行政诉讼适用诉讼代表人制度初探

1、行政诉讼适用诉讼代表人制度初探 关键词诉讼代表人制度；行政诉讼对于因同一或同样的具体行政行为涉及许多人利益而致使一方当事人人数众多的行政案件，应采取何种手段进行诉讼,我国行政诉讼法及司法解释均未作出明确规定，同时在 理论 界也鲜见有人涉猎。 法律 规定的空白与理论探讨的欠缺势必带来实践中的困惑，笔者认为：涉及众多人利益的同一或同样的具体行政行为被诉时，宜适用民事诉讼中的诉讼代表人制度。但行政诉讼又不同于民事诉讼，为此笔者在此拟就行政诉讼适用民事诉讼中的诉讼代表人制度（以下简称“诉讼代表人制度”）的有关 问题 进行探讨。一 行政诉讼适用诉讼代表人制度的必要性（一）行政诉讼适用诉讼代表人制度可以适

2、应司法实践的需要，并且可以完善和 发展 我国行政诉讼主体制度。行政机关在整个国家机关系统中,工作机构最为庞大,工作范围最为广泛,对国家的 政治 、 经济 、 社会 、文化生活的干预也最为直接、最为有效,行政权已延伸扩张到社会的各个层面。在这种客观形势下,行政机关的某些具体行政行为所针对的往往不只是一两个人,而是一定范围内的公众,他们人数众多,从而形成具有某种共同利益、息息相关的群体。我国行政诉讼法虽然确立了共同诉讼制度,但当同一或同样的具体行政行为被诉且人数众多达到一定程度时，会出现根本无法诉讼的情形。“一种无法诉诸法律的权利，实际上根本就不是什麽法律权利。”1而在此情况下适用诉讼代表人制度，

3、由诉讼代表人参加诉讼,将诉讼代表人参加的诉讼行为视为全体成员的行为,就可以把通过共同诉讼制度所无法容纳的当事人,通过诉讼代表人参加纳入到统一的诉讼轨道，从而弥补了我国行政诉讼主体制度的不足，使当事人的合法权益得到保护。（二）行政诉讼适用诉讼代表人制度符合市场经济的效益原则,能达到诉讼经济的目的。市场经济的核心 内容 是优化资源配置结构，充分发挥市场的调节作用，追求最大经济效益。“作为人类特定实践的诉讼，无论在客观上，还是在冲突主体以及统治者的主观意识中,都是一项能够产生一定效果，同时又需要支付一定代价的行为，”2“ 科学 的诉讼模式和制度才能实现诉讼经济。”3在行政诉讼中适用诉讼代表人制度，不

4、论诉讼主体队伍如何庞大，都可由诉讼代表人进行诉讼，因此，适用诉讼代表人制度有助于大大简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有助于人民法院依法全面彻底地解决纠纷，有效地保护当事人的合法权益，并防止人民法院作出互相矛盾的裁决，从而达到诉讼经济的目的。（三）行政诉讼适用诉讼代表人制度为保护因同一或同样的具体行政行为而受害的众多当事人提供了有效的手段，并为市场经济的健康发展保驾护航。市场经济是法制经济。在市场经济条件下，必然要求行政机关依法行政，经济管理活动和行为规范化、法制化。但是，我国行政执法现状远远不能适应市场经济的发展，行政机关侵权事件时有发生。在行政诉讼中适用诉讼代表人制度，使受损当事人

5、不必亲自参诉，而是通过诉讼代表人进行诉讼，即避免亲自参加诉讼之累，又可避免因单个诉讼行为所造成的得不偿失，从而为受损当事人提供了保护自己合法权益的有效手段，并进而促进行政机关依法行政，发挥行政诉讼对市场经济的保驾护航作用。（四）行政诉讼适用诉讼代表人制度可以推进我国民主法制化进程。行政诉讼适用诉讼代表人制度，通过诉讼代表人参而将众多当事人的行为纳入到统一轨道，这类行政的公正解决保护了当事人的合法权益，并增强公民的民主法制观念，起到“处理一件， 教育 一片”的作用。同时也增强了行政机关依法行政的压力感和紧迫感，促进行政机关依法行政水平的提高，进而推进我国民主法制化进程。行政诉讼适用诉讼代表人制度

6、的条件，无论涉诉行政行为是同一的还是同样的，其标的仍是具体行政行为，并不违反我国行政诉讼法有关受案范围的规定。4同时我国的行政审判实践已使我们积累了不少很有价值的经验，各级人民法院也基本具备了妥善处理行政审判中出现新问题、新矛盾的应变能力。而且我国颁布的新民事诉讼法对诉讼代表人制度作了较明确、具体的规定可资借鉴，因此，行政诉讼适用诉讼代表人制度既是必要的，也是可行的。二 行政诉讼适用诉讼代表人制度的条件行政诉讼中适用诉讼代表人制度案件除需符合我国行政诉讼法第41条的规定外，笔者认为，还需符合以下条件：1.原告一方人数众多，即涉及同一法律事实或事实问题的利害关系人人数众多，达到不能以共同诉讼的方

7、式进行诉讼，而当事人实际上又不可能全部到庭。可参照最高人民法院关于适用若干问题的意见第59条的规定，将人数众多界定为十人以上。2.原告方成员存在着共同的法律问题或事实问题。这是适用诉讼代表人制度最主要的条件。只有成员之间都有共同的法律问题或事实问题，他们之间才有共同的利益，否则，诉讼代表人制度就失去了存在的基础。3.诉讼请求和抗辩事由属同一类型。即诉讼代表人所提出的请求或抗辩事由能代表绝大多数人被代表成员的意志，但是，“并不排斥各成员实际请求中标的额上的差异和某些成员的某些特殊抗辩事由的存在。” 4.诉讼代表人合格。诉讼代表人是否合格关系到能否维护集团其他成员之合法权益和法院能否作出正确判决。

8、合格的诉讼代表人需符合以下条件：（1）是本案的当事人；（2）具有诉讼行为能力；（3）能公正妥善地维护全体当事人的利益；（4）合法产生并为其他成员所信赖。此外，在行政诉讼中适用诉讼代表人制度时还会涉及到如何正确处理起诉与行政复议的关系问题。根据行政诉讼法第37条的规定，我国在处理起诉与行政复议的关系上，实行的是以当事人自由选择为一般原则，以行政复议前置为例外。因此，笔者认为，在行政诉讼中适用诉讼代表人制度，处理起诉与行政复议的关系时，亦应根据不同的情况分别采取不同的处理方式：对于根据法律规定必须先向行政机关复议，对复议不服才能向人民法院起诉的案件，可以由代表人（此时不是诉讼代表人）径直向行政机关

9、申请复议。如果对行政机关的复议决定全部成员均不服，代表人则可直接代表全体成员向人民法院起诉（代表人转化为诉讼代表人）；如果全体或部分代表人放弃起诉，而部分成员不服复议决定的，可由该部分成员从新推举代表人提起诉讼。对于根据法律规定当事人不服具体行政行为,即可先向行政机关申请复议，不服复议可再起诉,又可直接向人民法院提起诉讼的案件，如果全体成员全部选择了前种方式，则可由代表人代表全体成员先行申请复议，不服复议结果再起诉；如果群体成员全部选择了后一种方式，可以从群体成员中产生诉讼代表人进行诉讼；如果部分成员选择了前种方式，部分成员选择了后种方式，笔者认为，人民法院可依法裁定对全体成员适用后种方式解决

10、。因为如果允许这两种方式同时适用，则可能造成同一或同样的问题出现不同的解决结果，且如果选择了前种方式的成员不服复议结果可能再行起诉，这就违反了经济原则。同时这样解决也是符合司法最终解决争议原则的。三 行政诉讼中适用诉讼代表人制度的案件类型在行政诉讼中，可以适用诉讼代表人制度的案件，笔者认为，主要有以下类型：1.因农民负担问题而引起的纠纷。此类纠纷其性质属于违法要求相对人履行义务，属于行政诉讼受案范围，且此类行为指向的对象十分广泛，涉及人数众多，属群体性纠纷。2.因行政机关违法摊派引起的诉讼。此类纠纷通常因行政机关违法向相对人摊派财物，无偿调取其财物等行为引起，对此相对人有权以行政机关为被告提起

11、行政诉讼。此类纠纷通常涉及面广，涉及相对人较多。转贴于 3.因对行政机关就民事赔偿案件的裁决不服而引起的纠纷。公安、农业、工商、林业等行政机关对平等主体间的民事赔偿 问题 可以“责令”当事人赔偿损失,而且这种“责令”是带有强制性的,当事人不服可以起诉。6此类纠纷有时会涉及众多人利益而致使一方当事人人数众多。例如：某县众多农民不服该县工商行政管理机关对该县一种子公司出售伪劣种子致使众多农民受损一案的处理而向该县人民法院起诉。74.因对行政机关依职权作出的强制性补偿决定不服而引起的纠纷。“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的强制性补偿决定不服的,可以依法提起行政诉讼。”8此类纠纷有时会涉及许多人

12、形成群体性纠纷。例如,在城市房屋的拆迁过程中,拆迁人与众多被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限,经协商达不成协议,由批准拆迁的房屋主管部门裁决后，当事人可向人民法院提起诉讼。5.因对行政机关就有关土地、矿产、树林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服而引起的纠纷。公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权的归属的处理决定,如果不服可以向人民法院起诉。10此类纠纷会涉及众多相对人而引起群体性纠纷。例如，众多相对人认为符合法定条件而向矿业行政机关申请办理采矿许可证，矿业行政机关不予办理或不予答复的,相对人可

13、以提起行政诉讼。四 行政诉讼具体适用诉讼代表人制度的几个问题（一） 法律 依据与参照法律问题最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）第114条规定：“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法的规定外,对本意见没有规定的,可以参照民事诉讼法的有关规定。”这就为行政诉讼适用诉讼代表人制度提供了直接法律依据。具体可以参照中华人民共和国民事诉讼法有关规定第54、55条的规定,以及最高人民法院关于适用若干问题的意见第59条至64条的规定。行政诉讼与民事诉讼是 现代 民主国家的两相基本制度,二者既有紧密的联系,又在许多方面存在着严格的差别，因而行政诉讼适用诉讼代表人制度又与民事诉讼适用诉讼代表人制度有

14、所不同。例如：民事诉讼适用诉讼代表人制度，人数众多一方既可能是原告,也可能是被告；而行政诉讼适用此制度时，人数众多一方只可能是原告。1因此,行政诉讼适用诉讼代表人制度时宜充分考虑行政诉讼的自身 规律 和性质,使诉讼程序适合行政诉讼的内在特性。（二） 管辖问题行政诉讼适用诉讼代表人的案件涉及人数众多，涉及面广，此类案件的公正解决具有非同寻常的意义。同时鉴于作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院在人力、物力、财力等方面都受制于该地人民政府,因此，笔者认为,为保证人民法院裁判的公正性,行政诉讼适用诉讼代表人制度的案件宜由作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关所在地的同级人民法院管辖。（三） 审

15、理与裁判问题民事诉讼适用诉讼代表人制度的案件,如果当事人人数不确定,人民法院受理案件后,采取发布公告的方式通知当事人。但在行政诉讼中行政管理相对人都是特定的,且大多集中在某一行政区域内,因此,笔者认为,人民法院审理后不必发布公告,采取直接通知的方式即可。适用诉讼代表人制度的行政案件涉及面广, 影响 大,且原、被告双方常存在行政管理关系,因此，笔者认为，在审理此类案件时,人民法院宜强化国家干预的职能,尤其注意审查以下情节：（1）诉讼代表人是否合格；（2）诉讼代表人行使处分权时是否损害其他共同利益人的合法权益；（3）共同利害关系人的合理意见是否为诉讼代表人所接受；（4）更换、追加的诉讼代表人是否合

16、格；（5）诉讼代表人是否将诉讼中的重大事项通知群体的其他成员等。人民法院作出判决时,如果原告方胜诉,笔者认为可由人民法院作出原则性的、概括性的判决,然后责令作出具体行政行为的行政机关据此制作出具体的执行判决方案,送人民法院审查认为合格后方可生效执行。注释（1） 程燎原、王人博著赢得神圣权利及其救济通论-,山东人民出版社,1993年3月第1版,第349页。（2）（3）张卫平著程序公正实现中的冲突与衡平,成都出版社,1993年4月第1版,第179180页。（4）（11）参见邢鸿飞、李向阳行政诉讼中的法律障碍及其对策 研究 ,载南京大学学报（ 哲学 ,人文。 社会 科学 版）,94年第2期。 （5）柴发邦主编体制改革与完善诉讼制度, 中国 人民公安大学出版社,1991年5月第1版,第251页。（6）参见黄杰主编行政诉讼法贯彻意见析解,中国人民公安大学出版社,1992年1月第1版,第35页。（7）从 历史 上人民法院对此类案件的处理情况看,在行政诉讼制度建立以前,一般作为民事案件处理。建立行政诉讼制度后,特别是近几年随着行政立法的不断健全和完善,国家在立法中明确授予行政机关可以适用行政手段处理民事纠纷的职权,并且规定当事人不服德行处理决定可以向人民法院起诉。 （8）、（10）分别参见最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）第5条、第7条。（9