第2章 财政支出

1、第第2 2章章 财政支出财政支出本章框架财政支出是国家将通过各种形式筹集的财政收入进行分配和使用的过程,它是整个财政分配活动的第二阶段。第一节财政支出的分类 第二节市场体制下的财政支出结构 第三节我国主要财政支出分析第一节财政支出的分类财政支出常用的分类方法有:按政府功能按政府功能(functions of (functions of government)government)分类分类和按支出的经济类型按支出的经济类型(economic type)(economic type)分类分类。知识框架知识框架一、按政府功能分类二、按经济类型分类三、按支出项目与资本投资的关系分类四、按支出是否直接购

2、买商品或劳务分类一、按政府功能分类我国按功能分类的财政支出有17大类：一般公共服务支出外交支出国防支出公共安全支出教育支出科学技术支出文化体育与传媒支出社会保障与就业支出社会保险基金支出医疗卫生支出环境保护支出城乡社区事务支出农林水事务支出交通运输支出工业、商业、金融等事务支出其他支出转移性支出二、按经济类型分类我国对财政支出按经济类型分为12大类:工资福利支出商品和服务支出对个人和家庭的补助对企事业单位的补贴转移性支出赠与债务利息支出债务还本支出基本建设支出其他资本性支出贷款转贷及产权参股支出其他支出三、按支出项目与资本投资的关系分类财政支出按支出项目是否与资本投资有关可以分为经常性支出和资

3、本性支出两大类。经常性支出是政府用于经常项目的开支资本性支出是指政府用于资本项目的支出四、按支出是否直接购买商品或劳务分类财政支出按是否直接购买商品(劳务)来分类,还可以分为购买性支出和转移性支出。购买性支出是指政府直接在市场上购买进行日常政务或公共投资必需的商品或劳务而形成的开支转移性支出是指政府把筹集到的财政资金无偿转移给企业或家庭,由它们再到市场上购买所需商品或劳务而形成的财政支出第二节市场体制下的财政支出结构在预算规模一定的情况下,政府在各个开支项目之间分配预算资金,其结果将形成一定的财政支出结构。财政支出结构与经济体制之间存在一定的内在联系。市场经济是社会资源配置以市场机制为主导的一

4、种经济模式。这种经济体制下的财政支出结构一般具有以下特征：一、在政府的财政支出中,经济支出不占主要地位二、资本性支出特别是生产经营性的资本支出一般不在财政支出中占重要地位一、在政府的财政支出中,经济支出不占主要地位根据市场经济的内在要求,经济职能不应成为政府的主要职能。与市场体制下政府的职能状况相适应,政府在财政预算领域的支出重点就不应是各类经济性支出政府的财政资金主要应当用于教育、卫生、社会保障等社会性开支项目,以便为社会的经济活动创造一个良好的外部环境。二、资本性支出特别是生产经营性的资本支出一般不在财政支出占重要地位在市场经济条件下,企业是独立的生产经营者,政府一般不直接经营企业。企业的

5、投资资金主要靠企业自身的利润积累或从金融市场来解决,政府一般不包揽企业投资的资金供应。市场经济中的政府不应是生产领域的主要投资者和企业经营资本的主要提供者。政府在投资方面的主要任务是对铁路、港口、电力、通信等基础设施进行直接投资,以填补企业在这些方面的投资空白。我国在经济改革以前,财政支出结构具有典型的计划经济特征。财政支出中经济建设支出所占的比重长期保持在50%以上资本性支出占比也很大。经济改革以后,我国的财政支出结构发生了很大变化。经济建设支出占财政支出的比重已由1978年的63%下降到2005年的26%左右;资本性支出占的比重由1978年的52%左右下降到2005年的16.3%财政对国有

6、企业的固定资产投资也大幅度下降。在市场经济条件下,财政虽然不应成为国有企业经营资本的主要供应者,但有必要通过资本转移支出诱导国有企业的投资方向。第三节我国主要财政支出分析知识框架知识框架一、基本建设支出二、文教科学卫生支出三、行政管理和国防支出四、社会保障支出五、财政补贴支出一、基本建设支出(一)什么是基本建设固定资产投资主要包括基本建设投资基本建设投资和更新改造投资更新改造投资基本建设主要是以新建、改建、扩建、重建为内容的固定资产再生产;更新改造主要是以新的固定资产替换报废的或旧的固定资产,或是以新的技术装备对原有的技术装备进行的改造。一般把新建和扩建为主、工程大、工期长、耗资多的建设项目称

7、为基本建设,把固定资产替换为主要内容、工程小、工期短、资金耗费少的工程项目称为更新改造(二)政府投资的必要性私人部门的投资具有一定的局限性,它们的固定资产投资一般只局限在那些“短、平、快”的投资项目,其投资追求低风险、高盈利,同时也很少考虑社会效益。在市场经济体制下,政府仍需要担负起一定的固定资产投资的职能。政府的固定资产投资应集中在以下方面:(1)微观经济效益低但国民经济整体发展亟须的建设项目;(2)投资规模大、私人部门无力进行的投资项目;(3)投资期长、见效慢但社会效益高的建设项目。(三)财政基本建设投资体制在计划经济时期,财政的基本建设资金一直采取无偿拨付的形式包括向生产性的国有企业提供

8、基本建设资金。从1979年起,财政开始实行基本建设的“拨改贷”制度 对国家预算内有还款能力的基本建设项目由财政无偿拨付基本建设资金改为按信贷方式有偿地贷给企业。财政先把预算内当年度基本建设“拨改贷”资金转交给建设银行管理,建设银行负责具体向企业发放1988年,国家对中央基本建设投资实行基金制将国家预算内的基本建设资金由财政部转归国家计委负责分配,同时组建能源、交通等6大公司,负责管理和使用这些资金1994年,国务院决定撤销6个公司, 剥离原来由建行承担业务, 组建国家开发银行和国家开发投资公司负责国家预算内的基本建设资金的贷款和投资工作。2000年6月,财政部新设经济建设司,取消基建司,基本建

9、设拨款由经建司负责二、文教科学卫生支出(一)文教科学卫生单位的性质文教科学卫生等事业单位与企业单位有着本质的区别:二者从事活动的目的不同,企业从事经营活动的直接目的是取得经济利益,而事业单位从事活动的根本目的是为了社会的共同利益和长远利益二者的资金运动形式不同,企业的支出是为了取得收入,而事业单位获取收入是为了进行支出。事业单位与企业也有许多相似之处:第一,事业单位与企业一样也要向社会公众提供一定的产品第二,事业单位的财务制度与企业财务制度的基本目标是一致的(二)文教科学卫生支出的性质(1)文教科学卫生支出属于社会消费性支出。(2)文教科学卫生支出属于非生产性支出。(三)文教科学卫生支出的内容

10、1.按支出的部门划分主要包括：(1)文化事业费；(2)教育事业费；(3)科学事业费；(4)卫生事业费；(5)体育事业费；(6)通讯事业费；(7)广播电视事业费2.按支出的用途划分(1)人员经费支出(2)公用经费支出公用经费开支主要包括以下项目:公务费；设备购置费；修缮费；业务费(四)文教科卫支出的预算管理国家对事业单位实行“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用”的预算管理办法，内容主要包括:(1)(1)核定收支。核定收支。指事业单位要将其全部收入和全部支出统一编列预算,报请主管部门和财政部门核定。(2)(2)定额或者定项补助。定额或者定项补助。指财政对事业单位有两种补助的

11、方式。一是定额补助,即根据事业单位的收支情况,财政按照相应的标准确定一个总的补助数额,二是定项补助,即根据事业单位的收支情况,确定对事业单位的某些支出项目进行补助,如对事业单位的大型修缮项目和设备购置项目等进行补助(3)(3)超支不补超支不补, ,结转和结余按规定使用。结转和结余按规定使用。指事业单位的财政补助金额确定后,事业单位应自求收支平衡。除了特殊情况外,事业单位增加支出,财政部门不再追加预算。三、行政管理和国防支出(一)行政管理和国防支出的性质行政管理支出是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关以及外事机构行使其职能所需要的经费支出。国防支出是指财政用于国防建设、国防科研事业、军队正

12、规化建设等方面的费用支出。共同之处:都是国家机器运行所必需的, 同属于国家政权建设支出都属于社会消费性支出和非生产性支出。(二)行政管理支出和国防支出的内容我国行政管理支出的内容包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。按其最终用途划分,可分为人员经费和公用经费两部分。我国的国防支出包括国防费、国防科研事业费、民兵建设费以及用于专项工程和其他的支出(三)行政管理费和国防费的控制问题经济改革以来,我国的各项财政支出中,行政管理费支出增长的速度最快。原因一是国家机关和编制不断膨胀；二是行政管理费支出管理不严我国国防费的开支从20世纪80年代开始基本上呈下降的趋势。原因是经济改革

13、以来国家的工作重心转移到了经济建设,加之国际形势趋向缓和四、社会保障支出(一)市场经济中为什么需要社会保障市场分配造成的贫富悬殊状况是是社会不能接受的。社会保障作为一种经济保障形式,有两个基本特征:第一,社会保障是由政府在社会范围内组织实施的第二,社会保障的受益人为公民中遇到生、老、病、残、失业等经济事故而亟待获得物质帮助者(二)我国社会保障制度的主要内容我国社会保障制度的主要内容有：社会保险、社会救济、一部分社会福利项目1.1.社会保险社会保险社会保险是政府按照保险原则举办的一种社会保障计划,它是现代社会保障制度的核心内容。社会保险与商业保险的区别：社会保险的保险基金除了来自受保人或其就业单

14、位缴纳的保费以外,政府还可以给予一定的资助；商业保险则完全依靠收取保费筹集资金社会保险的受保人领取保险金的权利与缴纳保险费的义务在数量上有一定的对应关系；商业保险那样要遵从对等的原则。社会保险是国家立法规定的强制保险;而商业保险则一般为自愿保险。城镇职工的社会保险计划主要有养老、失业、医疗、工伤和生育五个项目,其中最主要的是养老、失业和医疗保险,俗称“三险”。(1)养老保险养老社会保险又称基本养老保险，基本制度内容包括：养老社会保险的覆盖面为城镇各类所有制企业；基本养老保险费用主要由企业和职工个人缴费负担,财政负责弥补养老保险计划的赤字养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的运行方式新的养老保险

15、制度实施以后参加工作的职工,如果个人缴费年限满15年,在退休后可按每月领取基本养老金。养老社会保险的统筹将逐步由县、市级统筹向省级统筹过渡(2)失业保险。现行失业保险制度的主要内容包括:城镇企业和事业单位均应参加失业保险计划。城镇企业、事业单位要按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费;职工个人要按照本人工资的1%缴纳失业保险费失业保险金应按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平发放(3)医疗保险。医疗社会保险又称城镇职工基本医疗保险,主要内容包括:城镇所有用人单位都要为职工投保医疗保险;乡镇企业、城镇个体户是否需要由当地省级政府决定。城镇职工基本医疗保险费用由用人单位和职工

16、共同缴纳:用人单位的缴费率应控制在职工工资总额的6%左右职工个人(一般不含退休职工)的缴费率一般为本人工资收入的2%。实行社会统筹与个人账户相结合的运行模式(4)工伤保险工伤保险制度的主要内容包括:境内各类企业及有雇工的个体工商户均应参加工伤保险计划工伤保险基金的收入全部由用人单位缴纳的工伤保险费以及工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成,职工个人不缴纳工伤保险费工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹,其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府确定职工治疗工伤应当在签订服务协议的医疗机构就医,情况紧急时可以先到就近的医疗机构急救。治疗工伤所需要费用符合标准的,用工伤保险基金支付

17、(5)生育保险我国生育保险制度的主要内容包括:城镇企业及其职工都要参加生育保险生育保险费由企业按照工资总额的一定比例(不超过1%)向社会保险机构缴纳,职工个人不缴费;对逾期不交费的企业,要按日加收千分之二的滞纳金。女职工生育按照法律、法规的规定享受产假,产假期间的生育津贴按照本企业上年度职工月平均工资计发,由生育保险基金支付。2.2.社会救济社会救济社会救济是国家财政通过财政拨款,向生活确有困难的城乡居民提供资助的社会保障计划。我国的社会救济由民政部门进行管理,内容主要包括:(1)城乡居民最低生活保障(2)农村“五保户”救济(3)城乡医疗救助3.3.一部分社会福利项目一部分社会福利项目国家民政

18、部门提供的社会福利主要是对盲聋哑和鳏寡孤独的社会成员给予各种物质帮助,其资金大部分来源于国家预算拨款。(三)我国社会保障制度改革需要研究和解决的几个问题1.1.养老社会保险的筹资模式养老社会保险的筹资模式养老保险的筹资模式,可分为现收现付式和基金式两大类现收现付式是指当期的缴费收入全部用于支付当期的养老金开支,不留或只留很少的储备基金基金式又分为完全基金式和部分基金式两种完全基金式是指当期缴费收入全部用于为当期缴费的受保人建立养老储备基金部分基金式把当期的缴费一部分用于应付当期的养老金开支,一部分用于为受保人建立养老储备基金我国目前社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险计划从筹资模式上看属于现收现付式。我国面临严重的人口老龄化趋势, 这种现收现付式养老计划未来将无法应付巨额的养老金开支需要。国家已决定将我国的养老社会保险的筹资模式逐步转为部分基金式,即所谓做实个人账。这一转轨过程中会直接导致在职职工的双重负担户。2.2.开征社会保障税开征社会保障税按照1999年国务院发布的社会保险费征缴暂行条例的规定,社会保险费既可以由劳动保障部门征收,也可以由税务部门征收。论由哪个部门征收,社会保险费目前都不是一种税收。不适用税