波特兰的城等市增长边界(UGB)解读

1、城市增长边界一词目前在国内很火，在官方文件上第一次出现城市增长边界应该是在2006年由建设部颁布实施的城市规划实施编制办法中，其中明确要求制定城市总体规划过程中，“研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围”。但对于什么是空间增长边界，如何划定增长边界，官方并没有明确的说法。时任建设部规划司副司长的孙安军提出“城市空间增长界限，应该可以理解为城市实体空间扩展的范围，实际上是指“规划建设用地的范围”。”（城市规划记者，2006（5）在实际规划操作中，城市增长边界并没有作为强制性的要求，翻阅2006年以后编制的城市总体规划，可以发现很多规划中并没有这方面的内容，或者仅以很小篇幅带

2、过。不过这段时间对于城市增长边界在学术领域的讨论日趋热烈，对于不同类型的城市增长边界（刚性/弹性，以北京为代表），城市增长边界的不同划定方法等均有讨论，2014年第4期国际城市规划中外城市增长边界研究进展（王颖，顾朝林，李晓江，2014）中有较为全面的整理归纳。后来这一概念被国家新型城镇化规划带入国家政策层面，其中提到合理控制城镇开发边界，严格控制城市边界无序扩张，防止城市边界无序蔓延。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划（好像以前的城市规划没有限定城市边界似的），要合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间。在国家层面发声之后，2014年1月国土部传出消息，说

3、在研究城市增长边界划定的相关政策，将划定永久基本农田、城市发展边界和生态保护红线；2014年3月，国土部召开部长办公会，讨论城市发展边界的划定问题；2014年7月，住建部、国土部联合召开划定城市开发边界试点城市启动会，共同确定了全国14个城市开展划定城市开发边界试点工作。城市增长边界这一概念终于从学术走向具体操作。但是，中国各城市各部门，你们真的准备好运用这一政策手段了吗，城市增长边界真的能促进土地集约利用吗，即使能，那么划定一条线，就能像孙悟空的金箍棒一样，保证城市不会外溢？谈到城市增长边界，肯定要说到波特兰，我想以我在波特兰了解到的情况，向大家说明一个道理，一切不是这么简单。文章分三个部分

4、，第一部分介绍城市增长边界这一政策如何产生，第二部分介绍城市增长边界的发展过程，第三部分介绍围绕城市增长边界的一些波折，最后做个总结。1、缘起城市增长边界是波特兰所在的俄勒冈州全州的土地规划政策之一。俄勒冈州位于美国西北角，陆地面积全美第10，24.9万平方公里，和广西（23.6万平方公里）差不多大，人口全美第27，2013年393万人，还不及2010年深圳宝安区的人口（450万）。俄勒冈州虽然面积很大，但是适宜人居的地方并不多，俄勒冈州东部三分之二的地方都是沙漠，东部为williamette河谷，沙漠与williamette河谷之间有一连串的火山口，俄勒冈唯一的火山湖国家公园就是火山口形成的

5、独特景观。这393万人基本集中在俄勒冈州西部窄窄的williamette河谷中，全州人口前12大城市有11个在williamette河谷，其中5个属于波特兰都市区。这11个城市2010年人口总和146.9万，差不多占了俄勒冈州人口（2010年383万）的40%。但和中国一样，人口密集之地也是农产品种植之地，而农业也是俄勒冈州的第二大经济部门，因此在williamette河谷城镇建设与农田保护之间的矛盾相对尖锐。1950-1970年，俄勒冈人口增加40%，其中的80%增量在willamette河谷中；农用地每年减少8.5万英亩（343平方公里），其中45%的减少发生在willamette河谷；城

6、市快速蔓延给地方财政带来压力，也对环境承载力带来影响，地方政府有保护农用地的现实需求。图1 俄勒冈州地形特征从民众来说，在1972-1974年之间，当时社会上认为科技对于提高产量的作用已达极限，因此只能通过扩大农用地面积来提高产量，而1973年的能源危机又促使使用农业出口的收入换取进口的石油，这一切因素导致农业作物价格的上升，因此对于普通民众来说，也有保护农用地的自身利益需求。另外第三个因素是当时社会氛围上对环境问题的日益重视，公民力量的逐步兴起，在规划领域倡导性规划成为新的范式。因此，地方政府以及普通民众对于保护农用地的兴趣增加迅速，以及社会氛围的改变，这一切才导致了城市增长边界这一空间政策

7、在俄勒冈的逐步兴起。俄勒冈州1960年代早期想借鉴夏威夷以及加州的经验，在城市边缘地区保护农用地。在1960年代早期，授权县政府制定排他性的农用地区划（exclusive farm-use zones），有点类似于我国的基本农田，但在这些区划中的农户将减少财产税，以激励其保护农用地。1969年通过senate bill 10，要求每个城市及县政府需要在1971年年底之前编制总体规划以及区划，在1973年通过senate bill100，这其中首先维护了senate bill10的要求，并且要求区划必须符合规划的要求，所有的规划以及项目必须符合总体规划的要求，授予各县政府协调行政辖区内各城市的规

8、划，尤其是溢出城市边界的发展以及特别地区或者州政府的项目的职责。更重要的，该法律成立了俄勒冈州土地保护与发展委员会（lcdc（land conservation and development commission），要求所有涉及土地利用的内容需要满足由lcdc制定的一系列目标。在lcdc制定的19个全州土地使用的目标中，在第14个目标城市化中，明确提出各县、市以及区域政府都有职责划定并维护城市增长边界。在这一目标中，同时也给出了划定城市增长边界时，在确定边界内部土地量、确定具体四至边界时需要考虑的因素，城市增长边界与规划的关系，ugb以外社区、单个住房的处置以及ugb以外产业的发展。正是通过

9、这一条款，确定了城市增长边界在俄勒冈州的法定地位。图2 俄勒冈州19个规划目标对比俄勒冈州城市增长边界兴起的过程，结合我国实际，有三个问题需要讨论。一是政策制定的背景。从上文可以看出，城市增长边界作为限制城市蔓延、保护农用地的手段，在政策提起的时候，是受到地方政府、普通民众拥护的，是促进地方政府、普通民众利益的政策，这也保障了该政策在制定之后的顺利实施。而就我国而言，地方政府有发展经济的冲动，而农业基本不会作为该城市的主导产业，农民从事务农的所获得的经济收益也较低，导致很多农民抛弃农田进城务工，很多农村已经沦落到“386061”占主导。在这种情况下，单纯划定城市增长边界，能否抑制住地方政府发展

10、的冲动，即使能，那能否在保障农用地面积的同时，保障农业产量的提升？城市增长边界只是一根线，促进农业收益的提高，促进现代农业的发展，促进新型农业业态的发展，从而促进整个社会有自发的动力去保护自己的农田，这才是本。第二个问题是在什么层面，什么阶段划定城市增长边界？在俄勒冈州，城市政府、县政府都要编制总体规划，在总体规划中需要划定城市增长边界。但各个城市增长边界之间需要相互协调。举例来说，如果一个县划定的城市增长边界里面包含了若干城市，那么这个县划定的城市增长边界不仅需要获得县政府的批准，也要获得各城市政府的批准；而如果一个城市跨了两个县的范围，那么这个城市划定的增长边界不仅需要城市政府批准，也要这

11、两个县政府批准。但是波特兰都市区比较特殊，其划定的都市区增长边界，只需要都市区政府批准即可。对应中美行政区划界定区域名词的不同，大概可以认为美国的城市与中国的中心城区或者镇区差不多，美国的县和中国的区、县的概念基本一致，而美国的都市区是由于城市发展密集，相互临近，而导致虽然属于不同城市，但日常通勤等很密集的一个区域，硬要比拟，珠三角一些城镇发展蔓延地区较为相似。因此，城市增长边界的划定并不能局限在某一层级上。城市、县城总体规划需要划定中心城区的增长边界，而镇总体规划也需要划定镇区的增长边界。如果若干镇在现状发展或者规划发展中呈现连绵趋势，则要么在上一层级规划（对应镇总体规划则是城市总体规划或者

12、区县总体规划）或者专门编制的这些镇的统筹协调规划中划定增长边界。从另一个角度出发，划定城市增长边界又只能是地方层面的事情，不能在更大层面，比如地级市的市域层面，或者更大层面进行划定。总的来说，城市增长边界的划定不能僵硬的以某单层级行政区划主体作为划定的主体，而应以城市增长是否连绵作为判别标准，灵活规定划定主体。第三个问题在于在什么范围内划定城市增长边界？是以划定主体自身行政辖区为限吗？从波特兰都市区城市增长边界划定范围来看，部分地区已经超过波特兰都市区的行政辖区。对于这部分地区，波特兰都市区自身的解释是，这些地区属于过渡地区，是今后城市化的优先区域，但必须这些地区经过投票，纳入都市区的管辖范围

13、。因此可以看出，划定城市增长边界并不一定需要在自身的行政管辖范围内划定，可以适当向外拓展必要地区，优先考虑的还应该是空间布局的完整性。在美国，地方行政区划的调整很大程度上来自于当地居民的投票，而在中国，也有临近的乡村被划入临近行政区的先例。以空间布局完整性划定城市增长边界，更有益于城市职能的有效发挥。图3 波特兰都市区行政边界与城市增长边界之间的关系，其中深黄色是超出行政边界，但属于增长边界的部分2、历程从1979年到目前城市增长边界的发展过程大概可以分为三个阶段，其中以1994年波特兰2040年发展概念规划以及2011年的城市、农业储备用地划定为两个界线。（1）1979版城市增长边界划定19

14、94年之前城市增长边界的划定，单纯是为了满足城市增长的需要，是为了容纳未来20年增长人口而被动划定的城市增长边界。1977年，为了响应senate bill100中划定城市增长边界的要求，波特兰都市区政府的前身，哥伦比亚区域政府协会划定了城市增长边界。1978年，波特兰都市区（metro）成立，其被赋予了划定并维护波特兰都市区城市增长边界的职责。1979年，其划定的城市增长边界被都市区政府采纳，上报俄勒冈州土地保护与发展委员会，该委员会1980年批准了该城市增长边界。1979版城市增长边界的划定的目标是为了稳定用地政策，而不是为了限制增长，当然也有提高土地利用效率、保护基本农用地、提高公共服务

15、设施效率的要求。其分析分为两大部分，一部分是供给分析，和我们现在的土地适宜性分析差不多，不多叙述，第二部分是需求分析，分为4块，居住用地需求预测到2000年，居住人口从88万增加到126.5万人，家庭规模降到每家庭2.5人。对于户型的预测，独户住宅与多户住宅比重将从72:28变为65:35；独户住宅密度从每英亩3.6单元增加到4.04单元；住宅空置率：独户2.5%，多户7%；总的来说住房密度从每英亩5.9户增加到6户，因此得出总的居住用地87795英亩。第二块是产业用地，预测劳动力占总人口的比重从1975年的45%增加到2000的52%，根据分产业劳动力与土地的对应关系表，得出产业用地需要29

16、702英亩。第三块是公益、半公益用地需求，相当于我国的公共管理与公共服务设施用地、对外交通用地、市政公用设施用地、绿地以及道路交通用地，规划预测其占总用地的比重从40.9%下降到37.5%。最后，该规划为了增加规划弹性，适合市场选择的因素，还增加了25%的用地作为未来空置用地。在综合考虑了土地的供给与需求之后，划定了城市增长边界。1979版城市增长边界的划定方法值得我们学习的方面有：1、不是单纯从居住人口直接推出总用地，甚至不是直接推出居住用地，而是综合考虑了户型比重等相关居住因素以及就业等的不同需求。2、增加了一个25%的弹性区间，以便划定的城市增长边界能够应对未来20年城市发展的不确定性。

17、当然，这个25%是否有点大值得商榷。但1979版划定的城市增长边界并未能实现限制农用地减少的目的，从1982年到1992年，俄勒冈又减少8.9万英亩农用地，其中66%发生在williamette河谷，1994年计算机模拟显示，按照目前发展模式，到2040年，都市区范围内还需要12万英亩用地来安置新增人口。因此，这种划定城市增长边界的方式仅仅是控制了发展方向，并不能控制开发强度与发展模式，无法从根本上起到控制城市增长的目的。（2）2004版城市增长边界划定在意识到以上问题之后，波特兰都市区政府于1994年编制了2040 growth concept，先讨论城市增长模式的不同情景，以及各情景对于城

18、市发展的影响，在此基础上再划定城市增长边界。该规划首先设定了4种情景，基本情景即按照以前模式增长；情景a为扩张现有城市增长边界来容纳一些增长，同时在轻轨以及公交线路周边进行更加紧凑的开发；情景b为不扩张现有城市边界，进行更加紧凑的开发以及土地交通系统的更加有效的利用；情景c为卫星城模式，都市区周边的城市将作为增长的潜在区域。针对不同的增长情景，规划划定了不同的空间结构。图6 4种不同的空间增长模式对应的空间结构哪一种空间结构更好呢？规划从交通、用地、居住、就业、空气质量、供水排水、开放空间、社会支持度八个大的方面列了46项指标进行分析，比如交通就包括拥堵程度、车辆行驶里程、每天公交服务时间及人

19、数、高速公里数及公交服务时间等指标，用地包括不同地区开发量、各种用地比重、各地区容积率等指标。图8 针对不同发展情景的居住、就业布局分析图9 针对不同发展情景的46项分析指标在规划将各种发展模式的利弊都解释清楚之后，规划开始进行全方位覆盖的公众调研，让公众对于发展情景进行选择。公众调研的方式很多，包括电视、广播、报纸广告、调查问卷、开放论坛、工作坊、展览会、发放介绍影碟、开通一个提供信息以及欢迎评论的电话热线、举办一些少年人参与项目、公众演讲、发放短报等手段。公众调研的覆盖面也很广泛，比如关于公众宜居性的观点的问卷，发放超过50万份，覆盖所有住户，回收超过1.7万份，其中有1.2万条建议。而对

20、于四种发展情景的问卷发放了7万份，并在咖啡店、餐厅、书店、图书馆发放，在报纸上以及metro的网站上刊登。对公众宣讲规划的演讲举办了数百场，而发放短报的量是6.5万名居民，定期向他们通报规划开展情况。公众调研甚至有一些创新的手段，比如在咖啡店中设置3d图片+3d眼镜，让公众可以很形象看出他们的社区未来的发展3d影像。图10 公众调查问卷之一在广泛的公众参与之后，权衡了各规划情景在公众中的可接受度，最后推出了糅合了以上多方案的综合方案，以该方案为出发点，划定了城市增长边界。图11 最终2040 growth concept空间结构方案图12 最终方案与原有4个发展情景的相关比较为了将1994年规

21、定的城市发展模式落到实处，通过法定化的手段指导都市区的发展，在1994年该规划通过之后，都市区政府又做了4件事情。1996年11月，都市区政府通过urban growth management functional plan，其中规定了对于地方政府的要求以及政策工具，以便共同实现2040 growth concept的目标，具体包含将预测的人口增长分解到各地方政府总体规划中、区域性停车政策、水质管控以及洪水防治政策、对于新的大规模零售商业开发的管控措施、与周边城市的协调措施、与交通、用地规划的协调措施、中低收入住房项目的建议、2040 growth concept的绩效检测指标等。1997年1

22、2月通过的regional framework plan是指导都市区政府的空间增长管理政策的集合，包括用地、交通、开放空间、水质、空气质量管理、自然灾害防治、规划实施等内容。1998年6月，都市区政府完成metros natural resource protection strategy，对自然资源保护提出具体策略。2000年夏天，将regional transportation plan进行更新，整合进2040 growth concept的相关目标。这样，又经过6年的相关努力，通过对地方政府、都市区政府空间管理政策的要求以及具体的专项规划，确保1994年编制的城市发展模式能够顺利实施。在

23、2040 growth concept编制10年之后，2004年，都市区政府开展了对于该规划实施绩效的评估工作。根据上文所说的urban growth management functional plan中规定的具体要求，从促进经济繁荣发展、促进土地有效利用、保护保存自然环境、在都市区城市增长边界与其他城市之间保持隔离、提供均衡的交通体系、让都市区城市增长边界中的社区维护物质场所感、确保所有居民的多样化住房选择、创造生活和工作的活力空间八个角度进行评估。单促进经济繁荣发展一项，就有ugb中的可建设土地面积量、可利用土地的消耗量、在可利用土地上的常住人口和就业人口、平均开发地块单元、人口、就业、

24、失业率、可支配收入、零售量、应纳税的房产总价值、人均应纳税的房产总价值、人均住房价值、人均非住房价值、每个地区住房价值与非住房价值的比重、小学、初中、高中的教育水平、学校免费午餐变化16项指标作为支撑。（3）2011版城市储备地、乡村保留地划定在1994版的城市增长边界实施14年后，波特兰都市区又发现了新的问题，最大的问题在于在城市增长边界周边地区的土地所有者一直位于不确定状态，不知道何时他们的土地被用于城市发展，不利于长期投资。根据2007年俄勒冈政府颁布的senate bill 1011的规定，2008年开始划定“urban and rural reserves”，其中城市储备地是未来50

25、年时间内适宜作为城市发展的用地，优先作为城市增长边界扩张用地，乡村保留地是在未来50年内都要保护为农业、林业、湿地、河流、丘陵以及泛滥平原的用地，而未指明区域也可以作为城市增长边界扩张区域，优先度要低于城市储备地。可以看出，这儿的城市储备地有点类似于我国的远景发展用地，乡村保留地有点类似于我国的禁建区的概念。该规划在2011年完成之后有些小的波折，又导致2014年的调整，这事下文再说。图13 城市储备地、乡村保留地划定以上是三次比较大的变革，涉及城市增长边界划定方法的变革，实际上，城市增长边界每年都在变化。从1979年到2011年，城市增长边界从22.75万英亩增加到25.77万英亩，平均每年

26、增加943英亩（3.8平方公里），其中增长最多的是2002年，该年一个地区的人们投票，成立了一个新的城市，于是特定划了很大一块区域作为该城市的发展用地（21538英亩），除去这一年以外，平均每年增加401英亩（1.6平方公里）。图14 城市增长边界历年变化根据urban growth management functional plan，一共有三种城市增长边界调整的途径。第一种是通过每6年一次的对于增长边界的评估，做出调整决定，第二种是比较大面积的增长边界调整，第三种是小面积的增长边界调整。2011年刚完成了最新一轮通过评估对于增长边界的扩容。该项评估分为3个阶段。2009年完成未来20年人口

27、与就业预测，就业分析了全球形势对于区域的机遇与挑战，做出20年的就业需求预测，而从供给角度对于历史就业趋势进行分析，对于影响供给因素的分析，计算未来供给能力，最后得出就业人口。居住方面分析了未来20年住房的偏好与趋势，并对居住人口做了历史分析，最后得出未来20年的居住人口。2010年都市区政府对都市区容纳增长的能力进行评估，现有城市增长边界是否能够满足未来20年人口就业增长需要，是否可以通过提高密度等手段达到目的。于2011年在公众听证等法定程序之后最终做出ugb扩容的决定，将城市增长边界扩了1985英亩（8平方公里）。在这之后，根据都市区政府要求，将在决定作出21天内，将该决定下发给各城市、

28、县政府，而各城市、县政府有义务在未来一年内根据城市增长边界的变更对于自身的总体规划进行相应调整。第二种方式是针对一些比较大的非居住用地的需求，主要为了公共服务、学校等公益性要求。在不是增长边界评估的年份，任何城市、县、特别地区以及地产所有者都有权提交扩容申请。都市区政府主要执行官（coo）在每年2月1日至3月15日之间接受这些申请（如果有很好的理由、有一位都市区议员的申请，并经过都市区议会的投票，都市区议会可以在任何时候接受申请），并在3月15日之前120天前就要在报纸上通告这事，并在90天的时候再次通告这事。当申请提交并符合要求之后，主要执行官（coo）将会举行公众听证会，并在听证会上提交自

29、己的相关建议，由听证会的相关听证官员在综合大家意见之后起草最终决定的草稿，提交都市区议会最终决定是否进行扩容。第三种方式是针对城市增长边界的一些细微调整，比如为了公共设施提供交通支撑，由于地产边界不一致而略微调整等等。针对这些情况，在申请人递交申请之后，主要执行官（coo）审查申请并作出决定。如果申请人不同意该决定，可以上诉到都市区议会，在经过公众听证会，最后决定是否同意该申请。3、波折上文对于城市增长边界这一空间管理政策在波特兰都市区的发展做了概要论述，然而，这发展并不是一帆风顺的。城市增长边界的划定涉及太多人的利益，增长边界两侧的地产所有者、环境保护主义者、开发商、反对增长的人、地方政府等

30、等，针对每一次城市增长边界的调整，以及每次方法的变革，总会有人从自身利益出发，想通过一些手段，钻一些政策的空档，保障自身利益，但也总有人作为这一政策的忠实维护者，保障该政策的实施不走样。其中着重需要提及的是一个叫做“1000 friends of oregon ”的非营利组织。该组织由一些律师组成，1975年成立，成立的目的就在于保护俄勒冈州的自然资源、农用地，增加社区的宜居性，从而提升生活质量。该组织经常组织一些公众活动，让普通民众更加了解，也更加热爱自己生活的社区。专业上，该组织曾经聘请新城市主义的发起人之一，tod的倡导者calthorpe编制了波特兰的tod规划，其核心概念被1994年

31、的2040 growth concept所采纳。该组织做的另外一大块事情，就是受公众所托，与政府打官司。针对1979版的城市增长边界，在编制过程中，1000 friends of oregon认为该规划只对于人口进行预测，没有评估用地需求，所划定用地大于应该“需要”的用地（1000 friends of oregon的全职律师自己也进行了推算），并且该规划中没有具体说明goal14中需要考虑的7个因素如何在规划中体现，因此1000 friends of oregon上诉到俄勒冈州土地保护与发展委员会，俄勒冈州土地保护与发展委员会支持1000 friends of oregon的结论，要求修改规

32、划，最终2000年的城市用地减少了5%。而针对2011年编制的城市储备地，俄勒冈州规定了储备地的划定规范，但是华盛顿县，在都市区政府的支持下，没有按照规范执行，使用了自己的规范，导致应该划入农业保留地的土地未被划入。俄勒冈州土地保护与发展委员会最初否决了该方案，但后来不知为何，又批准了这一方案。这时1000 friends of oregon不能接受，找了当地涉及的几家农场主，代表他们上诉到俄勒冈上诉法院，2014年2月20日，法院认为1000 friends of oregon正确，要求华盛顿县政府进行修改。图19 2014年华盛顿县乡村保留地的修改正是有了像1000 friends of

33、oregon这样“较真”的非盈利组织存在，从而保障了城市增长边界这一政策在执行过程中不会被人为走偏。城市增长边界的发展过程不仅涉及社团组织与政府的较量，也涉及社团组织与一些地产所有者的较量，比较典型的就是前几年的measure37法案。针对规划对于私有产权土地价值的损失，是否应该赔偿的问题，规划的“约束”与私有产权的“自由”之间的斗争一直是美国规划历史上挥之不去的魅影。2004年11月，俄勒冈州经过投票，通过measure 37（60%同意），土地主如果认为规划对自身有损失，则可以要求政府赔偿，如果政府没有钱进行赔偿，则应免除该区划对该户的限制。实际上，政府往往没钱赔偿，所以就免除该区划对该户

34、的限制 （2004-2007年6400多诉讼中仅一个例外，但那土地主实际想要免除限制，所以在得到钱之后又提出更高的赔偿要求，最后还是得到了免除限制的好处）。该法案实际上去除了规划的约束，也包括城市增长边界的约束，往往城市增长边界两侧用地的价值相差很多。但该法案也导致了很多问题，无法约束邻里对于环境的破坏（竟然有邻居在自己地里开采砂石矿），反而影响到自身（盲目开发导致水电等市政设施供给不足等）。针对这些问题，相关社团组织积极行动起来，sightline institute采访了7个邻里对该法案的反对意见，2007年2月发表two years of measure 37，对该法案的问题进行了形象生动的案例描述。而defenders of wildlife action fund，the izaak walton league of america2006年进行民意调查，66.7%反对该法案，moore information2007年1月进行调查，52%反对，61%要求修改。于是，2007年11月，俄勒冈州经过投票，通过measure 49，对meas