制度建设实行村级制度化管理

1、制度建设实行村级制度化管理. “制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好， 可以使好人无法充分做好事” ，通过建立科学的、系统的、 规范的农村村级各项规章制度，能规范基层干部行为，进一 步激发广大党员、干部的进取心与敬业精神，把广大党员、 干部的积极性、主动性、创造性引导到工作中去，杜绝形式 主义，官僚主义等不正之风， 起到良好的导向作用， 达到“顺 民心、知民意、解民难、保民富” ，真正代表中国最广大人 民的根本利益的目的，最终确保农村经济持续稳定健康发展， 长治久安。一、当前村级制度建设工作中存在的问题 目前，随着农村基层组织建设工作的进一步实施，有人 管事、有钱办事和有章理事问题在一定程

2、度上得到了缓解。 有人管事、有钱办事和有章理事三者中，有章理事、照章办 事应该是管实现整体长远利益的前提基本条件，是基础的基 础，没有这一基本条件， “好人”难以施展才能， “有钱”也 会办坏事。但在各地有章理事方面，也还不同程度地存在以 下一些问题：1、认识不清，理解不够。对于村级工作制度出现两种 片面性认识：一是有些人片面强调村级自治，认为不再需要 制定什么其它的制度。不尊重党支部的核心领导地位，把村 民自治错误地理解为村委会的自治、村委会主任的自治，极 个别村委会主任认为村民自治就是主任说了算，有些带头抗 粮、抗税；有些人为了拉选票，私下里将抗粮、抗税作为竞 选口号；有些甚至认为“自治”

3、就可以不要党的领导，严重 曲解了村民自治。二是片面强调党的领导，制定规章制度时 未能充分尊重村委会的法律地位，有的党支部书记仍然沿用 传统的管理思维定式，采用陈旧的管理模式，运用计划经济 条件下过时的领导管理方式去面对新形势下的村委会工作， 习惯于搞“包办代替” ，“大权独揽” ，限制甚至抵触村民自 治。2、职责不清， 分工不明。 各项制度具体可操作性较差， 细节不明确， 不规范， 难以有效地指导村级工作。 如农村“两 委”根据对组织法和中国共产党农村基层组织工作条 例（以下简称条例 ）的有关规定理解存在偏差。 组织 法第三条规定农村的基层党组织，按照中国共产党章程进 行工作，发挥领导核心作用

4、，但部分党支部领导人对自己在 村民自治中所要履行的权利和责任不够清楚，而对条例 第二条指出的农村党支部是“乡镇、村各种组织和各项工作 的的领导核心” 理解为：必须管理经济、 管理财产， 否则“领 导核心”作用就成为空谈，以此为由高高在上发号施令，该 向村委会通报的没有通报，该召开两委会研究解决的单方面 拍板决策。一部分新当选的村委会干部则认为组织法第 五条中规定：村民委员会依法“管理本村属于村民集体所有 的土地和其他财产”等村务，认为过去由村支部书记的“村 财务第一当家人”的权利，应由新当选的村委会主任掌管， 这是法律赋予的权利，既然是村民选出的“当家人” ，大事 情又由村民代表大会商议，小事

5、情由村委会办理，用不着党 支部“多操心” 。由于没有操作性较强的实施细则，其结果 一是导致村干部职责不清，分工不明，出现包办代替，争权 争位现象；二是村党支部和村委会“两委”遇到矛盾时则推 诿扯皮，大撒手，放任自流，认为既然村民自治了，群众自 己的事情自己办，搞所谓的大“民主” ，不管不问，任其发 展；三是用一些过时的、责权利不相符的指标来衡量村干部 工作政绩，这些都严重影响了农村各项事业的健康发展。3、程序不清，协调不够。已制定的各项制度之间互相 矛盾，配合协调不够，形成“各唱各的调，各吹各的号”的 混乱局面。如由于制度程序不清，部分经过直选当选的村委 会主任由于没有进行必要的工作培训和教育

6、制度，缺乏村级 具体工作应具备的基本经验，缺乏党的领导观念，不清楚执 行村级工作制度的基本程序，有些村委会主任认为自己是大 多数人选的，就要领导大多数人，村支部书记是由少数党员 选的，只能领导党员， 把村民自治与加强党的领导割裂开来， 误认为村民自治就可以随心所欲，甚者把二者绝对地对立起 来，由此导致村干部在工作中配合协调不够， 或者各行其是， 根本不予配合。4、执行不严，约束不够。目前一些地方的各项制度建 设方面表现在重建设，轻管理，轻督察现象严重。对于制定 出的制度，村级是否执行，如何执行，检查督促不够。极个 别地区声势浩大的达标升级活动的繁多的大检查、大评比， 牵涉了各方面大量的精力，反

7、而影响了与农民群众最直接打 交道的村级各项制度的执行情况的监督落实。直选后，虽然 部分乡村按照组织法 、条例制定了一些具体的规章制 度，但具体到乡村一级如何搞好村级民主自治，开展好民主 选举、民主决策、民主管理、民主监督工作，则缺乏适宜的 具体工作制度，而现有的部分规章制度也由于可操作性差， 难以有效地指导村级具体工作，导致村级工作极不规范，对 村干部缺乏必要的、可操作性强的监督约束实施细则，对于 村支部书记与村委会主任如何进行正常的监督约束，对违反 制度如何处理等问题没有明确的界定，出现极个别地方宗族 等势力泛滥。个别别有用心的人一上任就大搞不正之风现象， 村党支部虽有看法但没办法，同时部分

8、村党支部书记作风不 民主，独断专行，不断插手属于村民自治范围内的事情，村 委会对其的越权行为也难以有效地加以阻止。有如村级财务、 政务公开问题，一些地方不同程度地出现假公开现象，如果 不制订出严厉的惩处制度，必将大大削弱这一得民心工程的 影响力。5、制度泛滥，形式主义。村级制度建设从解放初期的 适应于计划经济体制到向建设有中国特色的社会主义市场 经济体制的不适应，到逐渐转变，是一个必然的变化过程。 目前，个别地区不仅制度不规范，而且为了应付上级检查， 往往是临时制定一些不切合实际的空话大话套话连篇的无 如何实际意义的制度来，大搞“挂在嘴上，贴在墻上”的形 式主义，不仅起不到应有的作用，而且还严

9、重地影响村级工 作的正常开展，给乡村干部增添诸多不必要的负担，同时最 重要的是有可能进一步激化基层干群矛盾，严重影响到党和 政府在群众心目中的威信。二、产生以上问题的原因有很多， 主要有以下几点原因： （一）农村制约手段弱化，导致村级制度建设不规范。 当前 ,农村个别群众法制观念淡薄 , 无政府主义思潮抬 头，甚至把自己应尽的义务也当作额外负担， 个别“钉子户” 几年合理的各种税费顶着不交，公检法难以处理，无必要的 措施予以有效的制止。目前农村各种制约手段弱化，法律手 段不健全，经济手段无基础，行政手段难执行。上面压的是 必须完成的硬任务，基层村干部手里是名不正言不顺的软措 施，上级只压任务，

10、 而缺乏与之相配套的制度作为保证手段， 致使村干部左右为难，工作不干不行，干工作又怕“干”国 家事，“犯”个人罪，因此歪风邪气难以及时有效地得到遏 止，村干部成了“受气包” ，越干越憋气。二）形式主义严重，导致村级制度建设不规范。由于制度不规范，存在着形式主义，导致当前农村干部 大部分精力均放在了落实上级下达的各项任务上，工作中免 不了接触各种矛盾，加之工作中各级出现的各种失误，村干 部往往就成了农村矛盾的焦点，特别是有些按照上级意图， 不情愿地种出的农作物，一旦出现卖难、价格回落问题，基 层干部就成了替罪羊，而农村达标升级评比中不切实际的高 标准、规范化的要求，又导致极个别领导在条件不具备的

11、情 况下，为了创造所谓的“政绩”，大搞特搞“形象工程” 子工程”，甚至采取弄虚作假的手段，以虚假瞒报形式，骗 取荣誉、政绩，村干部违心地为上级涂脂抹粉，按上面的意 图去欺骗检查组，制度成为了摆设，检查组一走了之，村干 部则要承受巨大的心理压力，遭受群众的指指戳戳，村干部 难以承受如此大的精神压力，增加了从事具体工作的村干部 工作难度，另一方面村级干部选拔制度中的形式主义，如干 部年龄、文化程度等，脱离了农村工作实际，给村干部选拔 增添了不必要的条条框框。（三）村干部变动频繁，导致村级制度执行不规范。目前农村普遍实行了村干部“海选”制度，起到了较好 的作用，但同时村干部变动频繁问题也显现出来。被

12、选出的 村干部往往是在某一方面的行家里手，但在村务管理方面则 知识有限，经验欠缺，加之农牧区村民文化知识较缺乏，更 是难以适应当前农村市场经济发展的需要，难以对农村各项工作的开展进行有效地指导，目前农村经济处于调整时期， 由于有关部门不能提供及时、准确的农产品供求信息，村干 部又无闯市场的经验，盲目地“什么挣钱就干什么”，导致乡村号召农民种植什么什么赔钱，养殖什么什么亏本现象发 生，不仅严重损坏了基层组织的形象，而且形成群众对村干 部的一切工作产生逆反心理。存在着“急功近利”的思想， 表现在农村干部工作中就是村级干部不稳定，组织机构涣散 难管理。“上面千条线，下面一根针”，大多数村级基层干部

13、在农村做了大量耐心细致而又艰苦的工作，为农村各项事业 的发展做出了较大的贡献， 但由于目前村干部实行 “海选”， 对村干部适时进行依法调整是必要的，但变动过于频繁必将 影响到农村的各项工作，如果主要干部频于变动，单纯地以 年龄、学历，甚至以农村经济发展作为为唯一标准选举村干 部，农村就有可能失去吴仁宝这样的带头人。在选举工作中 由于制度不规范，往往实实在在干工作的人，由于得罪人多 而落选，而一些不涉及矛盾的老好人被选上，由于这部分人 从未从事过村务管理工作，因此尚未适应农村复杂矛盾就又 因为卷入矛盾而被又一个新人所替代，由此导致工作出现断 层，严重影响基层工作的正常开展。同时在干部选用方面，

14、由于农转非、工作指标等问题的限制，村级优秀干部难以被 提拔到乡、县等有关部门工作，使村干部认为“工作沒干头、 前途没奔头”。工作制度不规范，也使“两委”成员难以尽快熟悉情况，及时进入角色。（四） 舆论宣传不到位，导致村级制度建设难规范。在舆论宣传方面，没能利用好现代的宣传工具，宣传出 农村改革中出台的，有利于村级建设的各项制度。以乡村基 层干部为题材的各种宣传报道，大多以村干部违反各项制度 为内容，丑化了基层干部的形象，被当作反面教材，以村干 部中极个别败类的所作所为以偏概全，由此产生了晕轮效应， 似乎所有的基层乡村干部都是些反面人物，误导了舆论，致 使不少群众，甚至是领导干部看不到基础组织和

15、基层干部在 促进农牧区经济发展、社会进步方面所起到的巨大作用，看 不到大多数基层村干部的无私奉献精神，村干部越干越委屈 难以干，导致村级制度建设走样。（五） 村干部自身知识素质差，工作报酬失衡，村干部 后顾有忧，干部流失严重，村级各项制度缺乏必要的衔接。村干部素质低，部分村支部书记能力差或失去了原有的 工作热情，村委会主任不服气，部分村支部书记自身约束不 严、素质低、私心重，村委会主任不同流合污和村委会主任 素质低，工作能力差，工作中不配合。在经济方面，村干部 的工资平均在千元左右，个别贫困村甚至几年未拿报酬，村 干部往往在当地是一些经商、种地搞生产的能手，一两千元 的报酬，如果不干村干部，对

16、于他们来说只能算是零花钱， 由于村级干部误工补贴较少，与国家干部比费力得罪人又无 实惠，与农民比也不如，辛辛苦苦干一年，不如种好责任田， 相比较明显感到吃亏，村干部混日子、弃职流失现象严重， 为此有能力的人不愿干，没能力的人又干不了，合适的村干 部人选越来越难挑，后备干部断档现象日益严重。大多数村干部已人到中年，几十年来为村里各项工作默 默无闻地做了大量的工作，与其他干部相比，退休生活无保 障，收入差距大，养老问题、大病治疗问题无法解决，相比 反差较大，当前农村人际关系越来越复杂，“得罪领导政治上要命，得罪妻室生活上要命，得罪歹人全家不安宁”，村干部感到后顾有忧不想干，导致村干部短期行为严重，

17、工作 得过且过，撞钟混日子，心情不畅。村干部实际上超负荷的 承担了一些政府公务员的工作职责，但又得不到应有的报酬 和保障。（六）干群沟通渠道不畅，导致村级制度建设难以及时 兀善。没有充分发挥电视、广播等现代化宣传工具进行宣传， 作深入细致的群众思想政治工作，干群沟通渠道不畅，如中 央的指导政策在短时间内就能传到乡村，执行过程中上级有 所变动，村干部按上级要求办事，群众不理解，领导不了解， 各种矛盾均指向村干部， 导致村干部干也不是，不干也不是。 一些地方干群关系紧张甚至激化，一个重要的原因，就是因 为一些干部官僚主义作风所致，一些原本不大的矛盾，不严 重的问题，如果处理及时，本可顺利化解；如果

18、推托回避， 或者方法简单粗暴，些微波澜可能酿成轩然大波，甚至可能 引发对立和冲突，增加工作难度。没有充分发挥村组调解工 作的积极性，村民有疑问、不解、怨情难以通过正当的渠道 得以迅速解决。（七） 缺乏在宪法、组织法、条例基础上，结 合各地具体情况出台的具体的可操作性强的实施细则，基层各级组织在具体执行中难以操作执行（八） 基层各级组织尚没有及时转变工作职能，乃采用 陈旧的计划经济下的领导管理模式，随意给农村下任务，压 指标，乱评比，甚至是不负责任地搞一些劳民伤财的“政绩 工程”、“面子工程”等，导致一些现有的制度难以得到有效 地执行。三、建议及思考目前中国最大的问题是农民问题，农民问题的核心在

19、于 农村基层政权。八十年代初，撤销人民公社，建立乡（镇） 人民政府，政权体制建立了 “乡政村治”模式。特别是村 民委员会组织法颁布实施，为农村民主政治建设奠定了坚 实的基础，是中国社会主义民主进程的一个里程碑。最终解 决问题的出路还在于有一套好的制度，有一种好的工作机制。 农村制度建设，决不能就事论事，仅限于村级范围之内着眼， 其与全国改革有着千丝万缕的联系，必须置身于全国大系统 环境中总体考虑。当前，不仅要加强党的组织制度体系的建 设，即党的民主集中制原则、党的各级代表大会制度及党内 选举制度、党的集体领导和个人分工相结合制度、党的组织 生活制度以及党内监督制度等，而且还要完善农村的基本经

20、济制度、生产组织制度、经营制度、分配制度及其相关一系 列制度。重最要的是抓好以党支部为核心的村级组织建设， 以增强服务功能为重点的经营体制建设，以民主管理为内容 的村级制度建设。村级制度建设有其自身的特殊性，在村级制度建设过程 中，要原则性与灵活性相结合， 区别对待。 原则上可分两类， 一类属必须执行的制度，如干部道德品质规范，党纪国法等 原则性的问题，而另一类则是可以只设大致的框框，由村干 部决定或是村干部召集群众大会、党员大会村民代表大会等 形式讨论决定。具体可从以下几个方面着手：（一）农村基层组织建设方面 建立常抓不懈的农村基层组织工作机制，使农村基层组 织建设由过去的运动式、 突击式向

21、规范化、 制度化方向转化。1、村支部制度建设 根据我国目前农村具体情况，村党支部书仍然应该是农 村各项工作的领导核心，为此按照“三个代表”重要思想要 求不断加强和改进村党支部建设，是一项重要而紧迫的任务。 加强以村党支部书记为核心的村干部选拔、使用培养、管理工作制度，规范村干部的工作。农村工作纷繁复杂，村干部 处于兵头将尾、承上启下的重要环节，工作繁重异常。对上 级要负责，要服从听指挥，要认真贯彻落实并遵照执行上级 各部门、各单位下发的各种文件、指示；对广大群众也要负 责，农村每项工作都要村干部去具体安排落实，每个村干部 要面对成百上千的村民群众的各式各样的要求与难以解决 的问题，村干部往往是

22、“两眼一睁，忙到熄灯”，然而最令村干部头痛的是在上级的要求与群众利益发生冲突时自己 的尴尬角色。一是责任与权力脱节，硬任务软措施，二是工 作压力大，三是精神负担重。针对农村具体情况，建立组织 生活制度，因地制宜地建立民主评议党员制度，办事公开制 度、党支部工作报告制度、流动党员管理制度等，是支部的 各项工作沿着规范化的轨道运作。加强支部建设，关键要有一个好的带头人。首先要把党 管干部与群众公认有机地结合起来，重点是加大村党支部书 记的思想道德素质建设，加大监督管理力度，按照诚信标准 选人，按照群众的全局利益、 长远利益来选人用人， 确保“用 得其人”，使其在当地群众中具有较强的凝聚力、号召力；

23、 其次要增强村党支部书记的民主法制观念，领导、支持村委 会开展工作，加强和改善党对村民自治的领导，做到领导但 不包揽，农村基层党组织领导村委会开展村民自治工作，一 定要坚持做到循章办事，依法办事，该由村党支部组织的工 作，就以党支部名义，通过党员的先锋模范作用，带领群众 去实施，该由村委会组织的工作，就由村委会行使职权，组 织村民去完成，村党支部要理直气壮地实施正确的领导，但 决不能以“领导”为由包揽具体事务，更不能把村委会抛在 一边，一切村务都由自己去操办；做到引导但不干预，农村 党支部要探索新形势下加强自身建设的新途径和新方法，从 本地实际和群众的愿望出发，因地制宜地确定新时期村党支 部的

24、工作思路、活动内容，在提高党支部威信的同时，要注 意提高领导艺术，要通过说服、引导、教育等方式，把党的 主张变成村民的愿望，把党的号召变成村民自觉的行动，同 时农村基层党组织一定要真心实意支持村委会依法独立自 主、积极主动地开展工作，要多支持、多帮助，少干预、少 设障；做到监督但不越位，党支部有关村务的重要建议，经 党员大会、村民会议或村民代表会议通过后，要由村委会具 体负责实施，在实施过程中党支部要发挥监督作用，监督的 方法是用制度规范监督，靠公开进行监督，而不是凭个人好 恶，实施越位监督。2、村党员干部制度建设 任何制度最终都是要靠人来完成的，再完善的制度也只 能是外因，如果没有一大批靠“

25、三个代表”重要思想武装起 来的基层干部，再好的制度也只能是纸上谈兵。村干部处在 农村改革和建设的第一线，是党和国家方针、政策的最终贯 彻执行者，在群众面前代表着党和政府的形象，处于各种矛 盾的焦点上，村干部工作难干、人员难选已成为影响农村工 作的一大因素，造成农村社会控制力明显下降，为此，如何 提高村干部工作的积极性、创造性，就成为基层组织制度建 设中的当务之急。首先要扫清村干部工作中自身难以克服的障碍，为其打 气鼓劲，提高其工作积极性。按照市场规律，多引导、少教 导。强化法律手段，重教育、严处理。强化舆论引导，多宣 传、少丑化。注重感情投入，多关心、少训斥。因地制宜求 发展，多调查、少刮风。

26、以情感人，重在落实，在严格要求 村干部的同时要多方体谅他们的苦衷，建立谈话等制度，大 力支持他们的工作，以情留人。其次要强化教育、科学使用，提高其主动性。党的十五 届三中全会决定指出，“建设有中国特色社会主义新农村， 关键在于加强和改善党的领导，充分发挥乡（镇）党委和村 党支部的领导核心作用，建设一支高素质的农村基层干部队 伍”。建设高素质的农村干部队伍，首要的是提高干部的政 策理论水平、经济工作水平、民主管理水平，使他们成为学 习、贯彻和宣传党在农村政策的骨干力量。1、加强培训教育制度建设。要利用农闲时节加强村干 部的培训力度，对于村干部，特别是新上任的村干部，要实 行强化培训制度，通过出去

27、参观学习等的方法，提高其政治 素质、道德素质和智能素质等各方面的素质，以适应新时期 对基层干部的素质要求。2、抓好村支部制度建设。充分发挥党支部的战斗堡垒 作用和基层组织的领导核心作用，减少不必要的阻力。要求 每个党员及村干部要时刻站在各项工作前面，去组织、引导 农牧民发展经济，通过自身“三个代表”的实践，使之赢得 群众的信任与支持，真正具有号召力、战斗力和凝聚力。3、规范管理、加强监督。完善对村干部的考核、奖惩 制度，对于带领群众脱贫致富、成绩显著、具备领导能力的村干部，采取公开选拔的形式，不拘一格地提拔到领导岗位， 减少其后顾之忧，为其提供更广阔的施展才能的空间，使之 充分发挥其才智，为农

28、村经济发展最大限度地贡献出其自身 的力量；落实各种村务公开民主管理机制，如村民代表议事 制度、党员议事制度等，加强村干部的监督，化解干部与群 众的矛盾，缓解干群紧张情绪；建立激励机制，奖勤罚懒， 对个别无所作为、拉帮结派、违法乱纪干部要予以坚决撤换。 村干部以稳定为主，要慎重对待村干部的交流问题，那种不 顾客观实际，应当避免硬性地对村干部进行交流的做法。4、完善村干部待遇机制。最大限度地解决他们生活中 的实际困难，对养老保险以及应该提高的福利待遇要以制度 的形式落实到位。村干部的误工补贴全部由国家承担，在当 前的情况下是不可能的，也是不现实的。解决这一问题主要 途径还是要靠村提留，但根据各地村

29、级经济情况来看，在实 行误工补贴由村提留支付办法的同时，尚须实行村两委主要 人员在职期间交纳养老保险费制度，其费用由政府统筹专款 支付。对于有条件的村，可根据本村经济发展情况，通过村 民大会，适当提高村干部的误工补贴，对于集体经济有重大 贡献者，应当重奖。对其他老村干根据工作年限，以现有的 “三老”待遇对待， 彻底解决村干部后顾之忧， 充分调动新、 老村干部的工作积极性、主动性、创造性。这一措施绝不仅 仅是几个钱的问题，它代表着党对老村干们关怀，是老村干 们视为生命备加珍惜的政治荣誉。5、从严治党， 教育管理。 按照中央提出的 “从严治党” 的要求，加强乡村党员的教育管理。要提高农村党员的政治

30、 素质、道德素质和智能素质，发挥广大党员在农民中的模范 带头作用。要使每个党员成为做好农村工作的中坚力量，加 强宗旨教育、党性教育、政治理论教育，进行脱贫致富技术 培训，使每个党员都具有先进性，能发挥模范带头作用，发 挥典型辐射作用，团结群众，影响群众，带动群众。要在农 村具体工作中发现先进人物，并大胆地进行选拔，积极地培 养，努力将在发展农村经济过程中涌现出来的优秀分子及时 吸纳到党组织中来， 使村级基层党组织始终成为 “三个代表” 重要思想的忠实实践者，与此同时要严肃党的纪律，建立干 部追究制度，敞开不合格干部、党员的出口关，对于因干部 不作为等原因，通过组织考察与村民评议相结合等方法，一

31、 经查实，坚决予以辞退，开除出干部队伍。切实落实奖优罚 劣措施，对于群众公认度低，不能起到模范带头作用的党员 干部，应采取措施加以教育，帮助其认识到自己的不足之处， 对于帮教不改的不合格党员干部，坚决清理出党的队伍，以 纯洁党的肌体，确保共产党的先进性和纯洁性，确保党的凝 聚力和战斗力。第三建立择优选拔培养后备干部制度。不注重培养后备干部的行为是一种短视行为。后备干部 素质如何，将直接影响到今后农村各项工作的顺利进行。后 备干部的培养，一方面要合理使用好农村涌现出来的一大批 品质好、能力强，懂经营、会管理的能人、强人，使之利用 自身的长处带动村民发展经济；另一方面选配一批优秀的大 中专毕业生到

32、村里任职、挂职，以提高村干部的文化素质； 第三在各村设立民主理财小组等基础上，挑选出部分有能力、 热心村务管理的村民，可参加选举，也可以不参加选举，由 基层组织上报，上级组织考察任命，使之参与村务管理，培 养后备人员，以避免村委会领导因到届选举落选出现断层而 影响工作。第四要高度重视“三老”工作，减少村干部的后顾之忧。近年来，“三老”工作得到了加强，“三老”人员的政治待遇、生活待遇得到了不同程度的提高，荣誉感增强，农村 普遍形成一种尊敬“三老” 、爱护“三老”的好风气，使“三 老”人员在各自的工作、生活中继续发挥余热，同时也减轻 了现有村干部的后顾之忧，避免辛辛苦苦几十年，到头没有 人来管的现

33、象发生。只有对基层村干部实施严格的管理，科学的培训，正确 的使用，以心交人，以情感人，就会激发其巨大的创造性和 积极性，为农村经济繁荣、社会稳定作出应有的贡献。3、村民自治制度建设扩大基层民主应按照农村 “有章理事” 的要求， 以民主、 公开、法制为核心，以村级制度建设为重点，抓好村规民约 建设，尽快建立起与社会主义市场经济体制相适应的农村制 度体系。抓好基层民主管理，必须进一步加强对农村干部的 监督，规范农村基层干部的行为。一要加强党内监督。二要 加强职能部门的监督， 特别是审计监督。 三是强化执法监督。 实践证明，各级党委、政府只要切实加强领导，加大监督力 度，基层干部就会在实践中不断提高

34、素质，从而在农村改革 与发展中发挥更大作用。认真贯彻推行由村民直接选举村民委员会制度，是扩大 农村基层民主，实行村民自治的重大举措，也是村民参与最 广泛、最直接的民主活动之一，是调动广大村民当家作主积 极性的一种最有效的形式，虽然组织法在实施过程中还 有待进一步完善，但组织法的出台毕竟是我国农村民主 管理的一大创举，是实行村民自治和党领导亿万农民建设有 中国特色社会主义民主政治的伟大创造，村民自治作为农村 社会的一项崭新的政治制度，无论干部还是群众，都有一个 逐步认识、适应和调整的过程，村民自治制度本身也需要随 着实践的发展而不断完善和发展，这也是中国农村走向民主 管理的必然。目前针对村民委员

35、会直选后少数村“两委”关 系不顺的问题，应引起有关部门的高度重视， 积极采取措施， 强化教育和管理，狠抓制度创新和落实，进一步理顺村“两 委”关系，运用“三个代表”重要思想探索出来一种农村新 的领导方式，使村“两委”关系步上良性轨道，确保村级组 织作用的有效发挥。正确处理村党支部与村委会的关系，必 须建立健全一套必要的制度，如党支部与村委会的联席会议 制度、村“两委”重要干部按一定程序实行交叉兼职等制度， 明确“两委”的职责，分清两个组织机构的不同性质、不同 职责，确保各司其职，各负其责。农村党支部的核心领导作 用要体现在对贯彻执行党的方针政策和上级党组织的工作 部署进行把关定向，对本村经济和

36、社会发展进行规划部署， 对重大问题提出决策意见，对非选的其它干部决定任免，对 村委会工作依法进行监督上。村委会的主要职责应是村委会 必须接受党的领导；依法开展村民自治范围内的工作，通过 召开村民大会或村民代表会议讨论决定，通过村委会职能的 发挥，把党的政策和支部的决议贯彻到村民自治活动中去，变成全体村民的意志和行动。4、通过制度建设，解决好机制问题。 首先通过制度建设， 解决好工作机制问题。 规范“两委” 运行机制，实现工作程序化。健全、规范农村两委工作运行 机制，是解决两委矛盾的关键环节，具体要建立村委会向党 支部定期请示汇报的工作制度、较大问题由村党支部书记主 持召开的两委联席会议决策制度

37、、重大问题由两委联席会议 提出意见后，由村民大会或村民代表大会决策等一系列制度， 规范工作程序，明确职责范围。规范民主决策机制，实现“两委”决策的科学化。深化 村务公开和规范“村财乡审”制度，加强村级财务管理和监 督，提高村级民主决策的透明度。凡涉及经济和社会发展规 划、经济所得收入的管理使用，村提留的收缴和使用，本村 享受误工补贴的人数及标准，集体经济项目的立项等，涉及 村民的切身利益的事项，都要在党支部的领导下，实现民主 决策和科学决策，并建立决策责任追究责任制度。规范监督约束机制，实现“两委”工作的民主化。加强 民主监督是化解“两委”矛盾的有效途径，通过加强村务、 财务公开， 切实做到

38、“给群众一个明白， 还干部一个清白” 同时村党支部每年年终向党员大会进行述职，接受全体党员 的评议，乡镇党委要征求村民对党支部成员的评议，分析原 因，并将其作为考核村党支部书记的一项重要指标；村委会 在党支部的领导下，召开群众大会，进行诉职报告，接受群 众和党支部的评议。村级财务实行村委会一级管理， 党支部、 村民理财小组和乡经管站三级监督，党支部书记兼任民主理 财小组的组长，财务审批由村委会主任一支笔审签，由村民 理财小组组长（支部书记）审查盖章。规范科学管理机制，实现“两委”工作的制度化。要根 据组织法要求，在建立健全村民自治章程基础上，建立 健全相关管理制度。一是有关部门要建立学习培训制

39、度，如 两委干部培训制度，两委班子民主生活会议制度，及时对两 委干部进行必要的培训，保证两委干部能及时了解掌握上级 组织有关工作精神及部署，开展批评与自我批评，在重要原 则问题上达成共识，相互理解，相互配合；二是建立健全工 作制度，如党支部领导下的“两委”成员分工工作制度，健 全支部会议、村委会议、“两委”联席会议、村民大会和村民代表会议、村民调解等制度，并根据本村情况，逐步规范 完善；三是建立健全严格的监督约束制度，如民主评议“两 委”干部制度、村务财务公开制度、财务审计制度、重大事 项责任追究制度、“两委”干部行为规范及谈话、戒勉、罢 免制度等，规范“两委”成员的言行，坚决及时处置不合格

40、人员；四是建立激励机制，奖勤罚懒，对个别无所作为、拉 帮结派、违法乱纪干部要予以坚决撤换，对于在村级工作中 表现优秀的人员，废除指标、户口等条条框框的约束，大胆 支持，提拔重用，使其感觉到工作上有干头、 政治上有奔头， 到头来有靠头；五是引入司法救助程序， 加强基层法院建设。 除了乡镇党委政府的监督外，还必须有一个强制执行的部门， 法院能担当起最后裁判的角色，强制村干部按规定的制度办， 对于村务不交接，法院判决后可强制执行，对于村“两委” 决策程序不规范的，可判决决策结果无效，及时解决农村矛 盾纠纷。其次，通过多种制度建设，解决村干部工作责任心问题。 对村干部要在政治上关怀、工作上支持、生活上

41、关心，在各 方面予以扶持照顾，以激发其工作积极性。要在严格要求、 严格管理的同时，多方体谅村干部的苦衷，大力支持他们的 工作，以情感人、以情留人，最大限度地解决他们生活中的 实际困难，对养老保险以及应该提高的福利待遇要落实到位， 对于由于村干部执行上级决定而出现的群众不理解问题，上 级党委要及时在群众大会上予以解释、澄清，对于由于正确 执行党的方针政策和国家法律法规等遭受打击报复，危及人 身和财产安全的，要及时对犯罪嫌疑人依法打击，弘扬农村 正气，为村干部创造一个安全、宽松、和谐的工作和生活环 境，以此增强其工作责任心，极大地激发村干部们的工作积 极性，减少了村“两委”的矛盾与磨擦。（二）通过

42、政府职能转变，为村级各项工作制度顺利开展奠定基础如何从政权体制着眼，转变行政管理职能，强化其服务 功能应是全面推进农村改革进程的中心环节。政府职能的转 变包括了管理职能、服务职能、审批职能的转变。具体一是 要努力抓好乡镇党委建设。进一步研究解决乡镇机构改革、 决策监督等制度问题，切实转变职能，变索取型为服务型， 从微观经济管理活动中退出来，成为密切党群干群关系，促 进经济发展，实践“三个代表”重要思想的忠实实践者。二是坚决推广落实“费改税”制度，统一农村税费征收 渠道，用制度减轻农民负担，按照市场经济规律法则，发展 农村经济，减轻村干部工作负担，使其主要精力用于为村民 服务上来，把村干部从繁重

43、的“要钱、要命、要粮”（收费、计划生育等）中解放出来。对于农村税费改革问题，不能只 是简单地理解为减轻农民负担的几十块钱的问题，而应当深 刻认识到是一项触及到上层建筑的改革，是继土地改革、家 庭联产承包责任制以后的又一次革命，不仅要减轻农民负担， 同时还要确保基层政权的运转，保证农村各项事业的健康发 展，牵涉到县乡机构乃至村机构的调整与改革，需要高度重 视，确保改革成功。三是转变政府职能，变管理为服务。各级政府部门要把 精力从微观经济活动中退出来，放在制定规划、政策服务、 解决纠纷等宏观经济管理上，尽快转变工作职能，规范操作 规程，依法进行行政，市场能解决的问题决不插手，将基层 干部从一些干不好、干不了，也不须干的繁杂事务中解脱出 来，把精力放在制定规划、政策服务、解决纠纷上，投入为 做到凡是市场能办到的决不代劳，凡是市场失灵的也绝不退 缩，适应国际大农业生产的激烈竞争，规避市场运作风险， 帮助农民把方方面面的政策搞清楚，把生产、销售等环节的 信息收集起来，使农民群众比较快地适应市场。在信息、科 技等方面给农村提供全方位的优质服务，减少不必要的形式