浅论我国审计体制的改革与完善

1、浅论我国国家审计体制的改革与完善【内容摘要】审计是民主法制建设的工具，是深化政治体制改革，完善对权力运行和监督机制的有利保证。当前我国政府审计本身无法避免独立性的缺陷，在缺乏有效监督机制且双重领导内在矛盾的情况下，国家审计体制改革现实的摆在我们面前。国家审计体制是宪政国家重要的政治法律制度，宪政国家本质要求国家机关及其工作人员享有权利的唯一合法来源是国民授权，因此建立真正意义的“国家审计”是必须的。笔者针对我国国情提出了新的改革方法，即建立国家审计与政府审计相结合的新国家立法审计体制。【关键词】 审计体制 机构改革审计体制是国家政体的重要组成部分。我国国家审计制度自1983年恢复以来，已走过3

2、0年的发展历程。初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律规范体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍，审计工作开始走上了法制化、制度化、规范化的轨道。在此基础上，全国审计机关和广大审计人员紧紧围绕经济工作中心，认真履行审计监督职责，全面开展预算执行审计和其他各项审计工作，取得了显著成绩，从前些年我国发生的 一场“审计风暴”上，使我们切身地感受到了审计工作的实际功能。同时看到，审计作为一种经济监督，即要为党和国家的中心任务服务的必须性，又要为服务于改革开放和社会主义经济建设大局的重要性。但也从“审计风暴”中看出在我国审计实际工作中，由于一些地方党政领导依法行政意识和水平还比较欠缺，对审

3、计工作的重要性认识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。那么，我国现行审计体制存在哪些缺陷？如果要改应如何改革？本文在考察国外审计体制形成的历史背景基础上，得出了审计体制选择的若干启示；分析了我国现行国家审计体制的特点和缺陷，探索性提出了改革我国国家审计体制的基本目标、指导思想和符合我国国情的国家审计体制的设想。一、审计体制的概念、分类、职责1.概念审计体制是审计的一整套制度安排，是指机构设置（管理体制）、职权设置及其运行效率的总称。2.分类关于审计体制的分类，学术界有几种不同的看法，有立法型、司法型、行政型和

4、独立型四种审计模式，这种观点一直被学术界引用（我们称为传统观点）。3.职责 我国审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。二、我国的审计体制的发展与现状1、我国审计体制渊源1928年中国现代第一部真正意义的审计法由国民政府颁布实施，此后五五宪草和中华民国宪法都明确了审计在国家法律中的地位，将审计作为监察权行使，中国审计体制初步确立。中华民国审计制度借鉴了我国古代御史监察制度，并吸取了国外立法型审计体制模式经验。审计权对监察院和立法院负责，独立于行政系统。内战结束后，该审计体制在台湾省予以保留。中华民国审

5、计制度从本质上属于司法型，但又兼具立法型的特点。由此可见，我国审计体制存在非行政型先例，上世纪80年代，中国大陆审计在中断30年后再度恢复。计划经济体制下，“政府”是整个国家权力的中心，面对着开放初期繁杂的问题，行政型主导“政府审计”的产生也就成了必然。我国现行的审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。但从机构设置的角度来看，审计的独立性没有充分地得到保证。独立性是审计工作的“生命线”，而审计组织的独立性是审计独立性的核心，我国审计机关作为独立的经济者人民代表大会的委托者，对被监督者各级政府及其

6、所管辖部门和单位的经济活动进行监督，理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理责任承担者之间的审计关系，在客观上保证审计组织的独立性。 2、我国审计的现状我国现行审计体制属于行政型。根据我国宪法和审计法的规定，其具体特点是：审计法第七条规定：“国务院下设立审计署，在国务院总理领导下开展工作”；审计法第七条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作”。即我国审计机关实行双重领导体制，审计法第九条规定：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关

7、负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”；审计机关不仅对同级各部门和下级财政进行审计，而且对国有金融机构和企业事业单位进行审计；不仅有审计权，而且有一定的处理处罚权；审计经费列入同级财政预算；预算执行情况和其他财政收支的审计结果由本级政府向本级人大常委会报告；审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系，确定审计管辖范围；在人事任免上，审计长由总理提名、人大常委会任免，地方各级审计机关负责人由地方任免。 在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚

8、作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转；在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序，加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康发展方面的作用。主要体现在：一是有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。二是时效性比较强。在各级党委、政府领导和有关部门的积极配合下，审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规问题，积极配合有关部门查处大案要案，较

9、好地发挥审计监督在维护财经秩序，促进廉政建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政，加强管理，完善法制，建立健全宏观调控体系。三是有利于各级人大更好地支持和监督审计工作。按照我国审计法的规定，审计机关每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告，这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。四是地方各级审计机关实行本级政府行政首长和上一级审计机关领导，审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这种领导体制有利于增强地方审计机关的独立性，也有利于审计系统加强业务建设，使全国审计工作形成一个有机的整体。 三、国外审计体制的借鉴经验。各国审计体制的形成

10、与其政体有着密切的历史渊源。目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国情的审计体制。由于各国政治、经济、历史不同，形成了各种不同的审计体制或模式（本文将审计体制与审计模式视为同意语）。关于审计体制的分类，学术界有几种不同的看法，认为有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计模式，这种观点一直被学术界引用（我们称为传统观点）。一）立法型体制的先驱英国 公元1314年，英国国王任命了历史上第一位国库主计长。从此以后，历代王朝都设立了审计机构，国家审计职责和权力得到不断发展和加强。1866年的国库和审计部法、1921年的国库和审计部法修正案和1983年的国家审计法是审计署开展审计工作的三个重要

11、法律依据。这三项法律为确保主计审计长的独立性提供了法律基础。其中，1866年6月的国库和审计部法案标志着现代英国国家审计体制的建立和第一个立法模式审计制度的诞生。该法案的中心是规定政府的各项支出应由议会领导的主计审计长审核。其后的两部法案都是在此基础上进一步完善的结果。关于国家审计署的管理体制及职责和权限，主要有以下内容：审计长是一名议会下院的官员，他依法独立地履行职责；审计长代表议会行使职权，向议会提交审计报告；为保证审计人员的独立性，国家审计署禁止其职员参与各级政党机构的政治活动，防止将政党的观点和立场带入审计工作；透明度高，审计署的检查结果，有权自行或通过媒体公布。 立法型审计体制最早产

12、生于英国，其进一步完善和成熟是在美国。它是现代政府审计机构中比较普遍的一种形式，加拿大、澳大利亚等国也属于这一类。二）立法型体制的代表-美国英国、美国最初都是行政型模式，但实践证明它的独立性有限，不能很好发挥制衡作用，故后来才发展到立法型；德国开始是立法型，后来一段时间是行政型，再后来最终发展到了独立型。 审计工作在美国有着特殊重要的地位。从联邦政府到地方各级政府，美国有一套健全的审计机构体系和严密的审计工作制度。总体而言，美国的审计体系包括国家审计机关、各部门的内部审计组织和大量的私人会计公司。1904年，美国成立了会计师联合会，1916年改组为美国会计师协会。这个协会大力发展审计业务，在美

13、国的社会生活中产生了极大的影响。1921年美国成立了审计总署，在国会的领导下，承担监督联邦政府的预算，制定审计标准，检查政府机关的工作效率，评价国营企业的经济效益等职责。2004年7月7日，美国审计总署正式更名，从GENERAL ACCOUNTING OFFICE 变为GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE。前者直译为审计总署，后者直译为政府责任办公室。更名后的美国审计总署名称缩写仍为GAO。这一名称上的变化是美国审计总署近年来业务内容转换的结果，也反映了美国审计总署未来的发展方向。在1966年以前，美国联邦审计总署的审计范围主要是开展财务监督。1966年以后，美国的

14、审计从注重财务审计转向绩效审计。美国会计总署1994在修订的政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则中对绩效审计作出了如下定义：绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。1941年美国成立了内部审计师协会。1960年以后，美国的大型公司约有30%以上设立了内部审计机构。有资格从事审计工作的人员，一般必须是注册公共会计师。1950年，美国的注册公共会计师是3.9万人，现在，全美国有大约30万人注册公共会计师。现在，已经有越来越多的政府机构和公共企业开始请会计公司来为自己开

15、展审计业务，对政府部门来说，经过私人会计公司的审查，可以使政府获得更多的公众信任。美国联邦政府各部门以及各地发展奋斗设有内部审计组织，一般称为总稽核员办公室或审计局。联邦政府各部和相当于部一级的单位，总稽核员由部长提名，总统任命。根据有关法律规定，为了保证总稽核员独立行使审计权，它应每年直接向国会呈交两次审计工作报告。美国现行法律还规定，各部的总稽查员有权在开展工作时对本部门的贪污、营私、舞弊等违反财经制度和法律的情况进行调查，对情节严重者有责任性司法部门提出控告。各部的审计组织不仅要开展财务审计，与审计总署一样，他们也要开展绩效审计。二）司法型体制的代表法国在法国，国王拥有至高无上的权力，其

16、王权是欧洲专制制度的典范，为加强经济监督，早在1256年，法国国王颁布“伟大法令”，要求各城市市长、政府官员在11月11日的前一天携带城市收支账目来到巴黎接受审计。当时的审计官是国王任命的精通财经、法律和数学的教士。1318年法国国王颁布法令，其中规定：“我命令所有的账目必须每年审查一次”，并于1320年设立审计厅，作为皇家的行政法院。总的看，法国是一个司法权力很大的国家，“法皇从来视司法为皇家最光荣的职责”，故常常亲自审判案件或亲临旁听。可见，在法国将审计置于司法系列更显示出审计的权威性。这种体制在17世纪法国著名的法学家孟德斯鸠所创立的“三权分立”和“权力制衡”理论中找到了理论依据。他认为

17、“权利不能合二为一，不能集于一手”。1807年通过法令决定国家审计院采用最高法院体制，它不仅解决了国家审计机关的权威性问题，也宣告了司法模式审计制度的最终确立。当时的审计法院是一个服务于皇帝的具有权威性的审计机构。此后，随着国家政治的现代化发展，审计法院得到了进一步的完善，从皇帝的职权中分离出来，成为一个独立于立法和行政之外的最高审计司法机构，协助议会和政府监督财政收支的贯彻执行。 司法型审计机构具有以下特点：首先，最高审计机构属于司法系列或具有司法性质，它强调审计机构的权威性和独立性，强化了国家审计的职能与作用。其次，司法型最高审计机构具有显著的稳定性。在这种形式下，审计法院的法官特别是高级

18、法官实行终身制，它有效地保证了审计机构的稳定性与审计方针、政策的一贯性，也有效地保证了最高审计机关的人员素质和工作质量。再次，最高审计机关不实行准则管理而实行制度管理，它与财政、公共会计同属于公共财务制度，并构成大陆派的特点。最后，审计法院把年度审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时，有权将其刊登在法兰西公报（政府公报）上，以引起舆论界和社会的关注，造成社会舆论监督。三）独立型审计体制另一种模式 德国和日本是比较典型的独立型审计模式国家。德意志联邦共和国自1714年成立总会计院实施审计制度，该院当时是独立于行政部门之外的审计机构。但后来又并入了行政部门，完全失去了独立性。直至182

19、4年，国王发布命令，又使国家审计机关独立于三权之外。1950年通过了创建联邦审计院的法律，并于1969年修改，规定了审计机构直接向议会报告工作，使审计法院与立法机构的联系越来越密切。但是这个从来不太安分的国家，在1985年又颁布了新的联邦审计法院法，规定审计法院既不属于立法部门，也不属于司法部门和行政部门，而是一个独立的财政监督机构，只对法律负责，只作顾问，为立法部门和政府提供帮助。但是法院院长和副院长由议会选举产生，他们拥有公正无私的调查权，而没有处理权。 在封建社会，早期德国也是一个专制王权的君主国，国王权力极大。这个讲究实用和法制、富有创造性的民族，不但诞生了许多世界级的大科学家，也有他

20、们引以为豪的德国古典哲学思想。它地处欧洲，与法国相伴，离英国也不远，但他在审计制度创建上却别具一格，另辟蹊径，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是走出了一条“独立审计模式”之路。这种审计模式的主要特点是，国家审计独立于立法、司法和行政三权之外，它与议会没有领导关系，也不是政府的职能部门。在审计监督过程中，坚持依法审计的原则，客观公正地履行监督职能，只对法律负责，不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权，而交与司法机关审理。这是它与司法型审计的最大区别。四、我国审计体制存在的问题。随着具有中国特色的社会主义市场经济的进一步推进和改革开放继续实施深入，我国经济发展取得了

21、举世瞩目的伟大成就。经济的发展增强了我国的综合国力，而要保持我国经济的持续发展，就必须进行不断的改革，尤其是体制方面的改革，中央指出要深入研究阻碍经济发展的体制因素。当前，面对改革的巨大成就，对巨额的财政收支必须实行有力的审计监督，而监督的力度、强度和成效不仅取决于审计力量的多寡和审计人员素质的高低，某种意义上更取决于审计体制的优劣。那么，我国现行审计体制是否充分发挥了应有的监督与制衡作用？还存在哪些缺陷？如果要改应如何改革？以下谈谈我的看法。一）、我国现行审计体制存在的最大问题是审计有力，结果无力。 “审计风暴”可以看出，我国审计开始以力度昭显，但同时也看出，我国审计的结果处置力度无法与法律

22、平等相接，就其审计体制而言，无论说到独立性、立法性、司法性、行政性，其任何体制的设计，都免不了利于与弊的存在，但任何体制的执行结果，是要看是否充分发挥执政利益、为民所愿、法行实功的作用，众所周知，我国审计最大的问题还不是在体制的问题，而是对审计的对象是否能依法处置的果敢实效力度。打典型，不具有依法的普遍性，即法律面前人人平等性。在法治社会观念里，其政权与国民的保障性是平等的。没有力度，其审计本身就会存在流于形式性，也就大大影响了审计实际存在的法威性与社会地位，即政府审计中，审计机关对同级政府经济活动无法有效发挥监督和制约，根本上现状是审计工作受行政权力意识左右，直接由行政领导的干预和控制，审计

23、主体独立性受到影响。结果就是当审计出问题后，是公示警示通告后，责任人与单位部门相连涉及人是行政处罚还是法理平等的到刑事处罚，如果这点能下决心了，审计体制就可以依法选择符合目前我国国情的体制来重新设计确立了。二）我国现行审计体制存在的直接问题是审计法有，现实脱节，我国审计法颁布于1995年，我国在近20年的社会发展中，社会经济发生了翻天覆地的变化，社会管理也不断的深入完善，社会法治观念不断强化，随着我国经济体制改革步伐的加快，市场经济管理体制已逐步确立，政企职能彻底分开，建立了小政府大社会的管理模式，为我国审计体制由行政模式向立法模式开始转变提供了经济基础。初期建立行政模式审计体制的经济原因经济

24、管理方式上的大政府小社会，自然不存在了。党的“十八大”在“服务型政府”实践中不断深入，“政府花钱，人民监督”已实际形成，但审计法由于框架存在，内容简单，细化不够，衔接不清等事实存在，造成法不完善，现实操作困难， 由于我国政府审计实行双重领导模式，在中央，审计署作为最高审计机关具有双重法律地位，它既为国务院的职能部门又是审计机关主管全国审计工作。在地方，各级审计机关也在“双重”体制下受本级行政首长和上一级审计机关领导，负责本行政区的审计工作。这种体制下行政权力与审计权利相重叠，审计权责不明，政令不畅。其结果自然是法的追究责任脱离现实法治。地方审计机关也面临着两难，一方面必须履行职责提高成绩，对尽

25、可能多的审计对象进行审计，另一方面又很容易“得罪”当地政府以及相关领导人员。这样无法保证审计的实施效果。政府审计体制下地方审计机关不审计当地政府，但在“同级审”中发现的重大决策失误和投资损失往往与地方政府有着千丝万缕的联系。这种管理体制带有浓厚的地方性、区域性和行政长官意志性的色彩，削弱了审计执法监督的力度，违法乱纪行为屡禁不止，地方保护主义恶性循环，严重损害国家利益。审计机关的独立性、客观性和公正性均受到一定的影响。说到底，就是审计法执法执行不明确。三）我国现行审计体制存在的关键问题是审计机构，点不过面，按照宪法和审计法的规定，审计工作应由各级政府首长直接领导。但全国目前大约还有13左右的地

26、方审计工作不是由政府首长直接领导。不少地方的审计工作名义上由政府首长直接分管，但实际上一把手很少过问审计工作，而是由其他领导分管或协管，而且往往是审计和财政工作由同一位领导分管，关系很不顺，不利于审计机关对财政部门履行。不利于正常的审计监督职责。 按照现行财务隶属关系或国有资产监管关系划分，属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个。从绝对量来看，还不到全国80万个被审计单位的40%，但这些单位的资金量约占全国的70左右。因此，必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。但由于目前中央审计力量不足，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10左右，有不少中央单位自审计署成

27、立以来还从未接受过审计。经济上，我国审计机关经费均由同级财政做预算，当一些基层地区地方财力紧张时，审计经费根本无法保证；组织上，审计机关是只是政府机关的一个部门，各级审计单位与财政部门是相互平级的关系；人员上，审计人员任免也由政府决定。这些现象使得审计独立性全面审计更加难以保证。四）我国现行审计体制存在的现实问题是审计多元，监督不力。1.审计对象监督是人大的基本职能，它是宪法和法律赋予的重要职权，是中国权力监督的基础和最高层次的监督。2007年1月新颁布的各级人民代表大会常务委员会监督法为人大审计监督进一步奠定了法理基础。因此，人大审计委员会在负责全面预算审计的同时，还承担审计监督职能。这是国

28、家审计对政府审计监督的体现。新国家审计体制下，国家审计与政府审计是不同的审计部门，国家审计是最高的审计机关，国家审计不领导政府审计，但政府审计受国家审计监督。就具体而言：国家审计对政府审计实行问责制，国家审计有权知道政府审计内容，政府审计必须向国家审计报告审计结果；国家审计对政府审计实行绩效审计抽查，触犯刑法者由国家审计提请司法处理，不触犯法律但属严重失职者，政府审计中相关责任人应当提请处分或引咎辞职。现实中由于一些地方政府领导同志对审计工作重要性认识不足，法制观念淡薄，在一定程度上影响了对本级政府预算执行情况的审计监督，少数地方政府和有关部门甚至干预这项工作的正常开展。主要原因是，这些地方政

29、府领导在指导思想上，伯揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对审计发现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重就轻，轻描谈写。这种现象越到基层审计机关越是比较突出。即审计监督力量层层薄弱。2.审计本身一方面是面临庞大复杂的政府机构、国有企业等审计对象，审计监督职责如何实效实行是现实问题。以中央预算执行审计为例，一级预算单位有100多个，每年只能

30、审计50左右，二三级预算单位的审计面只有20；县以上国税局有3000多个，每年审计不足5；海关系统有250个分关，每年只能审计20。1998年机构改革后，审计任务繁重与审计力量不足的矛盾越来越突出，更谈不上加大对审计本身的监督力量了。另一方面是主要突出在民营审计会计公司上，目前，社会形成了大量的民营审计会计公司，最然审计会计公司为我国经济的发展起到重要的作用，但是由于此类公司鱼龙混杂，审计结果无法监督实效，认证鉴定机构无法有效监督认定，且此类公司与税务、审计监管脱节，事实存在针对同一个被审计部门、公司，审计会计公司审计结果与审计局结果不同，尤其表现在法律诉讼上，法律鉴定取证无法区别谁对谁错，仲

31、裁部门脱节。五、对我国审计体制完善的建议与构想作者认为，我国审计体制的完善及最终确立，还是决定于一个社会是遵从“法随令出”，还是“令随法出”，审计体制的实效功能尤其重于此。国家审计向立法型体制转变，就是向立法立实靠近，即隶属于立法机关，从国家宏观经济调控体系中脱离出来，成为对国家宏观控制的再控制，亦即从国家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手段时，其作用必将得到最大的发挥。真正立法模式的审计机构需要国家具备强有力的立法机构和人民在观念上对立法机构重要性的认识。 1. 国家各权力机关必须形成科学的分工机制。全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是它的执行机关，宪法规定人民代表大会

32、常务委员会组成人员不得担任国家行政机关职务。这种政体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责，国务院也有义务接受人民代表大会的监督，同时在组织上如果也保证了监督手段这种监督工作就不会流于形式。 2.社会主义市场经济体制的逐步确立为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。 国家经济管理体制的不同决定了政府在经济生活中的作用大小，从而也决定了国家审计在经济生活中的作用范围和程度。计划经济国家中，政府的大量直接管理经济工作导致了国家审计机关作用范围的扩大和任务量的增加，它们一般不是服务于立法机关控制行政机关因行政行为而发生的公共资金上，而是直接服务于行政机关对国家

33、经济的直接管理上。市场经济下，资源主要靠市场配置和调节，国家审计相应将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上。3.我国国家审计必须尝试审计体制向立法行模式的过渡。 审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从操作角度看，政府向人民代表大会提出的审计工作报告实际上是由审计机关代拟，经政府同意后，由审计机关代作报告，并在现场回答人民代表大会常务委员会质询。这种做法突出了国家审计服务于国家最高权力机关和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督

34、工作中的独立性和权威性，认清了国家审计机关与行政机关和立法机关的关系，以及国家审计在国家行政与立法职能相互关系中的地位与作用。这种做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式转变的尝试，也可看作是向立法型模式的过渡。 4.完善现行审计体制、加强审计工作的对策 审计工作中实际存在的问题，有的是因现行审计体制本身的弊病造成的，有的与现行审计体制并无直接关系，而是随着审计工作发展而逐步显现出来的，值得认真研究和改进。为了进一步改革完善现行审计体制，加强和改进审计工作，笔者认为，无论从思想上还是从理论上都应从现在开始着手做好行政型审计模式向立法型模式转变的准备。 1)、改进现行审计经费预算编报制度，审计经

35、费单独列入国家预算 在立法型审计体制下，审计机关接受各级人民代表大会的委托，依法独立对政府进行财政监督，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，审计是监督部门，而经费来自于被监督部门，经费不独立、得不到保障，审计工作不可避免地受到影响和制约。 经国务院同意，2000年审计署及派出机构首先实行了审计经费全部由国家财政负担的办法，这对于维护审计机关的独立性，保障审计机关依法有效地履行审计监督职责，具有重要的现实意义。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审

36、计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。 2.)调整中央审计机关与地方审计机关的关系，实行立法型审计体制下的省以下审计机关垂直领导体制 随着我国政治体制与经济体制改革的深入，中央政府与地方政府财权与事权划分的不断变化与明确。为适应新形势下对国家财政进行有效监督的需要，在立法型审计体制下，我们应实行省以下审计机关垂直领导体制，即省级以下审计机关实行垂直管理，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级年度预算，系统管理、系统下按；省级审计机关接受审计署(即最高审计院)的业务领导。现实的情况是，在现行领导体制下，审计署下达的统一组织项目和其他需要地方审计机关完成的项目