国库支付制度改革论文

1、国库支付制度改革论文摘要：全面推进国库集中支付制度改革，是市场经济条件下实行公共财政的必然 选择。改革取得了显著的成效，同时也遇到了重重阻力，离全面推行国库集中支 付制度还有相当大的差距。对此，本文拟从加强改革的认识、解决国库集中支付 制度中的委托代理问题以及深化配套改革、完善各项规章制度等角度来探讨进一 步推进国库集中支付制度改革。关键词：国库；集中支付；委托代理国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶 段建立现代财政国库制度的核心内容。国库集中支付制度是改变现行的财政资金 层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库单一账户，所有预算单 位需要购买商品或支付

2、劳务款项时，山预算单位提出申请，经国库支付机构审核 后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。实行国库集中收付制，是解决 财政资金使用中诸多问题的治本之策，是从源头上治理腐败的重大措施，也是市 场经济条件下实行公共财政的必然选择。U前，已有33个省份实施了国库集中 支付改革，并向城市、县级推进。按照中央的统一设计和要求，2003年起我国将 全面推行国库集中支付制度改革。一、存在的问题集中支付制度试点改革已历时三年多，总的来看，试点进展顺利，运行平稳, 国库单一账户体系初步建立，资金收付方式日益规范，收付效率明显提高，财政 监督明显加强。但离全面推行国库集中支付制度还有相当大的差距，主要体现在

3、 以下儿方面：一是山于改革触动了某些利益集团的既得利益，再加上对改革的认识不足， 使改革遇到了重重阻力。在分散支付条件下，各部门和单位使用资金时，不受预 算硬约束，自主性强，资金存入银行既可生息，乂可作为争取项忖贷款的条件。 改革后，这些好处将不复存在，因此，地方和部门自然会有抵触和阻挠。另外取 消政府部门在商业银行的账户，商业银行减少了信贷资金的来源，银行支持地方 经济发展的积极性受到影响，也会给政府带来一定的压力。认识上的不足主要是对国库集中支付制度下的财政资金所有权、使用权和财 务自主权存在误解。许多人认为国库集中支付使得财政资金使用权和财务自主权 都归属财政部门，预算单位将不再拥有这些

4、权力，这成为预算部门对国库集中支 付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事实上国库集中支付的目的是在不改 变单位的资金使用权和财务自主权的前提下，取消单位账户，建立单一账户体系, 提高财政资金的使用效益和加强会计监督。二是预算单位和代理银行在资金支付清算中存在以下违规或不规范操作问 题：一是违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账户；二是违规改变财政 预算内资金的用途或使用性质；三是违规将财政预算内资金转出专户并转储大额 定期存单；四是使用预算内资金违规发放政策补贴：五是违规提取现金，并以虚 假发票大量提取财政资金；六是代理银行违规划转财政预算内资金。这些问题的 发生，反映出国库集中支付制度

5、政策还存在薄弱环节。国库集中支付制度的交易主体分为财政部门、预算单位和代理银行三方，其 中，具有交易信息劣势的财政部门是委托人，具有交易信息优势的预算单位与代 理银行构成代理人，它们之间形成委托代理关系。委托人和代理人存在较为明显 的信息不对称现象。例如，在财政直接支付活动中，预算单位可能会凭借信息优 势及较小的风险约束来伪造虚假收款人，提供虚假收款人账户，伪造、变造或提 供虚假合同、虚假申请等，一旦违规行为得逞，财政资金由国库通过国库单一账 户体系直接划出或转移到非法“收款人”账下。对于财政授权支付而言，风险则 更大，预算单位可能会提供虚假收款人账户，骗取或转移财政性资金，或与基层 代理银行

6、及有关人员合谋骗取或转移财政性资金。倘若不能有效减少财政部门与 预算单位、代理银行之间的信息不对称，就无法遏制国库集中支付中出现的“异 化”现象。三是相关的配套改革尚未跟上，成为进一步推进国库集中支付制度的改革的 瓶颈。建立国库集中支付制度后，政府的财政资金拨付管理发生重大变革。国库 支出数将取代现行财政拨款数成为财政支出数。这样，国库核算信息将成为政府 财政信息系统的主要组成部分，对国库核算电算化的要求也提升了一个档次。忖 前，我国还没有建立独立的国库会计核算和资金清算系统，财、税、库、行之间 尚未实现横向联网，部门预算的无纸化操作难以实现，这将严重影响工作效率和 信息传递速率的提高。同时，

7、我国相当一部分人民银行地市级中心支行的账户管 理手段落后，结算秩序不符合要求，给国库集中支付制度效果的发挥带来了消极 影响。相关的法律法规仍不完善。我国现行的预算法是1994年通过的，而国 金库条例则是1985年通过的。随着我国的财政收入制度改革、财政支出制度 改革、公共财政体制的建立等改革的不断深入，已有许多地方不能适应改革的进 程，加上相关的行政、事业单位的制度不健全等一些因素，使得国库集中支付制 度的改革缺乏足够的法律制度保证。二、应采取的措施针对国库集中支付制度改革在实际运行中所存在的以上问题，笔者认为可以 通过采取以下措施来解决相应的问题，并进一步推进国库集中支付制度的改革。第一，应

8、当加强对国库集中支付制度改革的宣传力度，进一步加强学习，提 高对国库集中支付制度改革的认识。必须按照党中央、国务院国民经济和社会 发展第十个五年计划纲要、中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定、 财政国库管理制度改革试点方案（财库2001124号）文件中关于“建立国库 单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度”的指示精神，真正做到统一思 想，求得共识才能做到兼顾各方面的需求，处理好新制度建设中的问题。充分认 识到“集中”不是“集权”、“收权”，也不是财政部门与其他部门财权的转移 和重新分配，而是按照社会主义市场经济条件下公共财政发展要求，必须进行的 项重大改革。第二，针对国库集中支付制度中出

9、现的委托代理关系问题，可以借鉴新制度 经济学的解决方式，围绕着构建国库集中支付监督制约机制展开。首先应健全代理银行的筛选机制，充分利用现有商业银行的网络系统，选择 具有资信的商业银行作为财政日常支付业务的代理银行。具体确定代理银行，原 则上要按照市场经济原则，引入竞争机制，通过招投标进行。其次应建立完备的国库集中支付监督机制，紧紧圉绕财政国库管理制度改 革，建立以财政资金收付实时监测为中心，以现代信息网络技术为支撑，以国库 集中收付系统和动态监测系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础，综合 运用多种监管方式、强化财政事前事中监管的现代财政资金收付监督管理模式。（1）财政部门要以实施“金财工

10、程”为契机，加快财政部门与代理银行的微机 联网步伐，实现财政与代理银行信息资源共享。（2）建立资金支付有效制衡机制 和国库集中支付内控管理制度。一是建立健全财政资金支付参与主体之间的相互 制衡机制，资金用款计划的申报、审核、批复，财政授权支付额度的审批，以及 资金的申请、支付、审核、复核、清算、会计核算、信息管理等各个环节，相互 独立、互为制约。二是建立财政部门、预算单位、代理银行财政资金支付清算的 内控管理制度，防止资金支付清算风险。（3）完善财政直接支付与财政授权支付 的后续监管机制，对财政资金进行跟踪问效。（4）建立国库集中支付的投诉机制。 及时受理预算单位、代理银行和收款人投诉，研究投

11、诉受理的工作程序和方式方 法，认真解决好资金支付中发生的投诉问题。再次应建立有效的激励机制。（1）在财政部门与预算单位、代理银行之间实 行绩效合同制度。把预算单位、代理银行的薪酬和考评与贯彻国库集中支付政策 的好坏紧密联系起来。（2）提高预算单位、代理银行违规行为的成本。代理人之 所以要做出违背委托人意志的行为，很大程度上在于它们能够获取额外的好处， 而不被委托人发觉；或即使发现，损失也很小。因此，要提高代理人产生机会主 义行为的成本，通过利益激励约束代理人的行为，以最大程度地符合委托人的利 益取向。第三，必须深化配套改革，完善各项规章制度。推进国库集中支付制度改革, 必须进行配套改革，这些配

12、套改革主要有以下儿个方面：一是抓紧制定和完善改革的配套制度办法，以适应国库集中收付制度改革的 需要。如及时修订国家金库条例及其实施细则：抓紧做好财政资金支付管 理办法及相关资金清算等办法上升为法律或部门规章等工作，完善国库集中支 付改革的法制建设，增强改革的权威性、合法性与不可逆转性；研究修订财政 总预算会计制度和行政单位会计制度等制度；研究制定改革后单位银行账 户管理办法、国库支付凭证的使用和管理办法、代理银行代理财政业务手续费的 支付标准和预算单位提取现金管理办法，既方便预算单位用款乂保证改革规范有 序进行。二是全面推进财政其他支出管理制度改革，充分发挥国库集中支付改革的作 用。推进财政国

13、库集中收付制度的改革，离不开部门预算、政府采购和收支两条 线改革的同步推进。部门预算编制改革是国库集中收付的基础，只有将预算编制 细化到具体预算单位和具体支岀项LI,国库部门才能将改革推进到基层预算单 位，将资金支付到项忖并监督资金的正确使用。政府采购是财政资金直接支付的 重要前提，政府采购规模越大，财政直接支付的额度越高，国库集中支付的效果 就越明显。因此，国库管理制度改革必须与部门预算和政府采购改革相互促进， 才能共同构筑公共财政的基本框架，充分发挥改革的效能。三是进一步优化业务流程，提高财政资金支付效率。进一步简化用款计划审 批程序，特别是要简化财政内部对用款计划的审批环节。如对人员和公用经费的 审批程序可直接报送到国库部门予以审批，或直接按照均衡拨款的原则在每月底 自动产生下达用款计划；进一步规范财政部门的审批时限，尽量在规定的时间内 完成审批，保证单位及时用款；改进和简化资金清算程序，节省清算时间，延长 单位使用资金的时间，方便单位用款。同时，建议人民银行制定电子住处的使用