革的价值取向。入 世后，政府管理方式的转变， 对公务员的素质提出了更高的要求。 各级政府机关和公务员必须熟悉和通晓国际经济法律准则，必须 依照法律所规定的方式和程序行使公共权力、规范行政行为。但 是，我国公务员队伍素质与高素质专业化的标准，与入世对公务 员的能力要求相比还有较大差距。一是在知识素质和结构上，适 应时代发展所需要的市场经济、法律、公共管理、外语、计算机 和科技知识等比较欠缺，知识结构不合理。二是在能力素质和结 构上，远不能适应经济和社会发展需要。知识与能力之间存在着 相关关系，知识素质和结构上存在的严重不足，导致了决策、组 织、依法行政

28、和创新等核心能力不强。仅以依法行政能力为例， 依法行政是现代行政的主要标志，依法行政能力是公务员能够有 效地依法约束本人及其下属行政行为和运用法治手段提高行政效 能的本领。应该说，具备依法行政能力至关重要，但在实际生活 中存在着大量行政违法、 行政不当、 不善于运用法治手段等现象， 行政诉讼和行政赔偿事件时有发生。据调查，从学历结构上，全 国具有研究生以上学历的仅有 3.6 万，只占总数的 0.7%；具有本 科学历的公务员为 75.9 万人， 也只占 14%；具有大专学历的公务 员为 226.6 万人，占 42%；中专及中专以下的公务员为 234 万人， 占 43.3% 。从知识结构看，公务员

29、队伍中即使受到高等教育的也 多是单一的专业教育，而全然不懂行政管理知识，特别是适应市 场经济需要的知识，如经济管理、世界贸易、金融、外语、财税 更为缺乏。所以，提高公务员素质，优化公务员结构是必须着力 解决的紧迫任务。五、入世后中国公务员制度的创新 进一步完善公务员制度对于入世以后的中国有着特殊的意 义。世贸的一整套规制和原则体系体现了市场经济和价值规律的 基本要求， 他决定了各国政府必须按市场经济的规则运作。 “入世” 必然在客观上要求我国政府及时改革不适应世贸规则的管理制度 和行为方式，建立符合世贸体制的运行机制与管理模式，而政府 的管理行为及其运行机制是与国家公务员制度息息相关的。 因为

30、， 一国的公务员体制决定着公务员的内容、特点、品质、行动方向 和效力。因此，我们必须按照江泽民同志关于深化人事制度改革， 引入竞争激励机制，完善公务员制度的要求，建设一支廉洁、勤 政、务实、高效的公务员队伍，以适应“入世”后对行政管理的要 求。为此， 公务员制度深化改革的方向应该是： 一手抓制度完善， 在用人环境、 用人机制、 监督体系上有所创新； 一手抓队伍建设， 努力培养造就一支高素质、专业化的公务员队伍。围绕着这一目 标，建立新的公务员体制模式必须考虑三个方面的问题：一是理 念问题，即公务员在行政过程中的角色理念；二是方式问题，即 以何种管理方式规范行政行为和提高行政效率；三是机制问题，

31、 即如何激励和管理公务员。基于这三重考虑，中国公务员制度的 创新必须汲取西方国家在世贸体制下市场化管理的改革举措，问 时也应立足于公务员制度刚刚建立，尚处于巩固和完善阶段的实 际。因此，在改革的指导思想上，必须考虑把中国的国情与新公 共管理的要求有机结合，把公务员制度的实际状况与制度建设的 长远目标有机结合，把制度的完善与创新有机结合。（一）理念的创新：从“权力导向型”转向“市场导向型”。世贸 是建立在完全开放的市场经济的基础上的，市场化取向是其建制 的基础。“消费者导向”正是市场化取向在管理理念上的显现，这 一理念的提出是“以服务导向代替传统的政府中心主义”的结果， 他体现了一种新的价值认同

32、： 即政府作为“公仆”向“公民”提供服务 的理念，转向市场契约下的供需理念。在“顾客主权”观念的指导 下，世贸体系中的各国政府在公共行政管理改革中都纷纷效仿英 国的“公民宪章运动”，结合本国实际制定了类似的服务承诺制度， 将其视为改革的重要内容之一，并相应取得了一定的成效。“消费者导向”的新理念为公务员管理创新提供了价值取向， 使国家公务员有可能由虚构的“社会公仆”成为现实的“社会公仆”。 因为不管公务员是否真正认同“社会公仆”的理念，都必须按“顾客 主权”的规制行政；而“顾客主权”规制的实现，也就真正完成了公 职人员作为“杜会公仆”的角色定位。从 1996 年开始，我国在一些公共服务部门（主

33、要是一些窗 口服务部门）开始推行类似于英国“公民宪章”运动的“服务质量承诺”制度，并取得了一定的成效：开辟了纠正行业不正之风、 杜绝 官僚主义的新途径，成为加强社会主义精神文明建设的重要载体， 也为我国入世后管理理念的更新奠定了相应的基础。然而也应看 到，“服务质量承诺”制度在一定程度上还停留在形式上而缺乏实 际效果。因此，必须以“消费者导向”理念为指导，进一步完善服 务承诺制度。首先，我国的“服务质量承诺”制度必须与国家公职 人员“为人民服务”的理念统一在一起，“服务质量承诺”应以“为人 民服务，让人民满意”为最高宗旨，才能产生持之以恒的动力。其 次，“服务质量承诺”制度应像英国“公民宪章”

34、运动那样确立明确统 一的服务标准，使之有章可循。再次，应将其纳入我国整个行政 改革的框架之中，使之成为我国行政改革的有机内容之一。最后，应建立完善的监督机制，尤其是建立畅通的投诉渠道，保证服务 对象直接参与监督，使作为公民的消费者能真正实现自己的权利。 总之，结合我国行政改革的进程，全面、持续而有效地推进“服务 质量承诺”制度，完成管理理念的转换，按照建设“廉洁、勤政、 务实、高效”政府的要求，进一步转变职能，转变工作方式，转变 工作作风，提高工作效率。此外，应进一步完善政务公开制度， 增强政策透明度。加大政务公开力度，增强政府政策透明度，是 世贸基于缔约方必须遵守的“透明度原则”而对所有世贸

35、组织成员 提出的基本要求之一。近几年，我国政府机关在政务公开方面采 取了一些积极有效的措施， 群众的知情权、监督权开始受到重视。 然而，现有举措与国内民众的期望值和世贸规定的要求相比还有 距离。因此要加大力度推行政务公开，让人民群众了解办事程序 和规则，接受群众监督。 充分利用现代信息技术， 发展“电子政务”， 实施政府上网工程，提高办公自动化程度，适应世贸体制下行政 公开化、透明化的要求，提高行政管理的现代化水平，提供更加 高效、优质的公共服务，从而为中国入世后的市场竞争力与社会 承受力提供坚实的保障。（二）方式的创新：从“指令性管理”转向“绩效管理”。世贸体 制下的西方各国公务员制度改革是

36、围绕着“效率战略”提出的，其 侧重点是树立成本意识，提高公共管理部门内部管理的经济和效 率水平。 “绩效管理”作为体现“效率战略”的具体方式，是引入市场 机制、 明确公务员责任“底线”的一种管理方式 （这种“底线”在私人 部门中是工作改进的惟一或主要动力）。他以明确的绩效标准为 前提，以结果而不是程序的正确性来评估管理绩效，在本质上是 以成本控制为核心，以资源利用和管理者个人责任为特点的内部 控制机制；理念上注重资金的价值，强调公共服务的针对性而不 是普遍性。事实上，“绩效管理”对我们并不陌生，他只是 80 年代已在我 国开始流行的“目标管理”方法的扩展。“目标管理”之所以没有取得 预期的效果

37、，原因当然是多方面的，管理方式上的陈旧是重要的 动因。所以，首先必须转变管理方式。我国传统的管理方式恰恰 是重过程而不在意结果。对各级管理人员来说，只要亦步亦趋、 遵循上级命令，照章办事，最终不需承担任何责任；相反，倘若 越雷池半步，当事出意外时，必自食其果。惟有改革这种陈腐的 管理方式，“绩效管理”的方法才有施展之地，否则只会被扭曲或 无疾而终。其次，我国传统的管理模式虽也是科层制，但却有其 自身的特点。他不属于规范约束的模式，而是人治约束模式。这 就决定了我们必须从当前的现状出发，加快立法步伐，提高立法 层次，完善公务员法律体系，并强化执法，推进依法行政，实现 公务员管理的法治化。最后，建

38、立绩效评估制以完善考核制度。以“三E” 一一经济、效率、效益为标准，建立具有可比性和可测量性的成本核算和绩效指标体系，量化考核标准，对公务员的工 作能力和实绩进行比较准确的评估。与此相应，必须强调公开透 明与民主参与，若缺乏公开透明度，势必引发矛盾与摩擦（尤其 是将绩效与收入挂钩时）；若缺乏民主参与，则成本核算与指标 体系难以取得认同。对于公务员来说，不被认同的成本核算与指 标体系是很难有信心完成的。（三）机制的创新：健全公务员制度运行机制以确保公务员 素质。为了适应入世后对公务员素质的要求，必须建立健全以竞 争激励机制为重点的公务员制度运行机制。1. 健全竞争激励机制，完善录用、任用和工资制

39、度。一是进 一步改进和完善考试录用制度。要实行分类、分等、分级的考试 办法，以满足不同职位的需要；要改革考试内容，由重视文化知 识转变为重视素质和能力，同时增加口试的比重，便于考查应试 者的实际操作能力；要考虑到入世后将对公务员的素质提出的新要求，对公务员录用标准做出新的战略部署，即根据“入世”后环 境置换的变化，现有的某些职位可能不复存在，将被新的职位所 取代，这就要求公务员必须具备开拓能力、应变能力和适应能力。今后录用公务员必须按这三个标准取舍，尽可能录用三种条件都 具备的人员。此外，国务院部委和省级机关公务员的录用应采取 基层在职公务员通过竞争考核的途径录用。二是进一步改进和完 善任用制

40、度，推行公务员合同聘任制。国家公务员暂行条例 规定“国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘用制”。目前 我国事业单位全员合同聘用制的成功实践和国外公务员合同化趋 势表明，公务员合同聘任制是值得探索的举措。当前，对部分操 作性、辅助性、技术性或其他适宜的职位实行聘用制已势在必行。 从长远看，除由人大选举产生的政府部门领导人员外，其他也都 应实行合同聘用制。通过聘任制的实施，可以避免“终身制”，促 进公务员身份职业化和人员的能进能出。完善竞争上岗制度，公 务员职务升迁应主要是通过考绩与内部竞争考试实现，这无疑有 利于调动各级公务员工作的积极性，且体现了公平公正的原则， 凸现了公务员制度应有的内涵

41、。为此，应加大竞争上岗力度，建 立法定的竞争规则，实现竞争上岗的规范化和制度化。要改变竞 争上岗仅限于政府机关内设机构中层领导职位的做法，扩大其适 用范围，除法律法规规定应予以选任的岗位外，实行全员竞争上 岗。破除逐级晋升原则的限制，建立“不拘一格降人才”的机制。 引进竞争性考试的方法，并将其与业绩考核结合起来，定期业绩 考核的优秀者即自动取得了晋升的权利，再通过竞争性考试选拔 确定晋升对象。改进选拔的方式，变“单向”选拔为“双向”选拔。应 把评估晋升对象的实际工作能力及潜在能力放在重要的地位。选 拔名单确定后应实行公示， 征询群众意见， 以便得到群众的认可。 三是进一步改进和完善工资制度。要通过对相同机构和同等级别 实行报