第八章地方行政制度变迁

1、l中央集权制，指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府将全国领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划内设置地方政府，并分配或授予地方地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权利。郡县制的“封建”变形l秦始皇虽然不立尺土之封，但“封建”的意识并不因此就化为乌有。就在秦始皇在世之时，依然有人重提封建之事。秦始皇三十四年在咸阳宫置酒庆寿，博士淳于越就云：“臣闻殷周之王千余岁，封子弟功臣自为枝辅，今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉？”虽然这种言论马上又被李斯一棒打了下去，但分封子弟以作屏藩拱卫王室的思想始终存在，只要出现合适的条件，这种思想就化为实践，汉、晋

2、两代就发生了封建制的回光返照，使郡县制发生了严重的变形。一、楚汉之际的封建项羽西楚国泗水、东海、会稽、南阳、东、砀、薛、陈、障等九郡赵歇代国云中、雁门、代、太原张耳常山国邯郸、钜鹿、常山刘邦汉国巴、蜀、汉黥布九江国九江、庐江章邯雍国内史西半吴芮衡山国衡山司马欣塞国内史东半共敖临江国南、长沙董翳翟国上郡韩广辽东国辽东、辽西、右北平魏豹西魏国河东、上党臧荼燕国广阳、上谷、渔阳申阳河南国三川田市胶东国胶东韩成韩国颖川田都齐国临淄、琅邪司马卬殷国河内田安济北国济北 汉元年（前206年）项羽自立为西楚豹王，并分封义军将领，六国贵族及秦降将十八人未诸侯王。l 汉初的分封其实是楚汉之际封建诸侯的继续。汉高祖

3、刘邦分封七个异姓诸侯王，分封一百四十余人为彻侯，即列侯。l西周的封建是层层分封，而汉代封建只有一层分封，诸侯王以下依然是郡县制。隋书地理志：“汉高祖矫秦县之失策，封建王侯，并跨州连邑，有逾古典，而郡县之制，无改于秦。” 汉郡县（道） 中央王国支郡县 侯国（邑） 实质是诸侯王可以封子弟为王子侯，但所建侯国必须归王国周围的汉郡所有。这样以来，封侯越多，王国领域越小，到西汉末年，许多王国只剩三四县之地，毫无能为了。（一）高帝五年七异姓王国国名王名王都封 域始 封 年 月燕臧荼蓟县广阳、上谷、渔阳、右北平、辽东、辽西因项羽原封、高帝五年九月为卢绾所代韩韩信阳翟颖川高帝二年十一月赵张耳襄国邯郸、钜鹿、常

4、山高帝四年十一月楚韩信下邳东海、会稽、泗水、陈郡、薛郡高帝四年封于齐，五年正月徙楚淮南英布六县九江、衡山、庐讲、豫章高帝四年七月梁彭越定陶砀郡高帝五年正月长沙吴芮临湘长沙、五陵高帝五年二月 “高祖子弟同姓为王者九国，惟独长沙异姓内地北距山以东尽诸侯地，大者或五六郡，连城数十，置百官宫观，僭于天子。汉独有十五郡。” 史记汉兴以来诸侯王表序国名王 名王都封 域始封年月楚刘交彭城彭城、东海、薛郡高帝六年正月齐刘肥临淄临淄、胶东、胶西、济北、博阳、城阳、琅邪六年正月赵刘如意邯郸邯郸、恒山、中山、钜鹿、河间、清河九年正月代刘恒晋阳太原、雁门、定襄、代郡十一年正月梁刘恢定陶砀郡、东郡十一年三月淮阳刘友陈县

5、陈郡、汝南、颍川十一年三月淮南刘长寿春九江、衡山、庐江、豫章十一年七月吴刘濞广陵东阳、吴郡、鄣郡六年正月荆国，十二年正月更封燕刘建蓟县广阳、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东十二年正月 文帝实行以亲制疏与众建诸侯的策略，徙亲子淮阳王于大梁国，分齐为七，分淮为三。一方面使王国领域大大缩小，数目增加，至文帝十六年（前164年）王国总数已增至17。另一方面，部分王国徙置或废除而为汉郡，加之又把汉郡划小，故使汉郡总数也有所增加。l景帝封亲子六人为王，用晁错“削藩”之策，引起七国之乱，同时继续实行众建诸侯之策。l史记诸侯王表：“吴楚时，前后诸侯或以谪削地，是以燕、代无北边郡，吴、淮南、长沙无南边郡，齐、赵、

6、梁、楚支郡名山陂海咸纳于汉。” l武帝行推恩法，继续蚕食王国领域，以后历代继续奉行此法，直至汉末。l从景帝时起就对犯法诸侯王以削县作为惩罚措施。l到成帝元延绥和之际（前9-8年），全汉共有19个王国，84个汉郡。（一）汉初的几项基本制度1.名分与中央朝廷相对应。2.诸侯王必须定期入朝贡献。3.诸侯王得自置二千石以下吏。4.诸侯王得赋敛，不但食田租，而且收算钱。1.缩小自置吏的权限。礼记王制曰：“大国三卿皆命于天子次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君。” 2.减损王国官职及改变其地位职权。3.削夺诸侯王的赋敛权。4.实行贬损王国地位的法律。 左官律、阿党法、附益法。5.诸侯不得治民，不能参与政事

7、。 武帝以后，列侯也与诸侯王一样失去置吏、赋敛两大特权，并且相也不再是列侯的臣属，而成为侯国的治民之行政长官，并且由县令长担任。列侯再无其他权利，只按所封户数从相得其租税而已。 l东汉继续西汉制度，也分设诸侯王与列侯两等爵。但列侯分为五等，即县侯、都乡侯、乡侯、都亭侯、亭侯。l东汉诸侯王始封即以一郡为国。后汉书济北惠王寿传载：“和帝遵肃宗故事，兄弟皆留京师，恩宠笃密。有司谴诸王归藩，不忍许之，及弟崩，乃就国。”l后汉书黄琼传云：“今诸侯以户邑为制，不以里数为限。”l “我子不当与先帝子等”（见后汉书之马皇后纪与孝明八王列传李贤注引东观汉纪）l诸侯王国的官制也有所变动，官职更进一步减损，连中尉之

8、职也削去。l同时对诸侯王的控制监视也逐渐严密。后汉书北海靖传曰:“中兴初,禁网尚阔,而睦(兴子,后为敬王)性谦恭好士,千里交结永平中,法宪颇峻,睦乃谢绝宾客,放心音乐.” 曹魏接受西汉之教训，于封建之制，只是有名无实，虽有封国，有食邑，可世袭，但无治民权。据三国志魏书文武世王公传所载：曹魏“封建诸王，皆使寄地，空名而无其实虽有王侯之号，而乃侪为匹夫。悬隔千里之外，无朝聘之仪，邻国无会同之制。诸王游猎不得过三十里，又为设防辅监国之官以伺察之。王侯皆思为布衣而不可得。”l西晋立国伊始的泰始元年（265年），便分宗室司马孚、司马幹、司马攸、司马辅等27人为王，以郡为国。l西晋封王与西汉有本质的不同。

9、西晋的封建只是一种名称特别的地方行政制度，并不具有任何中央制度的性质。l西晋与西汉的封建还有两个具体的差异：一是西汉初年除荆国与其后身吴国例外，只有皇子及皇兄才受封为同姓王，这一成规为后代所遵奉，绝少被违反。二是西汉中期以后，王国所封只有一郡之地，同样成为定制。但是这两条规矩在西晋都先后遭到破坏。l分封宗室王自然是大失策，因为这些人与皇帝亲属关系过于疏远，实际上很难起到拱卫皇室的作用。但此错犹小，晋武帝的大错乃在于令宗王出镇，也就是任用宗王作为重要州的都督。本来这样做只是一种安抚性的措施，但却把宗王的政治地位与执掌军事的权力结合起来，形成一股足以与中央分庭抗礼的力量。l良策只有一个，那就是提高

10、皇子王的权位，以与宗室王相颉颃，这是汉代汉代贾谊提出的以亲制疏之策：一是令皇子王之国，各统方州，出任都督，以分宗王之权势，二是扩大皇子王国的封域，增加他们的封邑。这一条正是打破汉景帝以来以郡为国的老规矩。结果皇子集团与宗室集团之间的权力冲突导致“八王之乱”。l这场混战血腥残酷，使中原地区遭受重创，并引发了长期的民族动乱。最后，两个集团与西晋王朝同归于尽，只留下司马懿的曾孙，宗室王系统的琅邪王司马睿到江东建立偏安一隅的东晋政权。北方则长期陷入五胡十六国的动乱之中。l对比汉晋封建制的演变，可以看到行政区划王国也是一种特殊的行政区划 复员的增减可以作为一种政治手段来使用。在西汉是削减王国的封域来加强

11、中央的集权，在西晋却是用扩大王国的领域来增强局部地区的地方分权。l西汉的封建引起一场内乱，西晋的封建导致了王朝的覆灭。行政区划与地方行政组织层级的增减 地方行政制度变迁的核心就是政区和政府组织层次级数的变化，这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的过程。按照层级的变化情况可以将秦代到民国初年分成三个阶段。第一阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，地方组织从两级制变成三级制；第二阶段隋唐五代宋辽金时期，历时约700年，重复了从两级制到三级制的循环；第三个阶段是元明清时期及民国前期，历时650年，从多级制逐步简化到三级制，以至短时期的二级制。一、秦汉时期的郡县二级制 秦代的基层政区是

12、县，在少数民族地区的县则称道，县以上设郡，为纯粹的郡县二级制。 西汉王朝建立，在部分地区恢复封建形态，分封诸侯王国。汉景帝以后，王国地位等同于郡。二、魏晋南北朝的州郡县三级制 三国以降，州郡县三级政区已成为正式制度。 东晋以降，南北分裂对峙局面延续了270年之久。546年，南北朝合计，共有220州，999郡。宋书志序形容当时这种情形说：“一郡分为四五，一县割成两三”，造成普遍的“虚号相假”的局面。甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事，这种现象被称为双头州郡。一、隋代及唐前期的州（郡）县二级制l“齐氏立州不过数十，今州三百。往者州唯置纲纪今则不然。大小之官，悉由吏部，纤介之道，皆属考功。”（

13、隋书刘炫传）l隋炀帝大业三年（607年），大举并省州县，同时又改州为郡。并省之后全国仅存190郡，1255县，平均每郡统辖六七县。l唐代开国以后，郡又被改为州。隋唐之际，群雄并起，大凡携甲归唐者，都被委以刺史之职，于是州的数目又膨胀起来。二、唐后期及宋辽金的（道）州县三级制l唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的，所以称为道。l唐玄宗为了边防的需要，在边境地带设置了10个节度使辖区（即方镇，亦称藩镇）。l原本方镇只设在边地，范围小,地位在道以下,亦即形成道方镇州的体制，与之相应的职官层次是采访使节度使刺史。二、唐后期及宋辽金的（道）州县三级制l唐后期，经常合两使之名称之为观察节度使或节度观

14、察使，这样，观察使的监察范围道与节度使的军管区域方镇也就合二为一，州县以上新的一级政区（方镇）就渐渐形成了。l朝集使本来是各州每年定规向中央派遣的使节，其工作是报告考课，贡士贡物，参列正月的朝仪，代表刺使向皇帝述职。二、唐后期及宋辽金的（道）州县三级制l方镇的存在严重地削弱了中央政府的权力。l如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈，正是宋王朝成立以后所遭遇到的首要问题之一。第一步是对节度使“收其支郡，夺其兵权，制其钱粮”。而后，政府另派中央官员而且是文臣作为知州，直接管理各州政务，但原来的州刺使依然保留。同时为了限制知州的权力，还设置了通判作为副手，以作牵制。另外，又派员外出监收税务，以保证

15、地方扣除支度给用外，其余钱谷悉送中央。二、唐后期及宋辽金的（道）州县三级制l宋代地方行政制度的特点是：第一，不在州以上设置统一的高级地方行政机构和单一的行政首长，而是把这一级的事权分属不同的部门诸监司；第二，不在州以上设置高级的单一行政区划，而是尽量使诸监司分路不一致，形成一套复式路制；第三，各州依然保留向中央政府的直接奏事权；这三个特点的存在使路不成为严格意义上的最高一级行政区，中央与路州县三级成为如下关系： 中央路 州县 二、唐后期及宋辽金的（道）州县三级制l辽金制度，前者仿唐，分五道，下辖府州县，后者师宋，设二十余路亦下统州县。一、元代的多级复合制l元代以游牧民族入主中原，对统治手段本无

16、一套成规，于是就沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之。l元代行政区划层级的两个基本特点：一是层级 多，二是层级之间存在复式的统辖关系。l辽代政区与行政组织之间的层级关系： -县 节度州州县 中央道 府州县 -县 州县 l元代政区与行政组织之间的层级关系： 路府州县中央行省（道）府州县 州县l元代层次复杂繁琐的政区体制，一方面是长时间的战争时期综合各种制度而成，另一方面也是少数民族统治多数民族的一种手段。l元代省的实质是行政型的军区。l元代由于行省地域过于辽阔，在远离行省政治中心的地区还设有道一级区划来管理路府州县。二、明清及民国初年对政区层级的简化l明兴以后，减少行政区划层级成为首要的任务，具

17、体措施是，取消五级制的特例，撤消路的建置，改路为府，将州分为直隶州与属州（也称散州）两层，于是形成如下的层级关系： 县中央布政使司府州县 直隶州县l明代把大约相当于元代南部九省的疆域分成两京十三布政使司（俗称十五省），仅中书省就分成京师、山东、山西三省。幅员缩小，管理幅度减少，层次也就相应的简化。l明代学习宋朝的办法，将最高一级的地方权力分散在都指挥使司、布政使司和按察使司手中，将布政使司作为第一级地方行政区划的名称。明代三司分立以及各司区划的不完全一致，起到了遏制地方分权过大的作用。l清代将总督、巡抚变为固定官职，将督抚辖区调整到与省的范围相一致，康熙时又将明代的15省析置为18省，雍正年间并进一步将明代复式的三、四级政区层次完全简化成单式的省府县三级制。与府同级的除直隶州外又有直隶厅，与县同级的则是散州和散厅。l民国建立以后，一改清代之制，裁府撤州，以道作为省县之间的一级政区，成为省道县三级制。并一度将一省之首长督军改为巡阅使，意图使省一级变成监察区，而使道成为一级正式的政区。南京国民政府成立以后，干脆把道一级也取消了，完全恢复到与秦代郡县制类似的省县二级制，这显然是加强中央集权的措施。一、层级变化