我国农村金融的现实审视与路径选择

1、我国农村金融的现实审视与路径选择摘要：“三农”问题，一直是制约我国经济社会全面发展的瓶颈。作为农村经济的核心，农村金融肩负着为“三 农”发展提供金融服务的重要使命。针对我国农村金融主体 萎缩、 资源外流、 机制不畅、 创新不足等问题， 必须从竞争、 创新、需求和诚信的角度，重构农村金融服务体系，为农业 产业化发展提供持久发展的动力。关键词：农村金融；农村经济；统筹城乡；内生发展；协调发展中图分类号： F304.4文献标识码： A文章编号：1005 2674(2008)04 0061 05长期以来，农业、农村和农民问题，一直是制约我国经 济和社会全面发展的瓶颈。我国“三农”问题之所以如此突 出，

2、是因为它关乎“强位弱势”群体的命运。作为农村经济 的核心，农村金融肩负着为”三农”发展提供金融服务的重 要使命。党的十七大更是把农村金融问题列入统筹城乡发 展，推进社会主义新农村建设的重要内容，强调要大力推进 农村金融体制的改革和创新。尽管近年来我国农村金融改革 已取得了重要进展，农村金融服务水平不断提高，但由于多种原因，当前农村金融体系还存在一些深层次矛盾和瓶颈亟 待破解。一、当前我国农村金融面临的瓶颈制约和症结（一）农村金融主体萎缩，服务竞争乏力。近年来，国有 商业银行为实现利润最大化的经营目标，大量撤并农村乡镇 的营业网点，向县城甚至市内收缩。国有商业银行的纷纷弃 农，使农村信用社成为承

3、担农村金融服务使命和垄断农村金 融资源的唯一正规金融机构，出现了“一农”服务“三农” 的局面。而 2005 年农村信用社为防范风险撤并了所有的代 办站，进一步加剧了农村金融机构的“边缘化” ，部分乡村 甚至出现金融服务盲区。作为农村金融服务主体的农村信用 社，由于自身包袱沉重，资金实力不强，产权关系模糊，服 务功能弱化，极大地影响了金融对“三农”的支持力度。这 突出表现在，在单一的金融结构下，农村信用社在农村信贷 市场处于“一社独大”的垄断地位，掌握着农村贷款利率的 绝对定价权和客户选择权，缺乏外部竞争压力，造成了对农 村金融需求的“感应迟钝” ，阻碍了竞争性农村金融市场的 形成，制约了农村经

4、济的快速发展。（二）农村金融资源外流，服务资金短缺。随着农村经济 结构调整和新农村建设的不断深入，农村资金需求呈多元 化、多层次的刚性增长态势，迫切需要与其相适应的金融资 金支持，但受资金趋利性和农业自身弱质性的影响，现有的 农村金融资金供给却出现了与其反方向的发展趋势：金融机 构不仅不能发挥农村地区资金“供水站”的作用，反而成为 资金的“抽水机” ，大量资金抽离县域农村市场，造成农村 资金供求失衡，抑制了农村经济的良性发展。农村资金外流 的方式主要有四种：一是县级金融机构为规避风险和回避责 任，向上级行大量存放资金。二是部分农村信用社以债券投 资方式，将信贷资金违规进入股票市场。三是部分地方

5、性金 融机构以存放同业或拆放同业形式向主城区金融机构输出 资金。四是邮政储蓄机构从农村地区吸取储蓄存款，按政策 规定转存中央银行。农村资金的“非农化”和持续外流，严 重恶化了农村经济可持续发展的基础。（三 ）资金配置存在“非农偏好” ，民间金融和小额信贷机 构“有为而无位” 。一个时期以来，尤其是农产品短缺问题 解决以后，国家投向农业的贷款比例和用于农业的财政支出 比重明显偏低，这种非农偏好的资源分配制度严重削弱了农 业发展的后劲，与农业的基础地位不相称，也与农村各业对 国民经济的贡献度极不相适应。 当前，受宏观调控政策趋紧、 货币信贷紧缩等因素的影响，农户和农村中小企业更难以从 正规金融渠道

6、获得贷款。相比之下，民间融资以其手续简便 易行、机制灵活快捷、利率区间弹性较大等优势，近年来发 展日趋活跃，规模不断扩大，已成为中小企业和“三农”经 济获得资金的重要渠道， 对正规金融供给不足的 “补缺效应” 正日益显现，很大程度上填补了农村金融萎缩所带来的市场 空白，在我国经济发展中发挥了不容忽视的重要作用。但由 于民间金融没有取得合法地位，被视为“草根金融” ，“有为 而无位”，一直潜行在非明非暗之间，博弈于合理性与非法 性之中，常常被比作是“涌动于灰色地带的金融潜流” 。由 于民间金融完全游离于政府监管视野之外，缺乏必要的管理 和相应的规范，也很容易诱发成为高利贷、非法集资，并危 及金融

7、稳定。目前我国在 5 个省市设立的小额贷款公司，根 据目前的制度设计，只能贷款，不吸收存款，其可持续性也 值得关注。（四）信贷管理机制不畅，资金供需矛盾尖锐。当前诸多 因素造成的支农信贷资金投入总量不足而导致农村面临严 重的“资金饥渴症” ，是制约“三农”发展的核心要素。一 是责、权、利不对称。目前金融机构普遍实行贷款责任追究 制度，基层行 （社 ）没有贷款审批权却要承担相应的责任，其 此“慎货”现象比较突出。二是农贷利率定价偏高。目前农 村信用社在执行贷款利率政策上，没有考虑借款人信誉、不 同类贷款风险程度等实行差别利率，而是简单地套用政策规定，普遍上浮20100%不等，有的还“一浮到顶”，

8、与农业生产收益率较低的现实相比，农民难以承受，客观上造成了 农民不但没有享受到国家投入大量成本进行改革的成果，反 而增加了农民利息负担。三是农户贷款额度、期限与农业产 业结构调整不协调。现行农户小额信用贷款及联保贷款是针 对传统农业设计的，贷款主要以短期非跨年度性贷款为主， 且规定当年贷款当年回笼，现行小额农贷推广模式与现实的 不匹配束缚了小额农贷和农村经济的可持续发展。四是贷款 抵押物缺失。当前，除小额信用贷款和联保贷款外，其余贷 款均需要贷款户向金融机构提供土地、房产、不动产抵押， 而农村中可用于抵押的房屋大多不符合抵押条件，耕地等集 体所有的土地使用权根据有关规定不得抵押，不能流转。在

9、这种情况下，农民很难通过抵押获得金融机构贷款。五是担 保体系不健全。县域一般无信用担保机构，已设立的市级及 以上担保机构为防范风险，普遍设定较高的担保条件，一般 未对涉农贷款提供担保，农业和小规模的农矿产品加工企 业，往往被拒之担保大门之外，远远不能满足农村中小企业 的正常融资担保需要。六是联保贷款风险防范与农户“联富 不联穷”之间存在矛盾。为了防控风险，农信社在发放联保 贷款时，推动农户间实行强弱联合，而在实际执行中农户普 遍存在联强不联弱的心理，导致经济条件较差但实际上最需 要资金支持的贫困农户被排除在联保贷款支持的范围外，一定程度上使得弱势农户群体通过联保获取贷款难的问题凸 显。（五）农

10、村保障机制缺失，涉农产业防灾避险能力低下。 在我国。农业是弱质产业，其潜在的风险不言而喻，如不可 抵御的冰雹、大风、低温等自然灾害，难以翻身的大面积病 虫灾害和措手不及的市场风险等。由于未建立巨灾风险分散 机制和缺少国家财政政策扶持等多种原因，农业保险风险 大，经营成本和赔付率高，回报率低，农业保险业务呈现持 续亏损状况，保险公司在商业化经营中追求经济效益，使得 农业保险业务日趋萎缩，农业保险险种少、保额低、业务覆 盖范围狭窄，涉农产业防灾避险能力十分低下。保险对农村 经济的风险补偿作用几乎丧失殆尽。农业保险已经不能满足 农村和广大农民日益增长的保险需求。同时， 我国的农 产品期货交易目前有

11、12 个品种。分布在 3 家期货交易所， 但较活跃的只有 7 个品种，未能发挥农产品期货市场套期保 值等经济功能。（六 ）农村金融创新滞后，金融服务手段缺失。一是金融 服务品种和融资渠道单一。随着外向型农业的发展，农业产 业化、市场化程度不断提高，需要金融部门在信贷、结算、 委托代理、投资理财、信息咨询等方面提供全方位的服务和 引导支持，但目前我国的农村金融体系实际上是单一的银行 信用，保险、证券、基金、信托等机构在农村地区基本属于 空白。乡镇农村金融产品匮乏，融资渠道单一，难以适应新 农村日益多样化的金融需求。二是信贷产品缺乏创新。农村 贷款品种上除农户小额信用贷款、小额存单质押贷款和少量

12、的联保贷款外，其余就是担保抵押贷款，而农村担保抵押物 稀缺，农民住房、看病、就学等消费性需求难以得到有效满 足，信贷消费正形成城乡二元体制。 三是支付结算系统落后 农村信用社的支付结算系统各自独立，大部分只具有同城结 算功能，不具备异地结算功能，不但使农村农产品外销、资 金结算遇到障碍，也使其在银行业中竞争力不强，根本不能 适应现代农村经济发展的需要。（七）农村金融生态环境欠优，与金融本身安全性要求相 悖。当前我国农村金融生态环境现状和金融机构本身安全性 要求存在许多矛盾和冲突，主要表现在：一是农村信用环境 欠佳。近年来，拖欠、逃废或变相逃废、悬空银行和农村信 用社债务的现象相当普遍，导致大量

13、银行呆坏账产生。二是 行政干预和司法不公导致“法律白条” 。司法活动中不恰当 的行政干预现象，使金融部门维权陷入“不打官司难维权， 赢了官司输了钱” 的两难窘境， 严重挫伤了金融支农积极性。 三是中介机构缺乏社会公信力。目前，法律、会计、审计、资产评估等中介服务机构的逐利性明显，由此引发的信息披 露不规范，自律机制薄弱，行为监管失控现象时有发生。中 介服务体系的现状以及有关机构的专业化服务和诚信水平 远远不能适应市场经济和金融生态环境建设的要求。二、破解农村金融瓶颈制约的路径选择（一）以竞争为导向，重构农村金融组织体系。金融改革 必须兼顾农村经济发展的利益，建立一个多层次、多样化、 适度竞争、

14、相互补充的农村金融组织体系，为新农村建设提 供全方位、多层次的金融服务。一是尽快制定农村金融的相 关法律。建议抓紧制定农村政策金融法 、农业保险法 、 农村合作金融法 、农业信贷法等专门法律，为农村金 融体系运行创造一个良好的制度环境。二是大力培育各类新 型农村金融机构。调整放宽农村地区银行业金融机构市场准 入政策，鼓励和引导符合条件的境内外金融资本、产业资本 和民间资本在农村地区投资设立村镇银行、农业贷款公司、 农村资金互助社等多种类型的新型农村金融机构。三是继续 发挥农信社支农主力军作用。在农村信用社改革成功的基础 上，积极创造条件，鼓励私有资本、外资和国际组织参股， 设立能够满足农村民营

15、经济需要的民营银行，服务农业产业 化、规模化的发展需要。在发放自营性贷款的同时，可以承接其他金融机构的转贷和委托业务。四是拓宽政策性银行支 农功能。鉴于“三农”的弱势特征和商业金融的趋利性，商 业金融不可能成为农村金融体系的主体，必须使政策性金融 发挥主导作用。为此，应逐步将农业发展银行的业务重心由 目前的农产品流通领域转向农业生产领域，从主要提供短期 资金转向主要提供中长期农业开发资金，重点支持农村基础 设施建设、农业综合开发、农业生产资料、农业科技推广、 农业现代化和扶贫等贷款业务。五是农业银行要厘清地区差 异化的支农思路。将农业银行的业务重心定位于县域经济， 发挥其支持农业的传统优势。六

16、是加快邮政资金回流农村的 步伐。进一步加大和完善邮政储蓄银行以协议存款方式进行 资金交易和小额存单质押贷款、小额信用贷款业务，扩大信 贷品种。（二）以利益为导向，再造农村资金供给和回流机制。在 建立和完善农业信贷风险控制制度的基础上、适当下放基层 行（社）信贷审批权限，建立科学、合理，符合新农村建设要 求的授权授信机制。农业是弱质产业，自身高投入、低产出 的特征决定了其资金运营成本高、风险大，效益低的特点， 金融资本的逐利性和农业较低的产出特征形成天然矛盾，资 金逃离农村是资金逐利性的理性和必然选择。要引导资金回 流，最根本的办法就是解决资金的收益问题。引导资金回流 农村：一是尽快出台国务院规

17、定的“将农村地区一定比例新 增存款投放当地”的实施办法，监管部门应将其纳入对金融 机构监督考核的一项重要内容，以建立农村资金强制回流机 制。二是财政部门应将现有的财政支农资金划一部分作为贷 款贴息资金、担保基金、支农风险基金，通过对农户贷款进 行贴息等来加以扶持，撬动商业金融对“三农”信贷介入。 三是税务部门应对所有金融机构的涉农贷款实行免征营业 税、减征所得税的优惠政策， 引导金融机构到农村地区经营。 四是中央银行应给予涉农贷款机构再贷款、再贴现、金融市 场资金拆借等资格优先、存款准备金缴纳优惠、利率优惠等 货币政策。五是监管部门对农村金融机构在统一监管标杆下 实行分类监管。以提高监管有效性

18、。从而形成资金支农的政 策合力， 以利益驱动为导向， 引导金融资金向县域经济倾斜， 支持农村经济健康发展。（三）以疏通为导向，规范引导民间金融和小额信贷机构 健康发展。从某种意义上说，民间融资发展是农村金融抑制 下的诱致性变迁，存在其内在合理性和必然性，更重要的是 其对于农村经济来说是内生性的，在农村金融体系中发挥着 不可替代的作用。只有当正规金融体系发展到相当程度、金 融抑制被充分解除之后，非正规金融活动才会缩小到无足轻 重的程度。因此，有必要放松对民间金融的政策限制和金融管制，允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展融资 服务。国内外经验表明，民间贷款组织是推动民间融资公开 化的制度性安

19、排。实践亦证明，在农村地区存在民间融资滋 生土壤的情况下，对处于灰色地带的民间融资一味地禁止、 打压不会产生很好的效果。堵不如疏，应该在加强引导和监 管的前提下允许其发展，让民间融资走向阳光地带，以弥补 农村金融安排的不足。为此，要尽快制定民间金融法或 民间贷款组织法 ，从法律的角度予以正名，给其以合法 地位，加强民间借贷的法律规范和保护，让民间金融“浮出 水面”。另外，国家应针对小额贷款发展的实际情况，尽快 制定相关的法律法规，逐步放宽对小额贷款机构的种种不合 适限制，最终允许它们吸收存款，以扩大其资金来源。（四）以创新为导向，改革、完善现行农村信贷管理体制。 一是制定合理的信贷激励约束机制

20、。在建立和完善农业信贷 风险控制制度的基础上， 适当下放基层行 （社 ）信贷审批权限， 建立科学、合理、符合新农村建设要求的授权授信机制。二 是科学确定小额贷款利率。农信社应在法规和政策允许范围 内，根据贷款利率授权，综合考虑借款人信用等级、贷款金 额、贷款期限、资金及管理成本、风险水平、资本回报要求 以及当地市场利率水平等因素，在浮动区间内进行转授权或 自主确定贷款利率。三是提高小额农贷额度。根据当地农村 经济发展水平以及借款人生产经营状况、偿债能力、收入水 平和信用状况，因地制宜地确定农 村小额贷款额度。四 是合理确定小额贷款期限。根据当地农业生产的季节特点、 贷款项目生产周期、农民销售农

21、副产品的时间和综合还款能 力等，灵活确定小额贷款期限， 坚决打破 “春放秋收冬不贷” 的传统做法。五是创新贷款抵押担保方式。涉农金融机构应 积极探索动产抵押、权利质押等有效担保方式，进一步发掘 符合农户和农村经济特点的抵押物，尝试将集体土地使用 权、动产抵押等概念引入法律和信贷实践中。六是创新信贷 品种。尝试改变以抵押担保为前提的信贷管理方式，大力推 行收入为第一还款来源的信贷模式。（五）以补偿为导向，建立并完善农村金融风险补偿机制 和农村金融保障体系。一是完善担保体系。尽快成立由政府 出资或由政府支持的县域信用担保中心，发挥集政策性担保 与商业性担保于一身融入中小企业担保与农业担保于一体 的

22、综合担保职能作用，以有效解决“三农”经济融资担保难 问题，降低信贷支农风险。二是完善农村保险服务体系。政 府应尽快组建不以营利为目标的政策性农业保险公司，引导 或吸引商业性保险公司加大对农业保险的投入，拓宽农业风 险的分担渠道，建立多元化的农业保险投保模式，完善农业 灾害风险转移分摊机制。积极借鉴国际农业保险制度设计管理技术，加大对现代农业保险要素市场的支持，提高可持续 发展的传承能力。三是尽快建立适当的农业信贷风险补偿机 制。为解决农业贷款风险大的问题，应组建农业保险和再保 险机构，在农民、农村企业向金融机构贷款的同时，向保险 公司投保，解除金融机构贷款的后顾之忧，实现三方共赢。 四是发展农

23、产品期货。在规范发展原有农产品交易品种的基 础上，扩大农产品期货品种，尽快取消部分行业资金的准人 限制和投资者准入限制，引导相关企业利用期货市场规避市 场风险。五是完善相应配套体系建设。如农村财产制度安排 的相关法律保障问题， 农村资金互助会管理与 2007 年 7 月 1 日起开始实施的农民专业合作社法接轨问题，人民银行 对新设立的新型农村金融机构的账户开户、资金清算、发行 库存取款、 信贷登记咨询、 征信管理等系统接人管理问题等。（六）以需求为导向，重塑农村金融服务体系。一是扩大 服务领域。把资本市场、农产品期货市场、农业保险市场、 农业信贷市场、农业资产评估市场、产权交易等相关市场有 机

24、地连接起来，发展农村的投资基金和信托业、金融租赁业 等，使之成为一个完整的链条，切实改进服务手段，提高服 务效率。 二是完善结算体系。 要加快改进农村金融基础设施， 完善结算工具， 解决农村资金汇划难、 异地存取款难等问题。 尝试将农信社银行卡功能升级，对农民工特色银行卡实施优惠政策，积极探索发展符合农民使用特点和习惯的电子银行 业务。三是健全农村多元化的农业投融资体系。建立一个以 农民个人投资为主体，国家财政投资为引导，信贷资金为支 持，外资和证券市场资金等各类资金为补充的多元化的农业 融投资体制，为农业产业化的发展提供持久发展的动力。（七）以诚信为导向，优化农村金融生态环境。一是加强 农村

25、信用体系建设。尽快建立包括覆盖所有农户和农村企业 的征信体系，运用信息技术手段，准确记录各类客户的经济 状况、收人来源、违约责任等重要数据，改善农村信用缺失 和借贷双方信息不对称的状况，切实防范信用风险。二是优 化农村金融司法环境。组建独立于地方的专业司法机构，专 门负责胜诉贷款的执行难问题，有效维护金融债权，为改善 区域金融生态营造良好的司法环境。三是规范中介机构运 作。加快市场化运作的律师事务所、会计师事务所、评估机 构等中介服务机构的发展，努力提升专业化服务水平和诚信 水平，规范信息披露制度，增强金融部门信贷支农的信心。三、基本结论1当前金融支农绩效低下且堪忧。当前农村金融有效 供给增幅低于有效需求增幅，低于从农村吸收资金的幅度，“虹吸效应”明显，不同形式的金融抑制，导致农村经济发 展面临资金短缺瓶颈。无论是从农村金融服务主体、金融资 源供给总量、金融服务需求的满足程度还是从农村资金配置 效果、风险补偿机制、农户资金成本负担、竞争程度，所体 现出来的农村金融绩效都是低下而且堪忧的，现行农村金融 体系难以适应“三农”发展的需要。2金融机构的商业化取向