矿业权抵押的若干法律问题探讨

1、矿业权抵押的若干法律问题探讨摘要：以矿业权设定抵押，在抵押合同成立、需要履行的法律手续及在实现抵押权等方面与其他抵押物设立抵押存在着较大的差异。本文主要探讨矿业权抵押的法律依据；矿业权抵押应满足的条件及存在的问题；矿业权抵押合同的生效及备案产生的后果；矿业权抵押合同登记和备案产生的法律后果；矿业权抵押存在的常见法律风险及防范措施。通过以上几个方面的探讨，目的在于防范和化解矿业权抵押中存在的法律风险，促进矿业权抵押市场的繁荣。关键词：矿业权 抵押 登记 备案 风险防范贵州省是中国矿产资源富饶的省份，如何利用贵州矿产资源丰富的优势，壮大贵州经济，是一个迫在眉睫的现实问题。随着矿业权市场的不断发展，

2、矿业权抵押逐渐成为矿业权市场化的必然产物。对于矿业权人而言，矿业权抵押可以充分发挥矿业权担保功能，可以有效缓解矿业企业融资担保难的问题，促进矿产资源融资、开发的多元化和金融创新。而对于抵押权人而言，如何根据现有的外部法律法规、区域矿产特点等因素对采矿权抵押融资的法律风险因素进行综合衡量则是无法回避的问题。矿业权抵押与其他财产抵押相比，有其特殊性，因此，很有必要弄清楚矿业权抵押的法律依据及在操作过程中存在的法律风险，并找到防范和化解风险的方法。一、矿业权抵押的法律依据矿业权是国土资源管理的重要对象，包括探矿权和采矿权，属于财产权范畴。对于矿业权能否抵押的问题，长期以来，我国学术界争论比较大，主要

3、原因在于我国有关矿业权的法律、法规、规章制度等规定相互矛盾和比较混乱导致。笔者认为，对于矿业权能否抵押的问题，首先要弄清楚矿业权的性质；其次要对有关矿业权的法律、法规、规章等进行梳理以确定相互之间的效力。对于矿业权的性质，我国民法通则第八十一条第二款规定“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖，国家保护合法的采矿权”，初步确立了我国采矿权的主体及其财产属性。再根据物权法用益物权部分第一百一十八条“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”和第一百二十三条“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和

4、使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”的规定可知，物权法从实质性确立了矿业权的用益物权性质，即用益物权人可以对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。对于矿业权能否抵押的问题，物权法第一百八十条在列举可以抵押的财产时虽然没有明确采矿权可以抵押，但是在其兜底性条款中规定“法律、行政法规未禁止的其他财产”均可以设定抵押，扩充了可以抵押的财产的范围。矿业权作为一种用益物权，可用于抵押完全是物权法的题中应有之义。2000年11月31日国土资源部发布的矿业权出让转让管理暂行规定第六条规定“矿业权可以依照本规定出租、抵押矿业权”。从以上规定可知，以矿业权设定抵押融资不存在法律障碍

5、。但是根据矿业权出让转让管理暂行规定第五十五条 “矿业权抵押是指矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下，向债权人提供担保的行为。以矿业权作为抵押的债务人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的矿业权为抵押物。”的规定可知，矿业权抵押须满足的条件：第一、矿业权人作为债务人，即抵押人。第二、以自己的矿业权为自己的债务提供抵押担保。笔者认为，实际上矿业权出让转让管理暂行规定对矿业权抵押作了狭义的定义，未将矿业权人为其他债务人融资提供抵押担保的情形纳入定义中，其实并不合理。实践中对于矿业权人以其矿业权为他人债务提供担保的案例也比较多，并未违背法律、法规的禁止性规定。除了以合法

6、形式掩盖非法目的的情形外，矿业权人用其矿业权为他人债务提供担保一方面可以为他人融资提供方便，另一方面也可以充分发挥矿业权的担保功能，实现物尽其用，繁荣矿业经济。因此，应将矿业权人为他人债务提供担保的情形纳入到矿业权抵押的范畴。二、矿业权抵押成立应满足的条件及存在的问题分析（一）矿业权抵押应满足转让矿业权的条件根据矿业权出让转让管理暂行规定第三十六条第二款“矿业权的出租、抵押，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。”的规定，用矿业权设定抵押需要满足转让矿业权规定的条件和程序。根据物权法第一百八十四条“所有权、使用权不明或者有争议的财产”不得设定抵押和探矿权、采矿权转让管理办法

7、第五条、第六条的规定，探矿权、采矿权抵押应满足的共同条件是：探矿权、采矿权权属不存在争议。对于探矿权，根据探矿权、采矿权转让管理办法第五条的规定，还需满足以下条件：1、完成规定的最低勘查投入；2、按照国家的有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；3、国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。对于采矿权，根据探矿权、采矿权转让管理办法第六条和矿业权出让转让管理暂行规定第五十条的规定需要满足以下条件：1、矿山企业投入采矿生产满1年；2、按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；3、采矿权不存在出租的情形。从以上规定可知，已经的出租采矿权是不能抵押的。但是笔者认为：根据

8、物权法一百九十条 “订立抵押合同前抵押财产已经出租，原租赁关系不受该抵押权的影响。” 的规定，对于出租在前，抵押在后的情形，物权法确定了“买卖不破租赁”的原则。矿业权出让转让管理暂行规定规定的出租的采矿权不得抵押，违背了上位法的规定。以出租的采矿权设定抵押，如果抵押人已经明确告知抵押权人，抵押权人在能够承担的风险范围之内同意抵押，在租赁期限届满后并不影响抵押权人实现抵押权。因此，以出租的矿业权设立抵押，并未违背法律的禁止性规定，也不会因此导致矿业权市场秩序的混乱，相反却可以充分发挥矿业权的用益物权功能，促进矿业权市场的繁荣。但是抵押登记管理部门可能会以已经出租的采矿权设立抵押违反矿业权出让转让

9、管理暂行规定为由，不予以登记备案。为避免上述冲突，笔者建议国土资源部尽快修改矿业权出让转让管理暂行规定，删除第五十条第二款“已出租的采矿权不得出售、合资、合作、上市和设定抵押。”的规定，以符合物权法及其他法律法规的规定，为矿业权抵押市场的健康发展扫清障碍。（二）矿业权抵押合同的生效及备案产生的后果1、矿业权抵押合同的生效及抵押权的取得矿业权抵押合同是主债权债务合同的从合同，矿业权抵押合同是登记生效还是签约生效？抵押登记是否为抵押权取得的前提条件？这两个问题是矿业权抵押担保实务中必须弄清楚的问题。根据物权法第十五条“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同

10、另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”再根据物权法第一百八十七条规定“以一百八十条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。”而本条未将采矿业权抵押纳入到应当办理物权登记的范围。担保法也未将矿业权抵押纳入应当办理抵押物登记的范畴。从以上规定可知，除合同另有约定外，抵押合同自签订之日起生效，不属于登记才生效的合同，矿业权抵押登记也不是抵押权的取得的前提条件。即使法规、规章制度、政策对抵押合同的生效作出限定性规定的，也因为违反上位法，即法律的规定而无效。2、矿业权人持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理

11、备案手续的后果矿业权抵押的公示是指矿业权抵押本身得以设立应当享有的具有公信力的法定的外部表现形式，目的在于将矿业权抵押存在的事实披露予以外部的第三方知晓，从而产生相应的优先受偿及对抗善意第三人的效力。物权法对于抵押登记采用登记要件主义为主，登记对抗主义为辅的原则，其中对于不动产抵押主要采用登记要件主义，动产抵押采用登记对抗主义。登记要件主义，指不动产依照法律行为变动时，需要当事人具备物权变动的意思表示，并且必须将该意思表示予以登记，并自登记时该物权变动行为方可生效。登记对抗主义是指登记并不是物权变动的生效要件，登记也并不产生公信力，仅产生对抗力。从前面的分析看出，我国对矿业权抵押合同采用的是登

12、记对抗主义，即登记不是矿业权抵押合同生效的前提条件，但登记可产生对抗善意第三人的效力。这里要探讨的问题是：根据国土资源部矿业权出让转让管理暂行规定第五十七条规定“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。矿业权抵押解除后20日内，矿业权权人应书面告知原发证机关。”这里的备案能否产生对抗善意第三人效力？担保法第四十条、四十一条并没有将矿业权抵押纳入应当办理抵押登记的范畴，担保法第四十三条规定“当事人以其他财产抵押的，可以自愿办理抵押物登记，抵押合同自签订之日生效。当事人未办理登记的，不得对抗善意第三人。当事人办理抵押物登记的，登记部门为抵押人所在地的公证部门。

13、”矿业权属于这里规定的“其他财产”，按此规定，矿业权抵押应到抵押人即矿业权人所在地的公证部门办理抵押登记方可产生对抗善意第三人的效力。从以上条款的文义上分析，矿业权抵押应当“备案”，但“备案”不等于“登记”。根据现代汉语词典的解释，备案是指向主管机关或者有关部门报告情况存档以备查证；登记是指把有关事项写在特备的表册上以备查验、考核。从法律的角度看，二者的区别在于法律明确赋予了登记具有对抗善意第三人的效力，而法律对备案是否具有如此效力未作规定，因此，“备案”还不能直接产生对抗善意第三人的效力。但是笔者认为，产生以上认识的确是由于我国法律、法规、规章等规定不完善不明确导致的。虽然担保法规定以“其他

14、财产”（矿业权也属于其他财产）办理抵押物登记，登记部门为抵押人所在地的公证部门。但是法律并没有对于办理登记需要提交的材料及程序作出明确的规定，实践中不具有可操作性。在我国法律未对以上事项作出明确规定之前，有必要赋予矿业权抵押“备案”具有登记的法律效力，即依照矿业权出让转让管理暂行规定办理采矿权抵押备案手续后即可产生物权对抗善意第三人的效力。以更好地保护矿业权抵押的健康发展，保护抵押权人的合法权益，理由如下：矿业权出让转让管理暂行规定第五十五条规定矿业权抵押必须办理“备案”手续。参照探矿权、采矿权转让管理办法等相关法律法规以及当前各级矿业权发证机关的通行做法，矿业权人办理矿业权抵押备案手续时须提

15、交以下材料：抵押备案申请；由有关地质矿产主管部门出具的探矿权、采矿权权属无争议的证明材料；由矿业权登记机关出具的抵押申请人按照规定缴纳矿业权使用费的证明材料；抵押合同等材料。发证机关经审核后核准备案的，即在相应探矿权、采矿权登记表上注明抵押事项、在探矿权、采矿权许可证上注明他项权利记载，并最终开具采矿权抵押备案证明。从以上程序也可以看出，矿业权抵押“备案”实质上具有对抗善意第三人的效力。但笔者认为，为避免实务中产生不必要的争议，建议通过立法将矿业权的登记部门直接规定为矿业权主管部门，以简化程序，方便操作。同时在相关法律出台之前，为稳妥起见，矿业权抵押最好既到公证部门办理登记手续又到矿业权原发证

16、机关办理备案手续，以避免不必要的法律风险。三、矿业权抵押常见风险矿业权抵押的风险产生具有阶段性，主要体现在抵押合同签订之前对抵押物价值的确定上；抵押合同的履行过程中勘查许可证、采矿许可证面临被吊销的危险；以及抵押权的实现过程中对受让方资质的限制。1、矿业权价值的不确定性抵押物的价值是抵押权人借款的重要依据。在实务中，矿业权价值存在较大的不确定性，尤其是探矿权，不确定的因素更大。具体原因如下：一是矿产资源具有不可再生的特征，矿产资源的数量随着不断开采将随之缩减乃至最终消失；二是矿产资源的经济价值随着市场需求的不断变化而变化，具有不确定性；三是根据矿业权出让转让管理暂行规定第五十六条规定：“债权人

17、要求抵押人提供抵押物价值的，抵押人应委托评估机构评估抵押物”，但由于矿业权的价值在很大程度上依赖于对矿体的信息获知情况，而矿床开采的技术特性和经济特性与其他一般资产不同，其价值评估理论和方法存在与具体应用相结合且须不断完善和改进等问题；同时，评估机构是否严格执行矿业权评估指南、其资信程度以及评估的独立性亦将对矿业权价值的确定产生较大影响。在矿业权抵押中，以上原因直接影响矿业权价值的确定，抵押担保中矿业权的价值与矿业权本身的实际价值往往存在较大差异。 2、勘查许可证、采矿许可证被吊销勘查许可证、采矿许可证被吊销是矿业权人存在违反法律法规规定的情形时由审批管理机关所采取的行政处罚方式之一。勘查许可

18、证、采矿许可证在申请、受理、审查等审批环节存在瑕疵（譬如勘查许可证、采矿权人提供资料不实、主管部门违规审批、勘查许可证、采矿许可证因各种原因未能通过年检等）均可能导致勘查许可证、采矿许可证被查处吊销。针对矿山开采而言，特别是中小矿山的开采属于高危行业，一旦发生安全事故或其他法定情形，处于有效期内的采矿许可证亦可能随时被查处吊销。尽管矿业权出让转让管理暂行规定第五十八条规定“采矿权人被吊销许可证时，由此产生的后果由债务人承担”，但由于采矿许可证被主管部门依法吊销后，抵押物即不复存在，抵押权人所享有的抵押权面临落空的风险，其合法权益仅能通过向债务人追偿和/或要求抵押人在其过错范围内承担赔偿责任而获

19、得保护。3、实现抵押权时对受让方的资质限制与矿业权有关的法律法规并没有对矿业权抵押权人有特殊的要求。但是在实现抵押权时，却对受让方有严格要求，其原因在于矿产资源的数量有限、埋藏深、开采复杂、危险系数大等特性，我国对矿业权资质的取得设置相应的准入限制，仅有具备特定的行为能力及资质要件后方能成为探矿权、采矿权主体。探矿权、采矿权转让管理办法第七条即相应规定：“探矿权或者采矿权转让的受让人，应当符合矿产资源勘查区块登记管理办法或者矿产资源开采登记管理办法规定的有关探矿权申请人或者采矿权申请人的条件”。该“条件”的形式体现为探矿权、采矿权申请人应具备相应的资质条件证明以及依法设立矿山企业的批准文件等。

20、与此相契合，矿业权出让转让管理暂行规定第五十八条规定：“债务人不履行债务时，债权人有权申请实现抵押权，并从处置的矿业权所得中依法受偿。新的矿业权申请人应符合国家规定的资质条件，当事人应依法办理矿业权转让、变更登记手续。”因此，归因于受让方资质的法定限制，抵押矿业权面临着难以变现的难题。四、矿业权抵押风险防范措施建议有风险但并不影响矿业权抵押融资，盘活和壮大矿业企业，关键是弄清楚矿业权抵押容易产生法律风险的地方及如何寻找防范和化解风险的措施。实践中，防范矿业权抵押的法律风险至少应注意以下方面。1、审慎选择评估机构，采用多种方法合理确定矿业权的价值矿业权抵押若不评估，可以节约评估费。但是债权人要求

21、抵押人提供抵押物价值的，抵押人应委托评估机构评估抵押物。此时，评估成为设立矿业权抵押的前置程序。针对采矿权而言，由于采矿权的客体包括矿产资源和矿区，具有较强的复合性，且矿区及其所蕴涵的矿藏种类规模的不同对采矿权的价值确定将产生重要影响，因此，采矿权抵押应当选择经国务院地质矿产主管部门认定的具有矿业权评估资格的评估机构进行采矿权价值评估，且选择评估机构时的具体要求包括：一是审查其营业执照的范围是否包含矿业权评估；二是审查其是否具备有权机关签发的探矿权、采矿权评估资格证书并确已按时进行年检；三是通过多种信息渠道了解该评估机构的诚信状况、评估能力水平。同时，采矿权抵押尚应在专业评估机构评估价值的基础

22、上，实地勘查鉴别评估价值的合理性与真实性，采取收益途径、成本途径和市场途径等多种方法反复计算采矿权价值，确保资产评估质量，进而合理确定抵押融资金额。2、时刻关注采矿企业日常经营风险，确保采矿权的有效性由于矿产开采过程中存在诸多抵押权人并不熟知的安全、技术等问题，因此，抵押权人在接受采矿权抵押时可通过以下途径对潜在风险进行防范：一是核实采矿许可证是否属于有权的矿产主管部门核发，矿山开采是否符合国家有关环保政策规定等；二是选择安全制度健全、安全设施设备完备、工作人员配备齐全的采矿企业作为抵押人，并在接受抵押之前对采矿企业进行安全评估，包括向相关主管部门核实采矿企业的安全生产记录，对其生产安全情况进

23、行实地调查，核实是否具备安全生产许可证、是否配备齐全符合从业资格的工作人员，落实采矿企业的各项安全生产规章制度是否健全、生产及安全防范的各种硬件设施是否达到国家安全生产监督管理局的各项指标要求等；三是对设置矿业权抵押后，应对采矿企业进行全方位监管，防范应对各类安全事故风险和经营风险，包括通过派专人监管、成立监管小组等方式以对采矿企业进行资金、物资、账务的全方位、多角度监管，与相关主管部门建立合作机制以共享采矿企业的安全管理和生产经营信息等，同时应注意加强对抵押所涉矿种行业的研究，储备部分相关优质企业，以备实现抵押权时实现采矿权的顺利流转。3、将采矿权与相关配套设施共同设定抵押权或者将两个或者两

24、个以上采矿权联合设定抵押权，确保抵押权人顺利实现抵押权首先，采矿权必须与土地使用权、地上附着建筑物、采矿机械、生产设施等其它配套固定资产（以下简称集合财产）相结合才能创造经济效益，因此，为增强抵押物处置的有效性，抵押权人在接受采矿权抵押时尽可能要求采矿企业将集合财产与采矿权一并设定抵押，其有以下优势：一是采矿企业的集合财产与采矿权整体的交换价值势必远远超出单独采矿权抵押本身；二是当债务人未按时足额偿还融资债务时，由于集合财产中包括大量与采矿企业的勘查、开采活动无法分离的固定资产，该类设备为受让方继续采矿经营所必需，如何强行拆卸，势必失去其使用性能。而将集合财产与采矿权进行整体抵押后，以最高应价购得抵押财产的受让方在客观上即可能对采矿企业的财产进行整体利用，有效避免分拆单独拍卖处置而致使财产价值可能遭受的人为贬损，客观上有利于充分发挥抵押财产的价值，实现物尽其用，充分保障抵押权人的合法权益。 其次，由于矿业企业的经营由于安全事故等存在许多不确定性因素。当以一个采矿权设定抵押时，一旦采矿许可证被吊销，抵押权人就无法实现